中国政府治理创新的变革逻辑与挑战，本文主要内容关键词为：中国政府论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府治理是指“政府行政系统作为治理主体对社会公共事务的治理，包含了政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动”(王浦劬，2014)。政府治理在治理体系中占据着重要地位，西方学者盖伊·彼得斯(2014)认为其他社会治理主体实际上都在政府“层级制的阴影”下运作，在治理进程中政府保留随时收回权威的选项。相较于西方政府治理，中国情境下的政府治理发挥着更为关键的作用，“政府治理是一个与中国国情相适应的概念”(包国宪、郎玫，2009)。政府治理创新可以被认为是通过政府治理理念的更新，不断重塑政府治理能力，创新灵活使用各类治理工具，从而有效达成治理目标的过程。政府治理创新是政府治理永恒的主题，代表了各级政府及公共管理者强化政府责任、增进公共价值的努力。 新一届中央政府上台后，政府治理在挑战中前行。国际经济形势动荡、国内经济下行压力加大、重大灾害与公共安全事件频发、民众对政府期望值增加等，都在持续倒逼政府治理创新。政府治理困难与挑战重重，但本届政府并没有依照路径依赖主要采取短期政策或强刺激措施，而是展现了政府治理理念的新思维，应势而变、主动作为，通过简政放权、创新驱动、开放型经济等改革路径来持续释放市场与社会活力，从对政府自身改革做起，努力创新对市场与社会的治理模式。必须承认，与治理理念相匹配的政府治理能力无法在短期内迅速提高，各种治理工具需要在治理实践中不断打磨，中国政府治理未来仍然面临着诸多挑战。 过去的2015年，经济增长速度进一步放缓、资本市场剧烈波动、“东方之星”客轮沉没、“8·12”天津港爆炸等事件接连发生，更为考验政府的治理体系与各级政府的治理水平。在对诸多挑战的回应中，进一步激发市场活力、释放改革红利，为市场对资源配置起决定性作用创造良好的政策环境与制度保障，以应对复杂多变的国内外经济形势，是2015年政府治理工作的重心。通过持续调整政府与社会关系，激发社会活力，提高公共服务质量，则是政府治理理念的落实。本文试图通过梳理2015年政府治理创新的主要路径，分析新时期下中国政府治理创新背后的变革逻辑，并从中国现实出发，提出政府治理的未来挑战。 一、持续推进以简政放权为主题的行政审批改革 行政审批改革并非新鲜事物，进入21世纪后，行政审批改革一直是各届政府的重点工作。如果单从数量上看，历届政府均大幅度地削减行政审批事项，看似都有着不错的成绩单，但实际效果却不甚理想。如果因循前几次行政审批改革的老路，同样可能出现“雷声大、雨点小”的情况。行政审批改革实质上反映了我们需要怎样的政府治理。本轮行政审批改革实现了路径转换，以提升政府治理能力为基础，其背后蕴含了政府治理理念的更新，回答了未来中国需要怎样的政府、怎样的政府治理这个问题。 (一)清理、规范行政审批，打造法治型政府 以往行政审批与行政许可清理与削减往往以数量作为衡量标准，造成边减边增、先减后增等问题。虽然大力清理与削减行政审批事项仍是简政放权工作的主旋律，但本次行政审批改革力图分类治理、找准改革突破口，强调改革“含金量”，而并不仅以数字论成败。 其一，启动清理中央指定地方实施审批事项。该类审批事项是指由中央政府指定、地方政府实施的审批事项，地方无权调整取消，只能由中央统一清理。地方政府审批事项中有相当一部分属于上述情况。现通过先后两批清理，共已取消超过210余项中央指定地方实施审批事项。其二，规范行政审批“红顶中介”。一些中介服务机构被称为“二政府”、“红顶中介”，收费乱、效率低、服务差、垄断性强等问题屡见不鲜。2015年，中央政府着力对行政审批中介服务“开刀”，原作为审批必要条件的中介服务事项已取消70%。其三，注重削减事项的“含金量”，数量和质量并重。如果只片面追求完成数量指标，将有可能出现放小不放大、放虚不放实等问题。本届中央政府多次表态要以断腕的决心清理一批“高含金量”的行政审批。从已清理的行政审批事项清单看，境外投资项目核准除特殊情况外全部取消，注册资本由实缴改为认缴，企业年检改为年报公示等，均是“高含金量”事项。 