转轨时期农地产权变动的绩效与多样性研究--对模糊产权下农地价值消散的思考_产权理论论文

转型期农地产权变迁的绩效与多样性研究：来自模糊产权下租值耗散的思考，本文主要内容关键词为：产权论文,农地论文,转型期论文,多样性论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2014)06-0077-14

      一、引言与问题提出

      初衷只为改变农业生产方式的土地承包到户，却在导致土地所有权和使用权“两权分离”的现实结果下开启了我国农地产权制度的变迁之路，并且获得了巨大的改革绩效。新制度经济学产权理论和制度变迁理论以其有关权利界定、交易成本和制度绩效等内容的深刻洞见更是成为了解释农地制度现状、改革和变迁的主要经济学理论范式。但是，由于经典产权理论诞生的背景是西方的稳态社会，而在我国的改革转轨期间却有着明显的体制与发展转型特征，从而使得我们在遵循经典产权理论部分有益洞识的基础上，需要认真反思产权理论在我国农地产权制度特定问题上的适用性。由于科斯采用个人主义的方法论，使得其经典产权理论主要涉及的是规则的效率问题，而在我国农地产权制度的变迁中除了效率问题之外，始终围绕农地制度变迁所涉及的权利公平、收益分配问题，更是在如今成为了深化转型期农地制度改革所迫切需要关注与解决的重要问题。此外，正如对乡镇企业早期研究会发出“产权的不明晰为何仍然具有巨大绩效？”的疑问一样，农地产权也有着类似的疑问，农地产权于国家管制下自始至终在所有权的保护、使用权的专有、转让权的自由和收益权的独享方面的界定都是不完全的，也就是说始终处在产权模糊的状态，却与俄罗斯等转轨国家早期失败的农地产权改革形成了鲜明的绩效对比，其中农地产权制度的变革对增长的贡献更是达到了近乎一半的46.89%(Lin，1989)。[1]更由此成为了中国全面改革的先导。但之后农地产权的改革却远远滞后于其他领域，尤其是相对城市土地在产权绩效上存在着显著的低下(Wu，2009)。[2]那么，如何在农地产权动态界定不断增进的情况下，对本身绩效的相对变化进行解释？

      此外，在三十多年农地产权制度的变迁中出现了股份制、两田制、反租倒包、规模经营等多种多样自发探索的农地模式，十八届三中全会更是确认了让市场在农地资源配置中起决定作用深化改革目标。因此，在主要解决农地产权改革实践中权利界定与资源配置问题的走向时，其本身的意义显然已经超过了农地产权制度经济学本身的范畴。本文将主要从农地模糊产权的语境下出发，借助租值耗散的相关概念，研究转型期农地产权制度变迁的相关问题。之所以采用此视角和方法主要是基于以下尝试性的考虑：现实性的角度，在农地产权制度转轨中模糊性才是产权存在的常态，在客观事实的基础上帮助我们理解农地制度变迁发生的真实语境，同时可以运用产权理论的有益洞见；问题的逻辑性，尝试通过模糊产权必然导致的租值耗散概念，在理论上将农地制度变迁中各现实(如产权绩效、制度多样性、市场化改革等等)之间建立某种逻辑上的联系与思考，并在此基础上思考农地制度深层市场导向下改革的命题，并且，这也是对产权和制度变迁理论在中国语境下发展的有益尝试。

      二、文献综述：焦点的整合

      本部分将主要从农地产权及其绩效、农地制度多样性两个方面出发，聚焦议题，并为下文的分析提供一个清晰的理论与经验研究基础。

      (一)农地产权与绩效的相关研究

      可以说农地产权在改革伊始，其自身的改革与经典产权理论相比就有着更为复杂的制度涵义。作为面对集体生存压力回应的土地承包到户，使得土地产权在作为经济生产要素存在的同时，被赋予了本不该承担的社会保障功能(蔡昉等，2008)，[3]自身存在“原罪”式的不完整性，但还是给改革初期的农业带来了巨大的制度绩效(Lin，1989)，[1]这和俄罗斯早期农地产权的明晰改革，在绩效上存在着明显的反差(贾雪池，吴次芳，2008)。[4]因为符合经典产权理论中农地两权分离拥有生产激励的理论预期，所以大多数学者都将农地绩效的提升归功于农地产权制度的改革。之后诸多学者关于农地绩效的理论与实证研究，也主要围绕农地产权制度存在何种问题、如何降低农地模糊产权导致的租值耗散以及如何完善农地产权等方面展开，着眼于从所有权实现形式、稳定性投资、土地流转和土地治理结构等关键性领域提出改革建议(陈锡文，1993；陈利根，2000)，[5-6]归根到底就是消除农地产权的模糊性，明晰农地的产权结构及各主体间的产权关系。

      同时，随着时间的推移，虽然国家对农地产权管制的力度在逐渐减少，但承包期限的延长和稳定对农业产量的增长并不显著(Jacoby等，2002)，[7]土地权属证书的发放并没有带来大规模的土地流转，农地产权市场的建设滞后于城市土地产权制度的改革(Wu，2009)，[2]土地收益权能的增强也没能阻止大规模的农民兼业化现象(钱忠好，2008)，[8]反而诸如土地保障、征地补偿、收益分配等农村社会问题越发显著，农地问题更是成为了“三农”问题的核心议题(秦晖，2007)。[9]如果我们将以上种种客观现实在某种程度上都看作是农地产权制度绩效真实表现的话，就不得不发出为何在时间跨度上逐渐明晰的农地产权反而导致了更为复杂的现实问题，其症结是出在产权制度本身还是出在其他方面的疑问，如何在农地模糊产权、租值耗散与产权绩效多个事实之间建立内在自洽的理论解释，从而避免在统计验证上出现套循环往复的问题。

