中央财政支出全过程监督模式研究，本文主要内容关键词为：全过程论文,财政支出论文,中央论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中央财政支出监督基本模式及流程划分
词条
中央财政支出全过程监督，是指按照中央财政支出资金的运转流程，从预算编制到资金拨付、资金使用进行全过程监督、控制、检查、反映、评价的一系列活动。
财政支出资金项目繁多，按照资金来源可分为中央财政支出和地方财政支出，相应的财政监督工作也分为中央财政监督和地方财政监督，中央财政支出按照资金用途又可分为：部门预算支出、转移支付、专项资金。目前，此三块资金均由中央财政监督机构负责监督，但是实际操作中转移支付资金存在二次划分问题，监管难度较大，因此建议根据财权和事权相匹配原则将转移支付资金的监督交由地方监督部门负责，资金使用及监督情况报中央财政驻地监督部门备案，中央监督部门保留抽查权。经过这样的调整，中央财政监督主要负责部门预算监督和专项支出资金监督，有利于监管效率和质量的提高。
根据上述资金分类，中央财政支出全过程监督包括：部门预算全过程监督、专项支出全过程监督、一般转移支付监督，三者共同构成一个监督整体(见图一)，本文主要讨论和针对的是中央财政监督部门承担的部门预算监督和专项支出监督。
图一 中央财政支出全过程监督模式
本模式的基本构想是：在公共财政框架体系中，根据财政资金流向，在预算编制申报审核、拨付预算资金(国库集中支付)、预算资金管理使用等各个流程分别设置监督切入点，进行全流程监督，通过监督修正和反馈机制确保财政支出资金的安全、合规、有效使用(见图二)。各环节监督内容及重点分别为：
图二 中央财政支出全过程监督流程
一是财政支出预算(或计划)的编制及审核环节。财政监督机构在业务管理机构上报预算编制环节切入，对预算主管机构的预算审核进行监督，主要包括人员支出预算、日常公用支出预算、项目支出预算监督三部分。目前情况下，对中央部门基本支出预算，特别是二、三级预算单位基本支出预算的编制，可委托专员办按预算编制的要求进行初审，并在目前试点的基础上，结合部门预算的开展情况，适时全面委托专员办审核。重点审核预算编制的法规和政策依据、预算编制的程序、预算编制的范围和标准等。
二是资金拨付环节。财政监督机构对授权支付的部门进行重点监控，减少因增加支付环节而产生的问题。监督的重点首先是对单位账户的清查、核销和适时监控；其次是对被授权支付部门管理机制的监控；再次是对财政部门内部支付行为的合法性监控。
三是财政资金使用环节。对财政资金管理使用情况进行重点监控，监督相关部门及其关联单位的财务关系、内控机制、资金流转等，对预算支出资金监督重点是掌握主管部门与所属单位之间、所属单位相互之间的资金运行，防止违规调度、拆借、挪用和投资，对项目支出资金的监督重点是加强资金管理使用的动态监控和监督检查，确保专项资金安全、合理、有效使用。
四是决算环节。重点是通过对部门和单位资金节余和项目结转等会计信息质量的审查，把握真实、完整的会计信息，为下一年度支出预算的科学、准确编制提供依据。同时，建立财政支出绩效评价系统，对财政支出全过程运行质量和效益进行评价，为提高财政宏观决策水平、促进财政管理提供科学依据。
财政支出资金的运行是一个连续的、不间断的过程。因此，对财政支出资金的监管必须是从头到尾、有始有终，坚持事前申报审核、事中跟踪监控、事后检查评价的全过程监督。目前，建立中央财政支出全过程监督机制应重点在强化部门预算监督、加强专项支出监管、构建支出监督协调机制三方面下功夫。
二、当前建立中央财政支出全过程监督模式的制约因素
(一)部门预算监督中存在的不足
一是预算编制“零基预算”执行不力。中央部门预算编制虽说是“零基预算”，实际上仍然采用“基数加增长法”。各单位的人员数量、业务工作、开支水平都已和“基数”确立时的情况有了很大的变化，但由于体制惯性，这种“基数”已具有很大的刚性，不仅部门自身难以对其根据实际情况进行变更，财政部门也难以统筹对其调整。二是缺乏科学的支出标准和预算定额，审核工作无章可循，预算编制监督操作性不强。三是预算编制审核结果的反馈和利用不充分。专员办根据财政部授权，负责审核二级预算单位的预算编制，审核的结果报到财政部有关司局，但是实施的情况如何，并不能够得到很好的反馈，不利于审核工作的开展和审核质量的提高。四是配套措施还不完善。如预算科目还采用老的体系、部门分类与功能分类相交叉，不能准确反映各项经济活动。