值得高度关注的是，本轮行政审批改革清晰表明了对法治的高度尊崇，清理审批事项均以法律为依据，清理的重点指向那些没有以法律法规为设立依据的审批事项，经过多次清理，“非行政许可审批”这一审批类别在2015年被完全取消。改革成果均以法律法规形式固化，如为适应简政放权改革，本届政府已经四次提请全国人大常委会审议法律修改草案，2016年1月又一揽子修改66部行政法规。这种做法既强化了政府依法治理的思维，又提高了未来增设行政审批事项的门槛，降低了增加审批事项的随意性。实际上，本轮政府治理创新的亮点，即“三个清单”是法治思维在简政放权改革中的充分运用，通过法律明确政府与市场、社会、公民之间的关系。以权力清单划定政府的权力边界，说明“法无授权不可为”；以责任清单明确政府的法定职责及问责依据，说明“法定职责必须为”；以负面清单确定对市场主体的约束限制，负面清单之外的事项政府无权禁止，即“法无禁止即可为”。 (二)改进行政审批服务，强化服务型政府 行政审批也是一项公共产品与公共服务。作为政府治理工具箱必不可少的工具之一，无论如何清理与削减，行政审批始终是政府治理不可或缺的要素。以往，我们更多地将行政审批看做政府进行管制的手段，而较少将行政审批本身也作为提供公共产品与公共服务的方式。对于仍然予以保留的行政审批事项，如何提供高效、便捷的公共服务是本轮行政审批改革的关切点。 首先，加强现有行政审批事项，如商事登记证照的整合。2015年6月，国务院办公厅下发《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，将依次申请、由工商行政管理、质量技术监督、税务三个部门分别核发不同证照，改为一次申请、由工商行政管理部门核发一个营业执照予以登记。2016年1月，国务院常务会进一步决定将四类餐饮服务场所“两证合一”，统一由食品监管部门一家许可、监管。上述审批事项的整合，将有效减少重复审批、重复检查培训等，降低小微企业及个体经营者的创业难度。其次，改进行政审批行为，提高行政审批效率。2015年国务院下发的《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，提出了要全面实行“一个窗口”受理、推行受理单制及编制服务指南等举措，提升对存量行政审批的公共服务满意度。最后，行政审批改革目标明确了新转向。在本次行政审批改革的第一阶段，重在经济领域，集中“火力”给市场主体松绑，激发社会创业、创新活力。但是普通民众对当前行政审批改革的感受度还不高，“奇葩证明”、“循环证明”、“踢皮球”等办证难现象依然存在。下一阶段的行政审批改革目标更为聚焦基层一线与群众服务。2015年国务院下发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，提出坚决砍掉各类无谓的证明和烦琐的手续。凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消等举措，体现了这一改革目标转向。 (三)关注改革配套落实，力推执行力政府 以行政审批改革等为主要内容的简政放权改革极大地考验了政府治理体系的执行力，特别是如何打通政策落实的“最后一公里”、解决“中梗阻”问题。近几年来中央政府及各省级政府已制定并下发了大量简政放权的改革措施，基层政府是否能够执行落实到位，直接关系到改革的成效。对此，中央政府通过对行政审批改革工作本身进行改革，力图解决改革落地问题。 一是调整行政审批改革主导政府部门。在本届政府行政审批改革启动之初，中央明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部变更为中央编办，国务院审改办设在中央编办，各级地方政府也均参照执行。这个新变化释放的信号在于，行政审批改革将与政府职能转变、组织结构调整更为紧密结合。二是对被清理事项尽量采取取消而非下放的方式。采取下放方式的弊端较为明显，审批事项只是下移层级，对解放生产力、减少繁文缛节助益不大，地方政府对下放行政审批事项是否有承接能力和承接资源也应引起重视。本届政府改革思路是除重大公共利益事项外，其他审批事项原则上要以取消为主，不能层层往下甩包袱。本轮行政审批事项清理大多采取直接取消方式，对于仍需下放事项尝试对地方政府承接能力进行评估。