      (二)农地制度多样性的相关研究

      农地产权自土地承包到户的两权分离以来，并没有停止其变迁的步伐，而是通过边际上不同程度的调整，出现了多种各异的制度形式，地权的个人化明晰程度构成了制度多样性差异的核心(姚洋，2000)。[10]对农地多样性制度产生的原因，经济学者关注地权多项权能本身的可组合性和不同地区经济发展水平的差异性(李占通和郝寿义，2006)，[11]政治学家着重集体、农民、政府间的公共选择过程改革(王丽华，2012)，[12]社会学家更为关注不同地区间文化与习俗的认知差异(田先红和陈玲，2013)。[13]毋庸置疑，上述原因的存在必定是多样性得以发生的解释变量，但是产权作为界定行为主体之间获取资源价值的行为规则，是博弈均衡的结果，并且博弈得以发生的关键条件是博弈双方具有可行的博弈空间(汪丁丁，1996)。[14]那么，农地产权主体发生的博弈空间或者博弈背景是什么呢？另外，法律规定的地权与现实中地权运行之间的冲突与弥合构成了农地产权在动态演变中典型特征，这种特征与多样性发生的背景(博弈空间)又具有怎样的关系？这些都是已有文献没有明确关注与回答的问题。

      另外，由于信息的可获得性和人类自身理性不及的原因，制度的产生不可能一蹴而就，绩效只能是一个次优规则下适应性效率的概念范畴(诺斯，2008)。[15]因此，在回答农地多样性制度产生背景的同时，还需要解决一个在此背景下如何产生规则需求，如何确定产权规则的过程问题。陈志刚(2006)认为农地产权制度不同规则形式的需求，可能源自不同地区人们对农地不同权利维度需求的差异性。[16]另外，更为重要的是，国家为了降低制度改革的全局成本，地区的制度试验实际上成为了各地区和国家边际调整，并选择不同农地制度形式的现实过程。这些制度试验得以在不同时空条件下有序地具体开展，得益于国家在农地产权制度设计时有意制造的权利模糊。因为，产权的过度清晰性可能扼杀制度双方自由博弈的有效空间。相反，在模糊产权下对租值重新界定的过程，却反而可能为探寻何为良序的农地产权制度提供多种可能性。但是，如何进一步探讨农地产权的客观模糊性和制度多样性之间的相互关系，并在理论上联系制度试验与农地的租值耗散，已有文献并没有涉及这个值得研究的理论与实践问题。

      在上述文献回顾中已经基本提出了文章所要回答和关注的焦点问题，也就是在模糊产权的背景(语境)下，以市场决定农地资源配置作为改革农地产权制度的最终目标导向，并在背景与目标之间将农地产权的模糊变迁、绩效、制度多样性等事实或概念放在租值耗散的背景下加以解构和理论分析。以期在整合农地制度各层面改革与创新的理论框架和分析范式方面有一个新的尝试，并带来对变迁和改革的有益洞见，简要分析思路如图1所示，具体内容将在下文相应的篇节中展开。

      

      图1 分析思路示意图

      三、农地模糊产权制度的变迁分析：模糊产权的分类

      与以往文献对农地产权制度展开历史回顾的不同，本部分将主要从产权模糊产生原因分类的角度定位于模糊状态的农地产权进行转型期的回顾(1978年至今)，同时也为下文租值耗散的分析奠定理论与经验素材的有关基础。

      (一)模糊产权基于原因的分类：属性、国家与行为

      产权的模糊性可以从产权权利束或权能的完整性角度以及契约的关系角度来加以理解。但是产权作为行为主体间的一种行为准则，其界定的广义含义不仅在于初始决定人们在资源或资产的竞争和交易活动中如何受益、如何受损以及主体之间如何进行补偿的问题，更为重要的是产权在实际运行中如何保障产权交易、保护产权权能的问题。本文强调的是产权作为行为规则这一本身和导致主体间关系的不清晰(即模糊的意思)。将产权模糊性产生的原因在逻辑上加以梳理，可能更有利于我们对产权模糊性产生的根源进行可操作的分类。

      (1)既然产权界定的是关于有用资产价值的权利，而资产往往又具有多种属性，获取各种有用性和潜在有用性的信息又是有成本的，那么，未知属性价值和无法测定的属性价值也就无法进行主体之间产权的有效界定，从而造成产权的模糊化。这是从技术和经济的角度对产权的模糊进行的描述，将其称为产权的属性模糊。(2)任何产权的有效性都主要依赖于该产权主体保护该项权利的努力以及他人企图分享这些权利的努力和任何第三方所做的保护这项权利的努力，产权作为主体间行为权利边界的界定，使得产权界定的有效性与主体的行为能力大小产生了直接关系。其中，当一些代理者(如国家)获得了允许他人改变产权安排的权利时，就会导致完整的产权权利束中部分权利的删除，废除部分权利束的控制便由国家来承担。将某些有价值的属性置于国家的模糊范围内，产权关系也是模糊的，这是在产权的法律初始界定时造成的产权模糊，将这称之为产权的国家或者法律模糊。(3)就算国家没有剥夺主体应有的某一产权权利束，但国家在追求自身利益最大化的过程中，容易对经济活动进行管制干预和介入，进而弱化主体的行为能力，导致产权的模糊乃至失灵。同时，主体也会根据行使产权的收益成本分析(包括受当地风俗习惯的影响)，主动放弃一部分产权的控制权，造成产权实际上的模糊化。这些由于被动或者主动的原因而放弃或者不能完全行使的产权权能，造成权利关系运行层面不清晰的情况，称之为产权的行为模糊。

