试论行政处罚的听证程序，本文主要内容关键词为：行政处罚论文,试论论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《行政处罚法》为中国法制建设所作的最伟大贡献之一是确立了一种新型的权力运作程序——听证程序。尽管其适用范围还很有限，但它实现了行政处罚中调查追诉与裁决职能的相对分离，采用抗辩式程序甚至把律师请进来强化了当事人的“主人”地位，彻底的公开性又为满足公众对行政活动的了解权提供了机会。听证，对于促进权力公正运作、保护公民权利的潜在威力是巨大的。
一、听证程序的概念和特征
我国行政处罚程序中的听证程序从制度外形上讲移植于西方、尤其是英美国家，事实上作为一种听取“群众意见”的思想和活动在我国早就存在，只不过没有形成法律制度，尤其是在行政管理领域没有形成制度。从含义上讲，听证有广狭义之分，广义的听证是指行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动，其目的在于通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，避免行政决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响。我国《行政处罚法》第42条规定的听证程序是狭义的听证程序即听证会程序，而且只适用于行政处罚领域，其含义应该是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在制作行政处罚决定的过程中通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会广泛听取意见的活动的方式、方法和制度。它具有以下几个特征：
1.听证是由行政机关主持的并由有关利害关系人参加的活动，旨在使行政机关通过听取各方意见，弄清案件事实，正确实施行政处罚。
2.听证公开进行。即不但行政机关和利害关系人参加，而且社会各界都可以参加，新闻记者可以采访，普通公民可以旁听甚至发表意见。
3.听证只适用于行政处罚领域。听证程序首先适用于行政处罚，或许与行政处罚领域最为引人注目的权力腐败以及立法者对于听证抑制权力滥用的基本功能的认同有关，但涉及公民重要基本权利的行政活动并非仅限于行政处罚领域，而听证程序对于行政权的抑制意义也是普遍的。只要立法条件成熟，听证程序在行政领域的推广将是可盼的。
二、听证程序的作用机制
听证程序的本质是程序正义，或称程序公平，而不是实质公正，但程序公平的存在是实质公正确立的前提和基础。因为公正的建立取决于公正信念的形成，而公正的信念来自于社会成员普遍的对于自身取得某种利益的均等机会的认同。法律之所以要实现某种程序上的公正，原因就在于公正所能带来的良好的社会效果，这种效果是人类存在与发展所必需的。如果整个法律制度在其适用的法域内被公认为是公平的，那么这种法律制度就可以在该法域内承担起维护现有秩序、观念和风俗的使命，并能进一步为社会的发展提供可能。在社会成员可以接受的公平范围内，人们彼此间的矛盾和纠纷可以借助法律程序消弥，不会激化为直接冲突，也不会在社会内部积聚而对社会的长期稳定构成威胁。此时法律作为社会调整工具，发挥着最佳的控制效果。
听证的本质在于给行政处罚决定的当事人一个陈述自己意见的机会，这种机会实质上是与行政决定有利害关系的当事人享有的、与行政机关的行政权力相对应的一种自卫权利。这种自卫权利必须借助于公开的、为法律所承认的程序形式才能发挥实际的效果。听证程序在现代社会得以发挥作用的机制是由其本质决定的，这种作用机制是通过以下几方面得以实现的：
首先，现代行政强调行政机关与公民的良好关系，以此作为提高行政效率的手段。通过行政相对一方的积极参与，行政听证程序能够促进行政双方的接触和了解，营造一种和谐的气氛，便于行政相对一方理解行政机关所执行的法律和政策，为行政相对一方积极配合创造了条件，而这正是行政效率得以提高的基础。听证程序的确立是所有可能的解决矛盾的方法中最近于公正和效率的方法之一。
其次，现代国家行政要求公平的行政，当事人享有不受偏私裁决的权利。而行政机关的工作人员无论本身多么清正无私，由于其身份、职务的原因，其着眼点与作为行政管理相对一方的公民或其他组织往往有所不同。通过听证程序了解相对一方的意见，从善意行政的角度出发，是十分必要的。它有助于行政机关及其工作人员在行政执法活动中全面了解问题的实质，避免偏听偏信，起到兼听则明的效果。
第三，现代行政的公平不仅仅局限于裁决过程的公平，也包括占有信息的机会的平等。通过听证程序，行政管理相对一方就与其利害直接相关的个案而言，拥有与行政机关近于等量的信息。双方基于相同的事实所得出的结论一般应当比基于不同的事实得出的结论更容易趋于一致。这样的结论对行政机关方面而言引起争议的可能性较小；对相对一方来说，则易于建立一种公平感，至少有一种受到足够重视的心理上的平衡。这种细微的观感上的差别在以控制和管理为主的行政过程中，也许并不会产生多么显著的不同，但在强调服务功能的现代行政中，其作用却不可低估，尤其是对于行政机关的公众形象以及与此密切联系的行政效果的实现而言，更是如此。