(二)中央专项支出监管中存在的不足
一是中央专项支出涉及点多、线长、面宽，与专员办监管人员不足、监管手段不强之间产生的矛盾日益突显。传统的监督手段和监督方式不能适应新的中央财政支出监管任务和监督领域不断拓展的要求，影响了支出监管的工作效率。二是财政资金申报、分配渠道不统一。多渠道的财政资金分配人为地造成了项目分散、多头申报，使得财政资金使用效益不高。三是对中央专项支出监管工作安排缺乏整体性和系统性。每年财政部监督检查局只是在当年各业务司局的支出项目中选择部分项目仓促监管检查，并没有形成全国一盘棋的整体声势。四是专员办人力有限。专员办受人力和资源的限制，在完成了财政部统一安排的专项工作后，对于结合当地支出监管特点开展的监督检查就只能是小规模、小范围的。五是监督信息不对称。一方面，财政部内部司局间业务数据信息不通畅，部分业务司局专项支出的资金分配文件没有抄送专员办；另一方面，被监管对象的信息资料也难以获取。
三、现阶段建立中央财政支出全过程监督模式的对策
(一)加强预算监督
根据财政部授权，专员办对预算进行监督，通过对二级预算单位预算编制审核，预算批复备案，财务决算审查进行监督。既要做到全面监督，又要提高监督效能。
1.部门预算编制程序实行“二上二下”。专员办重点在以下几方面介入审核：在预算编制“一上”时进行审核；在预算编制“二上”时进行备案；在预算批复时备案；加强财务决算检查。
2.建立科学的支出标准和预算定额。支出预算编制中制订定员定额标准是财政部门编制预算和考核预算执行情况的重要依据。只有通过各项支出合理消耗的测算，才能区别部门、行业的特点和各项开支性质制订出科学的支出标准和定额标准，以此为依据编制出的预算才具有合理性和可行性。
3.加强对预算单位银行账户监管，完善国库集中支付、政府采购等配套措施。一是加强国库集中支出中各类相关资金和账户的管理，提高财政部门资金管理质量和效率；二是按照各项财政政策要求，清理和统一单位银行账户，切实堵塞违纪漏洞；三是加强对授权支付部门的监控，减少因增加支付环节而产生的问题。其中，监督的重点首先是对单位账户的清查、核销和适时监控；其次是对被授权支付部门管理机制的监控；另外，对财政部门内部支付行为合法性监控也不可忽视。
(二)加强中央财政专项支出监管
1.中央财政专项支出监督的范围和重点。目前，我国按照国家职能的区别可将支出划分为行政政法类、国防类、经济建设类、社会文教类、农业及其他支出等五大类，同时按照资金拨付方式又可将其划分为专项转移支付和专项支出。考虑到专员办目前监管的实际情况，应将经济建设类、社会文教类、农业及其他支出等中央财政专项支出作为专员办的日常监管重点，并建议整合支出项目，将其中资金分散、政策性不强、单项中央资金在100万元以下或突发性的一些专项支出纳入专项转移支付管理，按照事权与财权相匹配的原则，由各级地方财政部门统筹安排使用，各级地方财政监督或审计部门负责日常监管，专员办保留对预算运行情况和财政政策执行情况的知情权和监督权；而对一些关系到国计民生、社会热点以及国家重点专项建设的支出项目(单项中央资金在100万元以上)，专员办应建立健全日常审核、专项检查制度，实施重点监管。
2.中央财政支出监督的方式方法。财政监督部门要依照国家法律和法规，围绕财政监督工作总体任务和目标，根据不同财政专项支出的性质、类别进行监管分类后，按计划采取各种财政监督方式、方法，从而保障财政监督工作的及时性和有效性。目前，财政监督实践中较常用的监督方法包括政策宣传、听取汇报、片区座谈、函询、报备、实地调研、专项检查、行业通报以及现场和非现场审核评估等(见图三)。
图三 不同时期的监督方法
3.建立专项支出事前、事中、事后全过程监督体系。针对不同的环节设置监督关键点，有效切入，全程监督。
在事前关注上，主要看资金的社会经济效益是否符合公共产品的范围，国家有无必要进行投资；资金的经济性是否以最少的支出达到预期的目的；资金的使用是否达到了预期的效果，是否存在其他方案可以以更少的财政投入获得更大的产出。