      (二)农地模糊产权的大致历史变动

      根据上文可以将农地模糊产权的概念内涵理解为，农地产权中关于获取某一农地属性价值行为规则本身的不明晰以及由此导致的产权主体间关系边界的不清晰性。相应农地产权的属性模糊、国家或法律模糊和农地产权的行为模糊，也就分别着重属性显化与技术测度的程度、国家剥夺与侵犯的程度、产权主体合法行为能力被动与主动行使程度的内涵。由于理论层面上对产权模糊性的抽象分类，很难在实践分析上明确区分开来。因此，在下面对1978年至今农地产权变迁进行的历史回顾中，会穿插各模糊性的分析。

      我国农村土地承包到户开始之时，在具有生态与经济常规属性之外，就暗含了鲜明的农村社会保障属性，并且这些属性的价值大小(包括可测度的价值量)以及对这些属性价值归属的界定也都在不断发生变化。改革之初农地的生产属性最为明显，之后几十年其属性的界定程度也在逐渐增大。1984年土地承包期由起初的2-3年延长到15年以上，1993年延长到30年不变，2008年十七届三中全会中更提出承包关系的长久不变，对农户在农地上种植结构和农产品征收贩卖的强制规定也逐渐被取消。同时，随着农地资源从单一生产属性向兼有经济属性的转变，其财产价值的属性归属也是在被不断地加以界定。如1986年《民法通则》将土地承包经营权视为与财产所有权相关的权利，2002年出台的《农村土地承包法》规定保障继承等权利，2007年《物权法》将土地承包经营权明确纳入用益物权范畴。但是，法律对农地产权集体所有权主体的可行规定和对公共利益的有效界定从始至终都是不明白和模糊的，部分界定的法律也没有得到很好的实施，农地产权并没有得到很好的保护，仍然存在忽视物权的法理原则对农民承包地的强制征用，增值收益分配不均和对农地抵押功能进行限制的现实问题。因此，虽然说农地产权的部分属性价值越来越凸显(如经济属性)，但是这部分产权属性通过国家或法律导致的模糊性却在越来越大。

      另外，随着城乡之间二元社会结构差距的不断拉大，尤其是在2008年全球金融危机开始之后，大量农民工返乡使得农地所体现的容纳隐性失业、提供失业保障等社会功能日益突出与明显。但是，总体而言随着近几年废除农业税(2006年)、农村新型合作医疗和救助制度(2008年)、新型农村社会养老保险(2009年)的开展或者制度的建立，可以说农地产权的社会属性逐渐退去，这部分的国家或法律产权模糊性也是不断减少的。其次，农民较之初可以自由选择作物的种植结构，在承包期内不改变农地用途的情况下可以自由转包(转让必须经过发包方集体的同意)，部分地区也开展了诸如农地抵押、股份入股的尝试与试点，所以说农户自身的行为产权模糊也是不断趋向变小的，但是关键领域的行为能力依旧没有充分的获得，比如农地的自由抵押等等。2011至2015年的《全国土地整治规划》明确规定了土地整治必须体现出农地的生态功能，2011年《生态补偿机制》办法的开始起草。这些都标志着近年来农地生态属性价值的凸显和不断地界定与执行。但是如何将具有典型外部性质的生态价值在农民的产权界定中内部化仍然没有得到很好的处理，使得耕地保护的行动陷入集体行动的逻辑。总体而言，农地的生态属性产权模糊与国家产权模糊是减少的。农地产权模糊性变动情况可归纳为如表1所示。

      

      从上述的分析中可以得知，我国的农地产权完全符合洛克式的广义产权论，即涵盖人权、财产、生命三维度的产权涵义，并且在国家产权管制放松和技术进步的条件下，农地产权虽然仍然存在着模糊性，但总体的模糊程度是在不断地降低，各子内容的产权模糊度也是在不断地减小，但正是因为社会保障权、身份权、财产权在农村土地资源及其产权变迁中的交织与冲突，使得农地产权的模糊性在关键环节上没能取得突破。如集体所有的土地自始至终都没有逃脱何为“三级所有”的理论与实践操作争论，国家基于广义“公共利益”的考虑对集体和农民承包地的强制征用，承包地在《担保法》、《土地承包法》等法律的明确规定下，不仅不能进行经济属性的抵押(除了四荒地)，土地的生产流转也要经过发包方的认可。实务界和理论界在探讨农地抵押权是否应该归于农民并能否充分实现的时候，争论的焦点也是农地社会保障功能与财产功能如何取舍、兼顾的问题(贺雪峰，2013)。[17]在收益权方面，使用权与转让权的模糊已经限制了收益权的充分实现。围绕着这方面的实践与理论问题，诸如小产权房、钉子户、增值收益如何分配等等更是层出不穷。

      虽然农地的模糊产权为我们能提供了以上展示农地产权变迁的崭新历史图景，但是这仍然不能具体描述和回答出农地模糊产权背后关于绩效变化、制度多样性等现实问题的发生机理。因此，还是需要进一步的分析模糊产权所必然导致的租值耗散现象。

      四、转型期农地制度变迁的绩效与多样性探索：租值耗散的解释

      经典文献对公共渔场、公地悲剧等具体事例的分析，已经明确指出了产权的不明晰界定即产权的模糊性，会导致资源被众多的使用者争先使用，从而造成资源的浪费。但相关主体也会在约束条件下试图减少非明确排他租值的消散(张五常，2014)。[18]那么，在特定条件下客观存在的农地模糊产权导致必然出现的租值耗散及其最小化的过程，与农地产权的现实绩效、制度多样性等等之间的联系又如何解释呢？，这将是本部分试图回答的内容。