第四，听证程序本身虽不能自然地产生公正，但是我们可以说这种制度的存在能够产生公正的印象，或者说没有听证，更容易造成不公正的感觉，甚至抹煞实际存在的公正。在许多公民的眼里，公平的解决方式有时比公正的处理结果更重要，而不公平的处理方式则不可能产生实质公平的结果。在这种情况下，无论是通过立法硬性的规定某种“合理”的实质公正观念，还是在行政处罚裁决中径行就个案为公正下一个行政机关认为“合理”而事实上也合理的定义，都很难取得预期的效果。听证程序虽然不能从根本上避免所有的偏私，但却可以有效地阻止偏私对案件裁决的影响，至少它可以避免行政处罚机关一方虽无偏私，但当事人一方亦无公平感之类情况的发生。可见，程序正义的实现较之实质正义的取得，有时具有更高的价值，而且也直接决定实质正义的实现。
三、适用听证程序的标准
听证程序适用的标准是指在行政处罚中适用听证程序的范围及确定范围的条件。行政程序要求效率与公正的均衡，做到这一点就必须确定与所要保护的权益相适应的程序形式。事实上这包括两个方面，即听证程序应当保护行政处罚当事人的听证权利是一方面，而是否采用听证程序以及适用何种程序形式保护当事人利益是另一方面。
听证程序适用标准问题主要是平衡私人利益和政府利益、平衡适用行政程序所带来的人力物力耗费和综合效益（包括人权效益）。利益平衡原则、费用和效益平衡原则可能有一定的主观色彩，尤其是立法不能规定一个足以能够拘束行政自由裁量权的标准而是否适用听证程序由行政机关根据立法所确定的原则自由裁量决定时，就更是如此，因为不同的执法人员对于不同的利益可能作出不同的评价，对于效益大小就可能有不同的认识。当然，在考虑各方面利益时，不能只看到物质方面的利益，还要注意到人格尊严的利益、利用听证程序确保行政机关作出正确处罚决定所产生的宏观利益。这里使用“效益”一词也就是指各方面的综合社会利益，而不仅仅指行政效率。
我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这是关于听证程序适用范围的明确规定，这一规定至少可以说明以下几个问题：
1.并非所有的处罚案件都可以适用听证程序，只有行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，最终是否适用听证，还要受到其他条件限制。
2.行政机关在决定是否适用听证程序方面有很大的自由裁量权。“较大数额罚款”是个模糊的富有弹性的规定，如果行政机关不认为罚款属“较大数额”，听证程序便不能适用。
3.当事人要求听证的。从理论上说，不是所有的行政处罚案件都适用听证程序。听证程序包含当事人大量的程序性权利，是一种类似法院审判活动的司法程序性权利，需要花费大量的时间、金钱和人力资源。听证程序适用的范围越大，则听证事项越繁多，行政机关招架不了甚至可以导致其他工作瘫痪。虽然当事人的利益通过听证程序能够得到充分保护，但处罚问题的迅速处理符合公共利益，通常也能符合当事人利益。所以，将听证程序限定在涉及公民大的财产权方面的行政处罚案件是有合理根据的。至于说限制人身自由的案件现在还不能适用听证程序〔1〕，则主要是由于“中国国情”，而非理论上不应该。
尽管《行政处罚法》已经限定了行政处罚案件适用听证程序的条件，而且把这些案件限制在一个很小的范围，但对某些行政人员来说，恐怕还是嫌适用听证程序的案件太多，理由则是适用听证程序会影响行政效率。我们暂且不论这种理由的深层事实上大多是不情愿本来自由自在的处罚权受到限制，仅以影响行政效率这一理由而言，主要是对听证制度比较陌生以及缺乏相应的法律文化传统造成的。请注意以下几点反驳的理由：
首先，必须明确行政效率的确切含义。随着国家行政职能的转换，传统的、以控制和管理职能为主要特征的行政效率观念正在为“服务行政”观念所取代。如果说行政处罚本身主要是一种以控制为主要特征的行政管理活动，那么现在也应该侧重于考虑处罚本就是为大众利益服务或提供安全利益保障的。对具体的违法主体的强制性处罚只不过是形式上的过程。容忍以追求传统“效率”为理由而导致的错误处罚会使大众感到人人自危，这从根本上违背了行政处罚制度的宗旨。所以，衡量行政处罚的效果不能简单地以行政处罚决定的速度、数量为标准，而应以服务对象所获得的服务质量为主要的和根本的衡量标准。事实上，公正的、欢迎当事人充分参与的处罚方式由于融洽了行政机关和民众的关系，不仅直接提高了“服务”质量，而且必然有助于加快处罚完成的速度。
即使从传统的行政管理模式出发，也不能断言听证程序必然降低行政效率。这种意义上的行政效率，说得简单一点，应该是正确的行政决定与全部行政决定的比率。因此，行政效率首先是以行政决定正确为前导的。行政决定正确与否，应该有客观的或中立的标准，至少不能由作出决定的行政机关自己来确定和把握，也不能仅仅以不加评论的方式回避这一问题。