三是高度关注放管结合、放管并重的问题。行政审批改革要求政府部门改变“重审批、轻监督”、“严准入、松管理”的传统做法。行政审批权相对集中试点、一站式受理、“互联网+政务服务”等改革措施的推进，就是为了解决“后行政审批”时代的行政监管难题。 (四)提升社会参与度，建设参与型政府 当前政府治理创新的重要内容在于国家与社会关系的重塑，本轮行政审批改革的一大创新在于提高了社会各界对于改革的参与度。美国学者约翰·克莱顿·托马斯(2005)在其《公共决策中的公民参与》一书中，根据公民参与的类型和深度，将公民参与划分为三种类型，分别是以获得公民信息为目标的公民参与、以强化公民对政策理解的公民参与和促进公民与公共管理者共同生产的伙伴关系建立的公民参与。本次改革在公民参与方面做了不少有益的尝试，注重引入不同程度的公民参与。 第一，保障知情权。知情权是公民参与的前提条件。本次改革中的编制公共服务事项办事指南、明确审批标准以及实行“阳光审批”等措施，均力图保障知情权。第二，开门搞改革。从“给群众端菜”向“让群众点菜”转变。以往行政审批事项的削减主动权在各职能部门，减多少、减什么往往都由各部门自主提出。这次行政审批改革采取了开门改革方式，从反映强烈的突出问题入手，由审改办参与调研，听取两会代表、企业和行业协会等意见，委托市场调查公司做抽样调查，尝试以群众需求为导向来推进简政放权改革，避免了职能部门“一言堂”的情况。第三，强化社会监督。通过实行办理时限承诺制、制定审查工作细则、及时回应媒体曝光事件等，强化社会各界的监督作用。 二、加快实施以市场为主导的创新驱动战略 通过创新来驱动和提振经济是当前世界各经济发达国家应对经济困境的共同选择。2012年十八大报告首次提出“实施创新驱动发展战略”。面对严峻的国内外经济形势，创新驱动战略的实施加快了节奏。2015年3月，《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》正式发布，提出了建设创新型国家的发展目标，对创新驱动战略进行了全面的路径规划。 (一)制定扎实可行的战略计划 任何一项战略规划的成功实施不仅需要清晰的战略目标，还有赖于有针对性的战略计划予以落实。大众创业、万众创新(以下简称“双创”)是创新战略计划的重要组成部分，“双创”政策表明中央政府将持续关注与推动基层草根的创新行为，释放民间创新活力。李克强总理将“双创”列为中国经济发展的“双引擎”之一，并多次亲临考察各地创客空间，接见草根创业代表，不遗余力地宣传“双创”。2015年6月，国务院正式下发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，作为推动“双创”的系统性、普惠性政策文件，从九大领域明确提出了96条政策措施。据不完全统计，自本届政府上任以来，中央层面发布的支持“双创”配套系列文件已超过20个，致力于为市场主体松绑、减负，持续助推“大众创业、万众创新”。“双创”旨在营造创新、创业的氛围，为创新、创业提供平等、便捷的机会，但并非要求各行业人员不考虑自身实际情况盲目创业，否则同样会带来资源配置的浪费。此外，创新驱动战略意味着不仅要向下，还应向外，以更加主动的姿态融入全球创新网络，引导与支持创新要素的跨境流动，特别是广泛吸引国际化优秀人才，提升创新的层次。 (二)建立有引领力的创新战略品牌 中央政府选择打出“中国制造”与“互联网+”组合拳，通过创新战略品牌化来集聚资源，提高创新战略的关注度与影响力。以“中国制造”与“互联网+”这两个创新品牌为切入点，以点带面，力图将创新驱动覆盖各产业链。一方面，部署推进制造强国战略。2015年5月，国务院正式印发《中国制造2025》，这是我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领，被舆论称之为中国版的“工业4.0”计划。《中国制造2025》提出了通过“三步走”跨越30年实现制造强国的战略目标，力争实现从中国制造向中国创造的转变。另一方面，实施“互联网+”行动计划。2015年3月，政府工作报告中明确提出“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合”，将“互联网+”新概念提升到国家战略的高度，通过“互联网+”助推传统行业的创新升级，促进形成经济发展的新动力。 (三)推进以市场为主体的创新驱动路径 创新驱动作为一项国家战略，必然伴随着政府主动的治理行为。对于中国政府而言，存在两种创新路径的选择。一种是采取行政化手段，由政府来全程主导创新进程、投资创新项目、分配创新资金等，这是我们习以为常的传统路径；另一种是采取市场引导方式，通过营造有利于创新的市场环境、释放市场活力来推进创新。本届政府在创新战略中提出扩大企业在国家创新决策中的话语权、形成要素价格倒逼创新机制、实行严格的知识产权保护制度等措施，并高度重视激活社会大众与基层一线的创新力量，体现了创新驱动路径趋近于后一种方式。中央政府对创新驱动战略的角色定位较为明确，通过简政放权、健全法律制度保障，更好地发挥政府的引导和服务作用，使市场在资源配置中起决定性作用，通过市场使资源流向创新产业，激发社会大众的创新动力。不同于以往投资驱动的粗放式发展路径，本轮创新驱动要求政府在制度上、政策上的治理行为要更为精准、更为灵活。各级政府必须继续在行政审批制度改革、拓宽投融资渠道、提高行政效率等方面下大力气，政府未来所面临的变革压力不容小觑。 三、建设以中国为主导的开放型经济网络 改革开放是我国的基本国策之一。十八大后，对于改革的强调与重视程度较高，对于开放的提及与关注相对较少。近一两年来，开放重新成为政治话语中的热门词汇，也越来越成为政府治理的一项中心工作。这既源于经济压力的倒逼，又是国家对外战略新定位的客观需要。建构以中国为主导的开放型网络与地区经济秩序是对外开放展现出的新思维。 (一)主打经济牌，建构国际合作平台 不同于早前的政治、军事主导合作思路，2012年后我国先后发起的国家间合作安排都是以经济共赢为首要诉求，力图打造以中国为核心的经济合作平台，以经济合作带动政治、文化等，为对外开放提供更为坚实的基础与广阔的空间。2013年，习近平已经向世界表明，“中国将致力于构建横跨太平洋两岸、惠及各方的地区合作框架”(习近平，2014)。其中，“一带一路”战略就是对地区合作框架的重要落实举措。2015年3月，“一带一路”路线图正式发布，由中国出资的丝路基金于同期成立，初期设计规模为400亿美元。“一带一路”上升为国家重要战略并非一时的政治任务，而是内外部因素综合考量下的主动抉择。从内部来看，“一带一路”将改变传统上东部地区一枝独秀的对外开放区域格局，我国中西部地区将获得深度参与对外开放的机会；从外部来看，“一带一路”战略与中国主动参与国际竞争的思路一脉相承，有利于搭建国际政经合作平台，提升中国在周边区域政治、经济格局中的影响力与话语权。当然，“一带一路”战略推行过程中所面临的文化冲突也不容轻视。 (二)推行自贸区战略，密织国际经济合作网 当前国际经济秩序结构已经从“总分式”转为“网状式”，只有主动融入多元的世界经济一体化格局，才不易受个别国家的经济政策波动制约(祁凡骅、李声宇，2015)。2015年4月，自贸试验区扩容升级，国务院印发了广东、天津、福建三地自贸试验区总体方案以及上海自贸试验区进一步深化改革开放的方案，统一适用于四大自贸试验区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，即2015版“负面清单”同时发布，新版清单共122项特别管理措施，比2014版“负面清单”进一步减少17项。虽然中央对四大自贸区有着不同的明确定位，但各自贸试验区有一个共同的使命：为全国各地区提供可复制、可推广的开放型经济实践经验；同时，2015年双边贸易协定取得新进展，中国与两大重量级贸易伙伴澳大利亚、韩国分别正式签署双边自由贸易协定，使得中国已签署并实施的双边多边自贸协定达14个，涉及22个国家和地区。中国—东盟自贸区升级、亚洲规模最大的自贸区协定《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)亦取得实质性进展。实施自由贸易区战略、推动投资协定谈判、人民币加入国际货币基金组织特别提款权货币篮子等，表明中国深度融入世界经济一体化、掌握国际贸易主动权的决心，有助于形成面向全球的高标准自由贸易区网络，为高水平的对外开放格局拓展空间。 (三)重塑地区经济秩序，积极谋求全球经济治理权 作为首个由中国倡议并主导发起的新型多边金融机构，亚投行体现了中国对以西方为主导的世界金融秩序的挑战以及试图重塑地区经济秩序的努力。筹备近两年的亚投行在2015年瓜熟蒂落，共吸引了57个意向创始成员国，其中G20国家中有14国加入，金砖五国全部加入，西方七国集团有四国加入，亚投行的代表性与影响力可见一斑。亚投行的开业与同时期美国主导设立的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，展现了大国间博弈的微妙关系。亚投行也将成为中国在世界经济舞台中重要的博弈砝码。新一届中央政府上台后，中国力图从全球经济治理体系与规则的被动接受者转为治理体系的引领者，扩大发展中国家在全球经济治理中的话语权，提倡“共商、共建、共享”的全球治理理念。按照十八届五中全会的新提法，中国所要追求的话语权是“制度性”的，通过法定的规则嵌入在全球经济秩序特别是重要的国际经济组织内部治理结构当中，谋求在世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等国际性经济组织以及其他地区性经济合作组织中的决策影响力。 四、政府治理的未来挑战 “治理是一件需要付出代价的事情(彼得斯，2014)。”作为追求“善治”的路径选择，政府治理创新同样必须考量成本与风险。治理创新既无法一劳永逸地解决所有治理难题，也可能使得原有治理框架内已解决或暂时掩盖的问题重新浮出水面。然而，面对高度复杂性和高度不确定社会所带来的风险和危机(张康之，2014)，治理变革与创新不可不为，各级政府唯有依靠持续的治理创新去应对重重挑战。因此，良好的政府治理应努力寻求在创新需求与创新成本间达致平衡，这就需要明晰未来一段时期内政府治理所面临的主要挑战，使得治理创新行为摆脱盲动与形式主义，做到实事求是、有的放矢。 (一)治理体系动态变革下政府执行力的挑战 本轮大规模自上而下的政府治理变革力度空前，涉及各层级公共部门，且变革创新速度尚无减缓迹象。在改革期间，政府治理系统自身始终处于不稳定状态之中，治理流程、制度、组织结构乃至行政法律法规都在不断调整，持续冲击着原有的治理秩序与治理模式。各级政府治理体系能否增强调试能力与响应速度，主动适应新变化，减少改革进程中的无所适从和焦虑感，从而增强改革创新的执行力，将对改革成效有直接影响。 另一个制约政府执行效果的因素在于，本轮政府治理变革的一大特征是主要变革均由中央政府顶层设计，通过行政体系层层部署与推动。习近平在十八届三中全会闭幕当月的一次讲话中专门要求，各地“要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进，该中央统一部署的不要抢跑”(新华社，2013)。这实际上表明了中央统筹推进治理变革的路径选择，相较于以往的政府改革，本次治理变革的决策权与主导权高度集中于中央政府。这种全国上下“一张施工图”的变革思路有利于加强中央权威、保障政令统一，但各地政府政策学习能力有着明显差距(杨宏山，2015)，既要“按图施工”，又要因地制宜，工作任务非常艰巨。特别是本届中央政府提出了一揽子治理理念与治理方略，是否能更好、更快地转换为各级政府的政策与行为(祁凡骅，2016)，而非止于口号和文件，极为考验地方政府的执行力。 (二)多元治理主体与权力下放情境下政府履责的挑战 政府简政放权、公私合作与民营化(PPP)等是本届政府治理创新的主攻方向与改革亮点，这使得政府权力下放、治理主体多元化成为政府治理变革的重要趋势之一。需要引起注意的是，治理创新并不代表责任政府角色的弱化，相应领域的政府责任并没有发生转移，民众对于政府的期望与要求更不可能降低。实际上，新公共管理的先驱学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒(2006)在其《改革政府》一书中就已明确提出，那些认为新公共管理代表着免除政府责任是骗人的谎话。政府治理创新主要代表着政府治理方式的转变，主动对政府治理工具箱的工具进行更新换代，而非政府责任的消解。从近期山东疫苗案、常州“毒地”事件等引起的社会震动与恐慌情绪来看，涉及食品、药品、环境保护等关系到群众安全感的重点领域，政府责任只能加强而不能削弱。