在事中控制上，首先要对预算执行过程开展检查，及时发现预算执行中存在的问题并责令其纠正；其次要参与政府采购和招投标活动，检查有关部门采购大宗物品和工程建设是否实施公开采购和招投标，政府采购和招投标活动程序是否规范，标底确定是否合理，有无相互串通、徇私舞弊的现象；最后要应定期不定期地对预算单位的内部控制制度进行检查评价，对制度不全或运行无效的单位，应责令其尽快建立健全内部控制制度并使之充分发挥作用。
在事后检查上，通过专项检查、联合办案、稽查督促、绩效评价等监管手段对专项资金的管理和使用的合规、合法及有效性进行总体评价。检查结束后，财政监督机构要结合检查对象的具体情况，写出既有定量分析又有定性评价，既有理论深度又有现实可行性的评价报告，全面分析效益不高的主客观原因，提出提高财政资金使用效益的对策。要借助“金财工程”平台，建立中央财政支出监督电子信息控制系统，动态掌握中央专项支出的各方面情况。利用各种手段，鼓励优秀、惩治违规。
4.加强监督检查成果利用。注重监督成果的转化和升华，将监管中发现的违纪问题进行分析、解剖，从中找出纠正问题的办法和预防措施，努力将财政监督反映的负效应转化为积极的正效应。中央财政支出监督作为财政管理的重要组成部分，对其履行职责过程中发现的问题及其相关评价，政策制定部门及资金分配职能部门应及时纠偏，避免财政资金的沉积与浪费，预防财政分配中的失误，完善和堵塞财政专项支出的制度漏洞；对检查发现的违纪违规行为应实行(行业或区域)通报制、(当地政府及主要领导)抄告制、适度媒体曝光等信息反馈机制，使财政监督在社会上形成较强的威慑力，从较高的层面促进财政管理，提高监督检查整体成效。
(三)构建中央财政支出监督的协调机制
以控制制度为支撑点建立内外部协调机制，通过制度性协作构筑对中央财政支出资金的双循环监督网络。
一方面要健全内部协调机制。同为监督主体，财政部门各业务管理机构和各级财政监督机构主要通过形成透明的信息反馈传导机制，实现对中央财政支出监督工作管理和监督信息的互通、转换和利用。
——建立工作指导协调制度。一是对于专员办工作的动态、信息、问题，业务司局要由专门处室和专门人员管理；二是业务司局的重要工作会议应请监督检查局和相关专员办参加；三是布置专员办实施的专项检查、调查、审核事项，业务司局要派人参与指导、协调，及时答复工作中的请示和问题。
——建立工作联席会议制度。一是财政部监督检查局、人教司、监察局和业务司局领导参加的专员办重大事项联席会议，主要是研究解决专员办机构、人员、队伍、作风、工作机制等重大问题；二是财政部监督检查局、业务司局和专员办领导参加的中央财政监督工作联席会议，及时沟通、协调和纠正支出监督中反映的问题，并将其作为财政部制定来年预算编制和调整的参考资料。
——建立信息交流反馈制度。各业务司局下发财税政策文件、重要工作动态信息要及时抄送专员办，下达预算资金要及时告知专员办履行监督。专员办对监督检查工作中的重要信息要及时报告监督检查局和有关业务司局。
另一方面，要构建外部协调机制。各级财政部门应正确处理与其他中央财政支出监督主体的关系，在明确分工的基础上，实现优势互补，将原来对中央财政支出的合规性监督向立法性与效率性监督转变，真正实现对中央财政资金运转从制度设计、预算执行到资金绩效的全方位监控体系。
——与人大监督的协调。财政监督作为财政内部监督不可或缺的重要内容之一，它必然同样要接受人大的监督。因此，建议每年财政部党组定期听取中央财政支出的监督汇报，并将全年的支出监督工作经过汇总、整理和提炼后，作为年度财政预、决算报告的附件向人大报送，从而充分体现财政管理自查、自纠和整改的情况，充分反映财政管理自我纠偏的力度。
——与审计监督的协调。财政监督可充分发挥审计监督对中央财政支出事后监管的优势，合理吸收和利用审计成果来指导和完善对中央财政支出资金预算执行的监督工作。
——与司法监督的协调。应加强与司法监督的合作，从而提升财政支出监督力度，另外在对中央财政支出监督的过程中，如果发现了一些不属于财政监管范围的违法违纪问题或重大违法线索时，应及时整理相关材料，并积极与有关部门联络和沟通，从而进一步提升对中央财政支出的监督成效。
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