此外还应当看到的是，行政效率的提高并不是行政机关一箱情愿的事，而是受诸多因素的影响，其中公众心理及合作态度是非常重要的两大因素。公众的心态是对行政机关所代表的国家权力的概括评价，具体表现为对行政机关是否公平、公正和实事求是的认识，当事人一方是否受到足够尊重的感受，以及对行政机关及其工作人员的公众形象的主观印象。公众的心态可能是完全主观的、抽象的，但表现在行政管理活动中，则是实在的、具体的合作态度抑或抵触情绪。公众的合作态度有助于行政效率的提高，而公众的抵触情绪则可能转化为消极的不合作甚至公开的抗拒，由此必然导致行政效率的降低。
其次，必须消除对当事人一方恶意取闹从而妨碍行政机关正常工作的担心。这种担心不能说完全没有必要，但似乎没有考虑以下两个方面：一方面，存在着行政管理当事人无理取闹的情况，说明对行政机关的行政管理行为不满是现实存在的而非假想臆断的。既然如此，更应当设立某种合法的渠道予以疏导，避而不谈显然不是解决问题的办法。另一方面，当事人的无理取闹毕竟还是以公开的、合法的方式表达对行政管理机关及其决定的态度，虽然表达的方式是否定性的，但却是公开的。对于国家行政而言，凡是公开了的，就不是最可怕的。
第三，听证是当事人的一项权利，但不是义务。当事人有要求听证的机会和可能性，这是当事人的权利；但没有必须实施这种权利的义务。统计资料显示，即使是以好讼著称的美国人，其申请听证的比率也是非常低的。〔2〕由于绝大部分行政处罚不需要听证， 我们不难得出听证程序不会妨碍行政效率的结论。
我国的听证制度也许还不是一个完善的制度，但似乎可以说，该制度指出了通往行政公正的方向，我们完全有理由相信，听证程序可以在切实保障行政目的实现的同时，极大地提高国家行政处罚系统总体的和局部的行政效率。
四、不能作为自己案件的法官——处罚与主持听证的职能分离
不能作为自己案件的法官，是听证程序的重要制度和特征，它是指行政机关的任何工作人员不能参与与自己有利害关系的案件，其推导和引申意义为承担调查取证任务的执法人员由于可能存在不能克服的追诉倾向，对当事人不利，因而不能主持听证而由本机关其他执法人员主持听证的制度。这也就是我国行政处罚听证程序中的职能分离制度。我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。
行政机关与法院不同，它不是一个专门的裁决机构，法律在授权行政机关执行某种职务的同时，也授权行政机关对有关的违法行为进行调查、追诉、听证和裁决，这些职责对于公正的执法程序而言是不相容的。如事先参与调查和追诉的人参与裁决，必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础，以他所追诉的理由作为裁决的依据，忽视当事人所提出的证据和反驳意见，因而很难处于一种超然的客观心理状态，而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的。在调查追诉和主持裁决职能完全合并的时候，即使听证和裁决的机关和人员没有偏见存在，也难使当事人相信自己得到了公平的裁决。
职能完全分离与职能合并正相反。如果从事调查追诉与主持听证裁决的行政职能都由不同的行政机关行使，也有不足之处。首先，行政裁决不仅需要公平，还经常需要高度的技术知识，如果职能完全分开，专职裁决人员不容易了解行政上的需要，难以得到技术上的知识，缺乏全盘管理经验，较难掌握政策，导致裁决脱离实际需要。其次，职能完全分离还会导致机关数目的增加，加重财政开支的困难。
职能合并可能产生不公正的危险，故应加以避免；完全分离的方案也不可取，比较可行的是内部分离方案。即我国听证中的内部职能分离制。这种制度可以说是职能合并制和完全分离制的折衷制度，在机关的实际工作阶层，职能是分离的，由于实际工作人员实行职能分离的结果，保障了行政裁决的公平；在机关的决策阶层，职能不分离，各种职能如何行使，由行政机关长官从全盘观点考虑。内部分离制在行政首脑一级仍未避免职能合并，因此必须在行政机关以外，有一个第三者监督行政机关不滥用权力，这个监督者的角色是由法院担当的，即当事人认为行政机关的处罚裁决不公，还有权依法向人民法院提起行政诉讼。这种内部职能分离制正是我国《行政处罚法》规定的听证程序的一个重要组成部分。
注释：
〔1〕我国《行政处罚法》第42条第2款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”
〔2〕1941年的一项美国官方的研究行政程序的文献透露， 在非联邦政府执行控制职能的机构所作的决定中，听证的比例还不到5%。 在执行控制职能的机构所作的决定中听证的比例更小。例如在1981年，联邦社会保障署作出了50000000个决定，进行听证的事件只有262000，只占0.25%。参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年1 月版，第385页。