关键的挑战在于政府治理方式的转变带来了政府履责方式的变化，包括事前监管事项将转化为事中、事后监管，常规监管转变为例外监管，独家监管转变为多方参与式监管(祁凡骅、王丛虎，2016)，不少传统行政监管手段将要求被更为市场化、更为人性化、更为灵活的方式替代，社会力量与民众也希望更多地参与到治理进程中。因此，各级政府是否有开放包容的心态、是否有整合协调的能力、是否能够开发与时俱进的管理工具，将直接关系到政府责任履行的成效。 (三)社会政策兜底举措对政府精细化治理能力的挑战 供给侧改革与精准扶贫是当前中央政府力推的两大战略举措，这两项战略都着重强调了要以社会政策兜底作为战略保障措施。供给侧改革的去产能与结构调整将会不可避免地造成一部分产业工人“下岗”，7 000万贫困人口全部脱贫是2020年全面实现小康社会的关键性指标，以最低生活保障、医疗保险等为主要内容的社会政策兜底将能够维系群众的正常生活，有效缓解社会矛盾，降低改革推进难度，有助于达成战略目标。社会政策兜底不仅需要大量的财政资源匹配，更是对政府治理能力的较大挑战。一方面，要求治理的精准性、精细化，即有限的治理资源是否能够通过层级行政体系分配到真正有需求的民众手中。鉴于社会兜底政策影响覆盖的基层群众基数非常大，对目标对象的精准识别、动态管理要求非常高。另一方面，要求政策设计具有前瞻性与平衡性。社会兜底政策是一项长期持续施行的公共政策，一旦执行就无法轻易退出。社会兜底政策既要施行到位，能够有效防止“因失业返贫”、“因病返贫”现象，又要避免已经在高福利国家发生的“养懒人”现象，保持社会活力与发展动力。 (四)多元治理目标下政府绩效考核的挑战 相较于私营部门，公共组织被普遍认为有着更强的目标模糊性(Rainey and Jung，2014)。在新的发展阶段，原先以GDP增长为主的考核指挥棒被逐步淡化，政府治理将更为强调“均好性”，使得我国公共部门治理目标的模糊性现象更为突出。诸如经济持续下行中保增长与调结构、绿色化发展与地方经济发展冲动、加强社会管理与释放社会活力、规则规范性与行政效率等治理目标之间的紧张关系与矛盾冲突不一而足。与传统相对单一的GDP考核指标不同，新的绩效考核指标将更具综合性，考核体系也将更加复杂。这就意味着要对一些难以量化的指标加以量化及测量，而“指标体系设计得越复杂，在执行过程中就可能产生偏差，激励效果也将降低”(周黎安，2007)。此外，繁杂的绩效目标与“一票否决”任务，使得政府官员“注意力分散”，达成目标的焦虑感与无力感增加，随之而来的工作倦怠与“庸懒散拖”现象也不容忽视。由此，多重目标以及目标模糊性带来的挑战在于：如何通过行之有效的政府绩效考核管理体系激励与督促各级地方政府及政府官员。 (五)互联网时代下对政府信息获取能力的挑战 有效治理的前提是各级公共管理者能够掌握准确与及时的信息。目前，各级政府都在加强电子政务及信息化系统建设，但“电子政务不是简单把信息技术运用到政府部门，其本质是要建立与信息社会相适应的政府治理典范”(张成福，2003)。随着近年来信息时代与互联网技术的迅速发展，政府部门无法垄断与独占信息，民众获取信息的渠道更广，公共信息传播的速度更快，这将为政府治理带来较大挑战。从纵向上看，通过行政层级运作的单通道的信息传输模式可能造成“信息偏离的倾向性积累”，信息失真会向“上级偏爱”方向偏离(朱光磊，2008)。2016年“两会”期间黑龙江省行政主官对煤矿工人欠薪情况给出与事实不相符的说明并后续解释称“报告上来的信息不准确”，可见当前政府治理中仍然存在对单通道信息传输路径的依赖，这将对科学决策与政府信任产生负面影响。从横向上，经合组织(OECD)一项研究曾对“信息”与“协商”进行了区分，“信息”是政府为公民生产和提供信息的单向关系，而“协商”则是公民给政府提供反馈信息的双向关系(Caddy and Vergez，2001)，从信息到协商体现了治理的进步。在媒体管理与网络管控逐渐加强的背景下，各级政府如何畅通民意渠道，倾听民众声音是一个重要问题。这种声音既包括民众对政府的意见与建议，也包括民众对政府的善意批评，从而提高政府治理的回应力。 本文系由中国人民大学国家发展与战略研究院《国家治理创新年度总报告(2016)》节选修改而成，感谢蓝志勇教授对国家治理创新报告的点评意见。