      (一)产权模糊语境下的租值耗散：概念

      本文对租值耗散的定义倾向于自发的含义，即将行为主体在面对产权模糊(甚至没有产权界定)下的资源属性价值时，自发主动的对非专有性价值进行攫取，使得原有租金的净价值(获得租金与付出成本之差)逐渐趋于零的过程称为租值耗散。关键词是“自发”和“过程”。“自发”强调行为主体的理性人假设，只要存在非专有性的价值，行为主体就会根据自身的收益成本分析而展开追租，直到边际收益等于边际成本为止。从这点来看，这是有意识的行为，但自发行为导致的追租结果却可能是无意识、事先没有预料到的。比如包产到户这种只为改善生产方式的行为，实质上却引发了农地产权制度的变迁，不同地区获取租值行为方式的不同，却带来了不同的农地制度形式等等。“过程”强调的是导致耗散发生的行为本身，也是作为一种重新界定租值归宿过程的存在，从而自然而然地与产权制度的变迁过程相联系。也正因于此，有学者将租值耗散概念本身视为一种等价于交易成本概念的经济学分析工具。[18]下面将在关键词涵义的基础上阐述有关租值耗散的效率损失和耗散租值下行为主体探寻减少耗散租值的行为过程，并将其运用到转型期农地制度变迁的绩效与多样性探索分析上。

      (二)转型期农地产权的租值耗散与绩效

      1.租值耗散效率损失的分解：生产效率与配置效率。租值耗散会导致不可避免的资源浪费，造成产权制度的效率损失，但是对效率损失的分解却是大多文献所忽视的。产权所具有的生产与配置功能为我们分解产权效率提供了可能的操作性视角，将产权效率分解为生产效率和配置效率①，下面通过图2的几何模型来具体分析。对效率的分析，可以从投入的角度(既定产出下投入最小化)，也可以从产出(既定投入下产出最大化)的角度出发，本文采用投入导向，分析两种投入(比如土地与劳动力)和一种产出(比如粮食产量)情况下经济效率的分解问题。假定规模报酬不变(这是为了使等产量曲线能代表技术生产的最前沿)，

分别代表土地投入、劳动力投入和粮食产出，SS'表示技术上完全效率的生产(曲线上各点技术效率相同)，横轴与纵轴分别表示每单位粮食产出所需要的土地与劳动力投入，直线BB'表示

投入价格比，P点代表农民的某个生产点，OP与SS'、BB'交点为Q、R，SS'与BB'相切于R’点。因为P、Q、R三点在同一条等比例线上，所以从P点到Q产量不会发生变化。具体如图2所示。

      生产效率度量既定投入方向下资源使用的充分程度，用SS'代表的技术效率下理论上的最小投入(OQ)与实际投入(OP)的比值表示P点的生产效率②TE(Technical efficiency)，则可得：

      生产效率TE=OQ/OP (1)

      

      图2 效率损失分解示意图

      生产效率的损失=1-TE=1-OQ/OP=QP/OP (2)

      配置效率反映在既定价格比值下资源投入的方向是否合理。已知两投入的价格比BB'，因为R与R'在一条价格比值线上，且R'与Q在等技术效率线上，所以RQ代表了与仅仅为技术有效的点Q相比，处于配置效率又处于技术效率的R'所能节约的资源投入，所以P点的配置效率AE(Allocative efficiency)为：

      配置效率AE=OR/OQ (3)

      配置效率的损失=1-AE=1-OR/OQ=RQ/OQ (4)

      进而可得：总的经济效率=生产效率×配置效率 (5)

      

      

      

      

      

      

      

       =(1)×(2)=OR/OP (6)

      经济效率的损失=1-经济效率

      

      

      

      

       =1-(生产效率×配置效率)

      

      

      

      

       =1-(1-生产效率损失)×(1-配置效率损失)

      

      

      

      

       =生产效率损失+配置效率损失-生产效率损失×配置效率损失 (7)

      代入(2)、(4)，得：经济效率的损失=QP/OP+QR/OQ-(QP/OP)×(QR/OQ) (8)

      通过这个几何模型我们可以得到几点有益的启示，R点对经济效率的影响往往是决定性的(由式(5)、(6)可知)，同时R点由生产的技术曲线和要素的相对价曲线共同决定的(Q、R'两点决定)。同时，从式(7)可知效率的损失是由生产效率与配置效率的双重损失决定的，并且交叉项意味两者效率在同时损失的时候，有交互的影响作用。可以预测在市场还不完善时，产权的效率主要来源于主体受到激励机制作用而产生的生产效率，而随着市场的发展，各种要素的流动性增强，要素市场得以建立与完善，此时产权的效率应该主要来源于配置效率的变化，合理的制度发展过程应该是先降低生产效率的损失，而后再逐渐降低资源配置效率的损失。几何模型还有一个隐含的启示在于就算欠缺要素市场反映的直观相对价格信息，要素投入的相对边际生产率(R点对应的横纵轴坐标所示)也会表示出隐含的真实稀缺度，如果存在技术市场的话，也会在生产技术类型的选择中得以反映。林毅夫(2010)对我国改革开放前农业要素市场受到禁止下技术选择的实证研究也证明了这一点。[19]此处也可以解释黄宗智(2010)对传统小农内卷化自我剥削的理论观点，[20]在劳动力配置市场有效性缺失的时候，小农只能以增加劳动力的形式获取边际产量大于边际劳动成本的收益(此时劳动力市场的价格应该大于劳动的边际劳动成本)，企图在劳动力的生产效率中弥补劳动力的配置效率。但是劳动力配置效率的缺失却严重影响到了土地的生产效率(图形中P点向左移动)，造成了增产不增收的内卷化现象。

      2.转型期农地模糊产权效率损失下的绩效。下面将通过生产效率和配置效率对租值耗散导致效率损失的分解，来回答我国转型期农地模糊产权的绩效问题。

      (1)农地模糊产权生产效率决定的绩效：1978-1984年。1978年之前中国大陆农业效率的低下主要源于农地产权制度生产激励的缺失。可以说，在农地转型期的改革之初，包括农地、劳动力等诸种要素的市场也是完全缺失的，即生产要素的配置效率无法通过短时间市场的环境加以改善与调节。但是1978年到1984年间得益于农地产权“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的生产激励，短短6年间，以“包产到户”为突破口，有99%的生产队采取了家庭联产承包责任制的“包干到户”，粮食产量在6年内增加1亿吨，增加了33.6%，人均粮食占有量从318.7公斤上升到360.7公斤。这时期农民的农地产权是十分模糊、不清晰的，承包期一般为2-3年，农民仍然面临国家的生产性指令计划和随人口变动的土地调整频繁，确权和转让权更是没有。但是农地产权绩效还是通过上述产权转变，生产效率得到了巨大释放与体现。这同农地模糊产权与外部市场环境的适应性效率也是分不开的，在整体市场化程度不高的情况下，农地起点上的人均分配产权模式符合个体生产的禀赋效应。并且由于我国农业本身机械化的程度不高，人均面积小，在整体市场化程度不高的情况下，通过快速放活的农村集市小自由贸易有力地支持了农民均分土地的家庭小生产模式。1980年农村集市的数量为3.8万个，到1984年迅速增加了33%，达到5.04万个，使得农地与其他要素间配置效率的租耗被生产效率租耗的降低所大大抵消，产权制度的变革对这期间增长的贡献更是达到了46.89%的水平(Lin，1989)，[1]取得了巨大的制度绩效。

      (2)农地模糊产权配置效率租值耗散损失决定的绩效：1985年至今。1985年农地粮食产量从1984年的高峰跌落到了谷底，意味着农地的生产效率绩效基本上释放殆尽。随着生产绩效的释放，配置效率理论上的提升空间也并没有为我们重现前六年的巨大绩效。虽然一反80年代中期产量的徘徊局面，从2003年开始我国的农业产量开始了连续十年的增长，但是诸多学者对农业全要素生产率的分解却告诉我们这时期生产率的提高主要来源是诸如化肥、水稻品种、机械使用等技术增长的纯技术效率，而不是农地产权制度本身的效率增长所致。随着农村劳动力、技术等要素市场的建立，土地要素成为了最为滞后的环节，这种滞后更使得农村土地成为了“三农”问题，乃至解决城乡二元结构的关键(秦晖，2007)。[9]

      这种滞后与城市土地产权相比是最为明显的，从所有权对市场的认同程度来看，城市土地产权主体对土地产权的获得已经主要由市场来获得，表现为招拍挂方式比例的大幅度上升，企业市场主体在法定期限内拥有完全的排他性权利。到2008年招拍挂建设用地出让面积占全国建设用地供应面积的比例达到了83.9%，城市土地市场的一级与二级市场内部结构也呈现着协同发展的轨迹。如二级土地转让、出租、抵押市场中土地抵押面积比例从1992年的4.6%增长到了2004年的96%，而农地的创设取得甚至是转移取得都有着严重的非市场和管制成分。如今嘉兴、天津、南京等地所开展的“承包地换保障房、宅基地换住房”项目实践，相对于城市土地产权改革的进程，可以说对农地产权的深化改革而言，没有任何实质性的突破与创新，同时还有着违宪之虞。城市产权改革对土地生产要素产权安排的市场化实践和法律确定，极大地保证了城市市场主体企业，作为一个独立主体权能的充分实现，市场机制的建设充分将产权的适应性效率与制度效率相重合，使得生产效率与配置效率相统一。城市土地利用绩效水平的综合评价指数从1995年的0.0658增加到2008年的0.7773，年均增长率达到83.17%，尤其是城市内部生产生活土地利用结构的优化配置对城市的发展起到了至关重要的作用，生活用地比重与城市化发展呈现显著的正相关关系，生产用地比重与城市化发展呈现倒U型变化趋势(李永乐等，2013)。[21]

      在一个完善的市场环境中，我们面对的价格约束其实就是产权约束。中国农地前期的改革主要是改革了农产品的生产激励问题，如提升国家对集体收购外的收购价格，补贴生产资料等等，极大地减少了模糊产权在生产效率方面的租值耗散。但是后期的深化改革应该是关于价格信号如何形成的机制问题，这涉及到包括土地要素、劳动力要素、技术要素等要素如何自由高效流动的问题，也就是如何提高要素间配置效率的问题。但是由于农地产权在转让权、处分权方面的受限模糊性，农地模糊产权配置效率的租耗损失已经严重影响到了农地产权的制度效率，土地其上的技术、资本、劳动等要素失去了市场配置的经济意义。即使不考虑技术因素，如果有效消除土地与资本、劳动配置的扭曲，农户的农业TFP有望再增长20%以上，其中东部和西部地区的改进空间超过30%。直到1996年农地流转率不到1%，2009年为12%，2013年为26%，与2004年农村42%的市场化水平都相差很多。考虑到2003年至2007年间农地的配置效率，农地制度对农业经济增长的贡献率甚至为负的0.92%，农地产权制度的改革没有与整个农村环境的市场化同步，这时期农地产权的模糊虽然在不断减轻(承包期30年的长久不变，承包权的登记发证，承包权的物权法等等)。但是，由于核心转让权模糊导致的配置效率损失严重性，使得农地产权的绩效是低下的。

      (三)转型期农地产权制度多样性：最小化耗散的过程涵义

      1.租值耗散行为与最小化耗散的过程涵义。正如经济学中“歧视”这个概念在帮助我们理解资源稀缺与竞争的本质时，本身所具有的价值中性一样，租值耗散自身也不都是无意义的，因为各主体探索最小化的租值耗散是作为一种过程的存在。“为什么人们在面对公共电梯，往往采用的是排队的形式用于界定租值归属，减少租值的耗散，而不是采用其他的形式呢？”(张五常，2014)。[18]对最小化租金耗散行为准则发生的过程解释可以看作是对这个问题的回答：由于信息的有限性和行为主体理性的不及，有效调节利益冲突的行为规则不会被立即发现，在多次博弈的基础上，主体会发现在既有约束条件下，有些行为较其他行为于资源的获取保护上更为有效，于是在社会与自然的双重选择下，试错和模仿的适应性学习过程中，强化、传播并改善这些行为，进而从个体行为扩展成为集体的行为，边际最小化租值的耗散也遵循同样的逻辑过程。

      2.转型期农地产权制度的多样性。农地产权在上世纪80年代末就开始的各种制度创新，可以说是基于各地资源禀赋、经济水平、资本技术比较优势的创造与尝试，而这种类型的多样性与制度试验在转型期这个特殊时段却有着重要的理论价值。

      (1)农地产权权利束组合与表达的试错。新兴古典经济学的产权理论告诉我们，对产权的完美精确界定与保护不是有效的，因为产权的有效界定永远都面临着内生交易费用(产权界定模糊导致的资源效率损失)与外生交易费用(界定、实施、保护产权所需要花费的成本)权衡的两难，并且两者与分工经济紧密相关(杨小凯，2003)。[22]我国起始农地模糊产权多种形式的制度创新，也是农地权利束在分工经济下的拓展、表达、分解与组合的过程，遵从着“从占有使用权到收益权再到处分权、权利由少到多、权利由残缺到逐渐完整”的边际调整、拓展和试验的顺序。从1985年粮食减产500多亿斤开始的整个80年代末与90年代初，理论界多把农村第二步改革的突破口放在了如何彻底变革土地所有制关系的讨论上。但实务界与农民囿于意识形态的规制，主要是在如何实现与完善土地承包制的导向下进行着各种各样的制度尝试。

      因为承包制与成员权结合导致的土地调整，使得首当其冲的便是农地的占有与使用有效权利实现的探索。1984年山东平度就自主开始了“按社区人口平分口粮田、按劳投标责任田”的“两田制”实践。将土地保障功能与生产功能分离，这是在集体土地所有权不变下对土地使用权的进一步析分。山西吕梁80年代末更是通过“四荒地”的拍卖，使得农民获得的产权比分配的产权更具占有效力。湖南湘潭“生不增死不减”的农地承包模式在保障承包关系不变时更是意味着占有权长久的“永佃化”，国家在提取各地实践的基础上，于1993年提出了要使农户对其承包地拥有30年不变的使用权，并在1998年修订的《土地管理法》中得到了法律的保障。之后，虽然使用权关系得到了稳定，但是如何活化使用权的使用，又成为各地实践探索的题中要义。在经济发达地区解决劳动力流动后土地使用权的僵化探索以1987年开始的以苏南土地规模经营为代表(以村为单位，创办家庭农场和村办农场)，传统农区以安徽阜阳反租倒包和河北临漳承租反包的土地流转为代表。但是，随着经济的发展，如何更为充分地实现农地收益权又逐渐成为农民的内在要求。与之相应，上述土地规模经营和土地流转固有的如农民的专业化组织程度低，土地流转速度低，缺少资金保障与投入等缺陷也越来越凸显。处于经济更为发达地区的广东南海实行土地资本化股份合作社，可谓是在权利实现要求下的成功探索。但是土地股份社在土地股份难以变现和转让的难题下，依然不能满足对农地产权自由处分的需求。农地能否抵押、怎样抵押更是目前农地产权制度探索的主要方向。然而，农地抵押贷款虽然经过了多年的实践探索，也有国家的相关政策支持，但由于在法律法规、制度机制、具体操作等诸多方面仍然深陷困境，时至今日，还缺乏突破性进展。

      (2)地方政府关系下的农地产权制度变迁：学习、模仿与竞争。我国的地方政府作为一个行动集团不仅在制度变迁中发挥着重要作用(杨瑞龙，1998)，[23]而且经济间的竞争，尤其是县际之间的竞争还造就了我国经济几十年的高速增长。同样，地方政府间的竞争在我国农村土地制度变迁中也有着农地租值耗散行为中的过程涵义。

      首先，不同地区的禀赋本身造成了农地制度探索之初的多样性，而地方政府对推动各制度间的学习与传播作用是显而易见的。江苏昆山富民合作社对南海股份合作社的学习，河北临漳承租反包对安徽阜阳反租倒包的操作借鉴，全国各地对重庆成都改革试验区土地确权的认同等等。并且，在制度推广互相竞争学习的同时，也可以明显看出地方政府政权治理实践的表现，如在早期，川西平原农村实行的两田制在借鉴华北平原模式的基础上，有着自己明显的治理逻辑，政府规定在责任田上实行的是“一年一小调，三年一大调”的土地调整政策，而不是华北平原上大多政府广泛实行的“三年一小调，五年一大调”的农地政策；重庆、成都地方政府对农地的确权登记都具体到实体地块，但诸如苏州、无锡等地区的农地确权登记却只是落实到名义上的数量，无实体落地。

      再者，除了地方政府对农地制度本身直接的推广、学习与改造之外，最重要的是竞争分享农地模糊租值下间接引致农地制度变迁的作用，核心更主要在于耕地的保护制度与征地制度上。各地区的地方政府有着政绩与经济发展的双重压力，而农地尤其是耕地转变用途之后巨大的增值，并且增值的分享与归属本就是没有产权界定的，使得对租值的谋取成为了地方政府解决双重压力的直接手段。这种获取农地租值的激励致使政府间的竞争放大了农地的外部性，使得农地保护成为了囚徒困境下的集体行动，甚至可能使得农地产权的模糊成为政府故意设计的常态。然而，不可否认的是，这却真真实实地在客观上直接推动了国家对耕地保护和征地等农地制度的改革与完善，拥有土地用途管制的实施、耕地规划保护区的划定、异地代保的尝试和建设用地指标增减挂钩的开展等举措的边际改革与调整。

      (3)农地产权制度试错改革中的租值分享与市场导向。农地产权制度的变迁实质上就是对不断变化的农地租值加以重新分配与界定的过程。要使改革的农地产权能成为市场配置资源的一个子系统的话，租金分享的过程就应该与市场的发育同步，这样租金耗散才将是积极的，产权的博弈界定也才是绩效优化的。

      从租值分享的方向来看，可以说家庭承包制作为一种家庭化的生产方式，使得农地作为原始的生产要素功能得到了充分实现，农民基本上可以完全独享农作物的产值，这一部分租值是收敛到农户层面的。但是在今天法律明确规定农地可以作为财产与资本要素时，这部分租值的分配却是发散、模糊的。有研究显示在目前涉及集体土地开发过程中，土地增值部分中农民的补偿款仅占到5%至10%(曲福田等，2004)。[24]这直接影响到了农户收入的增长，并且，政府、开发商等对农地增值收益的分享往往使得他们成为一个既得利益集团，可能严重阻碍着深化农地产权制度的市场化改革。在市场化的要求下，产权的明晰界定是基础条件，农地权利价值也应当在正当的交易中得到充分实现，租值更是应该归于法律已经明确界定的主体，农地作为物权的存在，其租值理应归于相应的主体，但是当下农地租值的分享与我们所倡导的市场配置资源的改革目标是不一致的。

      而上述租值分享方向的不协调性，跟分享的手段是紧密相关的。从市场内部的组成结构来看，市场的发展可以更为具体的内分为产品市场和要素市场两种市场发育，产品市场的发育一般要快于要素市场的发育。因为在产品市场上只是简单的买卖关系，而要素市场则涉及到更为复杂的交易物衡量、交易单位的确定，还有产权的转让和合约的交易等等，对契约等配套制度的要求也比产品市场要高。那么，隐含的命题就是长期而言，农地要素市场的发育对农地产权制度的完善可能更为重要，直接影响到产权绩效的发挥。我国农村的农产品市场依然基本上得到了完全的建立，但农地的要素市场发展滞后，耕地配置优化的调整速度仍低于劳动力配置优化的调整速度。1990年全国参与农地流转的农户数量仅占农户总数的0.9%，土地的流转率只有0.44%(农业部农村合作经济研究课题组，1991)。1999年的农地流转率约为2.53%，2008年为8.9%，2010年依然只有14.7%，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积为2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%(全国人大常委会执法检查组关于农村土地承包法执法检查报告)，2013年流转率只为承包地面积的26%，相对于农业劳动力的转移，农地流转一直处于滞后状态。这也就造成了农地租值分享方向不符合权利界定的市场交易原则，并引出了下文对农地产权市场变迁启示的思考。

      五、农地产权制度后续改革的政策建议

      联系上文对农地模糊产权历史变迁、绩效分析、制度多样性的分析，可以发现农地产权的后续改革其实就是要让农地租值的分配更加符合市场秩序的规则，并且在不断维持和扩展这种自发产权秩序的情况下，实现农地的高效配置，推进农地产权的不断演变。

      (一)农地功能、主体认知与绩效约束的外部环境差序改革

      农地本身保障与财产的多重属性在农地产权三十多年制度变迁中的相互交织，使得如何在身份和财产两个层面对农地产权进行分解与组合，成为了解决当前整个农地产权制度的主要矛盾所在，也是城乡二元结构分立的制度性根源。因此，今后农地产权制度的改革，必须将视角超脱于土地产权单纯的经济价值之外，实现农村土地整体外部环境改革与完善的并重。

      首先，实现由农村土地保障到社会保障的有效转变，充分考虑直接相关的农村社会保障，尤其是以养老、医疗、失业为主的农村社会保险。根据不同地区农村社会保障推进层次与程度的差异，着重改革农地产权不同的产权权利维度，经济发达地区关注随劳动力流转的农地转让权改革，欠发达地区关注农地使用权本身的完善与推动。

      其次，在农地制度变迁中，农民与集体认知起着重要作用，并且，认知水平和层次与当代经济发展水平直接相关。改革中要尊重农民和集体基于特有文化的认知差异，适时、适度地吸收与引导主体间的认知。同时，加大法律的宣传力度，使各主体更加明晰自身的权利义务，鼓励农民通过运用法律保护自身合法权益，完善农村的自主治理结构，实现农村基层的民主选举，并且提高农民的组织化水平，以期将农民的个人行动整合为村民的集体行动。

      最后，农地产权绩效层次(生产绩效与配置绩效)的差异，要求差序性地改革农村要素市场环境。实际上，农村要素市场是一个农村劳动力与农村金融等市场围绕农村土地产权市场为中心相互联动的交易网络体系。不同地区有效服务农地的其他要素市场改革也有差异性，经济发达地区着重农村金融市场的改革，同时完善农地的抵押权利。中西部欠发达地区着重农村劳动力市场的完善，还要在全国层面上改革户籍制度，构建城乡一体化的劳动力市场。

      (二)农地产权主体行为的自由与产权交易改革

      农地产权制度的良好秩序，要求产权主体之间在涉及契约交易时的平等与自由。同时，自由也意味着法治保障下个人在经济社会生活中存在一种不受政府专制侵犯的私人领域，在法治保障的环境下，充分自由地行使农地产权。

      首先，产权作为与行为方式和能力密切相关的行为准则，在建构农地产权制度的背景下，此处的行为应该是阿玛蒂亚·森意义上的可行为能力。但由于强势的政府、集体相对于弱势农民的优势地位和强势的行为能力，才使得侵犯农地产权的行为成为长期现象，以至于模糊产权边界的制度安排可能成为一种常态。所以需要赋予农地产权主体与其自身行为能力相匹配的权利维度，并且赋予农民平等的契约地位，完善农地治理的法治环境，避免政府所主导的外部秩序公法不合理地干扰社会内部秩序私法的培育与发展。现今最重要的是要提高农民在农地流转时产权排他、处分、交易三方面的行为能力，同时加紧制定《土地法》，改革有关农地的行政法律法规。

      其次，推动农地制度的可行创新，需要通过自然演化过程以市场形式的产权交易，重新赋予和界定农民自由配置土地资源的权利，以获取和维护农地产权的自发秩序。一是政府创造税收、金融等方面的条件，推进农业用地的自发流转，并且因为土地大规模流转主要在城市近郊，所以形成以农村本土企业为主、外来企业、家庭和种植大户为合作模式的企业结构和产业结构，这可能将有利于推进和提高土地流转和农业现代化的水平。二是在建设用地的处理上，要打破政府垄断的土地一级市场，实现农村建设用地的直接入市制度，在用途管制和规划条件下，允许集体建设用地出租、出让、转让和可抵押性，同时充分保障农民在土地用途转变下获取级差收益的权利(尤其是征地后的增值收益)。

      (三)农地产权保护与资源管制的改革

      农地产权的市场自发秩序需要政府力量的介入。因为长期而言，农地伴随本身的自然供给对于国家和社会有着生态安全与粮食安全方面的重要作用，这构成了政府对农地资源管制的合理出发点。但是，我国政府在面对当前农地产权制度环境下，关键是要在不得不进行管制的情况下划定资源管制的范围，并设法创设自发秩序生成的基本环境。

      首先，在农地模糊产权绩效由生产绩效的租值耗散向资源配置效率租值耗散转变的现实下，明晰农地产权为首要之处。因为要有效地流动土地要素，必须有明晰的产权界定，并且权利获取之后才能通过法治来有效地限制政府强制性活动。去除农村集体土地所有权虚置的现状，实现农地土地使用权权属证书的完全登记与发放，通过列举法明确征地“公共利益”的范围，避免和缩小国家土地所有权对农村集体土地所有权的侵犯，实现两者间的“同地、同权、同价”。同时，还要构建起合理的增值收益分配。

      其次，根据权属保护与资源管制的相互性，实行以“土地登记-用途管制-资源保护”和“土地登记-用途管制-市场交易”两条主线为线索的土地可持续利用的制度改革。土地权利的登记应该是市场化的前提条件，登记权利的保护也应成为政府资源管制的必要考虑，更是个体的专有土地财产有效对抗政府公权力不合理侵犯的有效保护。并在此基础之上，完善城乡规划的制定，改革土地的用途管制制度。

      再次，改革的构建仍然需要在保持全局稳定的前提下展开，即要在各地改革试错性试验的基础上尽量吸取各地创新的经验教训。中央政府应将其目标定位于农地尤其是耕地保护和农民合法权益保障上，在坚持土地用途管制硬约束下，赋予地方政府不同程度的试验权和自行决定操作的决策权。然后总结经验，提升为国家法律制度。同时，还要批判性地吸收国外在这方面的经验教训，以节省制度改革的试错和创新成本。

      上述农地产权制度后续改革的逻辑思路如图3所示。

      

      图3 农地产权后续公平与绩效兼顾改革的逻辑示意图

      本文区别于经典产权理论关于产权只存在完全界定和没有界定两种状态的理论预设，而采用了更符合现实性的模糊产权假定，并且从农地模糊产权的客观现实性入手，构建了基于租值耗散概念对农地产权转型期变迁分析的逻辑框架。农地产权的模糊性具有内部的不同种类，通过农地产权模糊性导致租值耗散现象的效率损失分析了农地绩效前后的变化。同时，最小化农地租值耗散的探索，提供了农地制度多样性出现的可能，各主体对农地非专有租值攫取行为所导致的产权权利束中不同子权利的表达与组合。其中会出现市场化准则下新的农地产权制度，也有可能出现非市场准则下的农地产权制度。然后从农地本身之外外部环境的差序改革和农地产权规则自发秩序的可欲条件入手，提出深化农地产权市场化改革的具体建议。市场经济作为物质层面上商品和劳务的交换，深层次上更预示着个人一系列经济权利、社会权利的实现，并且，制度的有效变迁最终落脚点在于社会福利的提高与否，而社会福利的提高更在于占社会绝大多数比重的群体所拥有福利的程度，这依赖于群体中个人的自由与自主选择。因此，赋予包括农民与农村集体在内的产权主体在法治下的充分自由与权利才是农地良序制度得以自发构建的关键。尤其是农地模糊产权变迁中租值的分享过程和方向使得农地制度的变迁具有自发演化的哲学意味，进一步为我们提供了深化制度变迁乃至我国制度变迁理论分析的新视角，也是本文之后笔者将继续研究的方向。

      ①大多文献对资源使用效率的度量，测定的只是其生产率，而不是真正的经济效率，因为投入除以产出的简单生产率，并没有考虑到其他要素资源对该资源潜在生产率的影响，也就是没有考虑要素之间相互配合的效率。

      ②也可将生产效率称为技术效率。

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