我国基本公共服务均等化问题探讨，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，要逐步实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是服务型政府的首要职责，逐步实现基本公共服务均等化，是构建社会主义和谐社会的内在要求。
基本公共服务均等化的内涵、内容和原则
基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权。其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保全体公民得到普遍平等的享受。一个比较理想的基本公共服务均等状态，应该是不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。
十六届六中全会《决定》明确指出“基本公共服务体系更加完备”是构建和谐社会的目标和主要任务之一。深入理解基本公共服务均等化必须进一步探讨基本公共服务体系的内容。对于“什么是平等”、“什么是均等化”，各种理论历来争议激烈。简要地说，关于平等、均等和正义的理论存在传统机会平等说、罗尔斯和大卫·米勒等人的资源平等说和阿马蒂亚·森的能力平等说，综合这些理论，根据政府提供服务的性质和类型，可以大致确定政府必须保障的基本公共服务体系，有四大领域可以划在基本公共服务之列：一是底线生存服务。包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权。二是公众发展服务。包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权。三是基本环境服务。包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由。四是基本安全服务。包括公共安全、消费安全和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全。
基本公共服务均等化的原则必须有正义理论依据。根据罗尔斯基于公平的正义理论，在自由、平等和幸福之间的统筹协调原则有两条，即第一正义原则（平等自由原则）和第二正义原则（机会均等原则和差别原则），其中第一正义原则优先于第二正义原则，在第二正义原则中机会均等原则又优先于差别原则。社会公正的功能性结构由分配的结果公正、起点公正和过程公正三个要素构成。根据两条正义原则，从这三个功能性要素可以推断基本公共服务的三大原则。
1.受益均等原则。根据罗尔斯第一正义原则（平等自由原则），每一成员享受大致相等的基本公共服务，包括品种和受益程度两个层面，这意味着基本公共服务均等化最终体现为一种结果公正。基本公共服务均等化概念的提出，其初衷正是为了解决公众受益严重不均、部分居民明显受到歧视的公共服务供给问题。因此在三大原则中，受益均等原则最为重要。
2.主体广泛原则。根据罗尔斯第二正义原则（机会均等原则），全体社会成员作为社会契约的签订方，在接受（或拒绝）政府提供的某种服务上具有大致均等的机会。该原则保证所有社会成员在基本公共服务的分配上具有起点公正，无人被排除在外，即保障最广泛的主体、社会的最大多数成员能够享受到政府提供的基本公共服务。
3.优惠合理原则。根据罗尔斯第二正义原则（差别原则），享受额外的照顾和优惠必须有合理合法的理由和程序。这里要明确的是政府必须公开特殊优惠的合理标准和享受范围，同时还要经过有关认可程序得到全社会公认或多数成员认可，以保证程序公正（即过程公正）。程序公正意味着除了合理合法的优惠之外不存在其他形式的豁免、特权和优惠，特别是既得利益集团不能利用其优势社会地位获得更多的公共服务。
基本公共服务均等化是服务型政府的首要职责
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能有四项，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。就目前的情况看，我国政府基本上还是一个经济建设型政府，离服务型政府尚有很大的差距。对于服务型政府来说，全面履行政府职能，必须在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重第三项职能和第四项职能，即社会管理和公共服务。服务型政府理念的提出，正是为了加强公共服务职能，提高公共服务供给能力。从公共服务角度来看，建设服务型政府的主要任务有以下四个方面：一是树立执政为民理念。执政为民是以人民为本位的服务型政府的价值导向，是以人为本的科学发展观理念的发展深化，是建设服务型政府的基本出发点。二是全面提供公共服务。公共产品的范围和种类是全方位的，包括提供各类公共设施，发展各项公共事业，发布各种公共信息，为社会公众追求幸福和参与社会经济、政治、文化活动创造条件。三是创新公共服务方式。通过推行政务公开、增加社会公众话语权和监督权、完善政府决策机制和透明度、完善多主体提供机制等方式拓宽服务领域，提高行政效能，改进服务质量。四是建立惠及全民的基本公共服务体系。公共服务的范围覆盖全体社会公众，而非某一群体。同时根据经济社会发展的水平高低和政府服务的能力大小，可以确定不同时期“基本公共服务”的范围。
在上述四项任务中，建立健全基本公共服务体系，推动基本公共服务均等化是政府不可推卸的首要责任。这是因为，提供均等化的基本公共服务是社会稳定和经济发展的必然要求。即使在目前新公共管理运动和公共服务提供方式多元的趋势下，政府仍然是基本公共服务的“最终”供应者，对全体公民的基本人权和生存发展状态负有终极责任。因此，强化政府责任意识，为全体公民提供各种公共服务、满足广大人民群众的要求始终处于建设服务型政府的关键地位。
歧视性供给是当前基本公共服务供给的突出问题
从公共服务提供方式来看，主要有政府提供和市场化提供两大类。基本公共服务应该主要由政府使用公共财政来提供。目前除了国防和外交能够在国民之间均衡供给之外，其他应该由公共财政来满足的公共服务都没有做到公平享受、均等受益和均衡分配。
1.城乡之间，公共服务歧视农村地区居民。当前基本公共服务均等化最突出的问题是广大农村地区的居民享受到的基本公共服务数量最少、层次最低、种类最不齐全，出现了明显的城乡公共品供给失衡。最紧迫的问题是农村义务教育和基本医疗领域的政府公共财政投入严重不足。
2.在公共服务提供中，体制内歧视体制外就业群体。目前突出问题是体制内外收入差别过大，特别是资源性产业和垄断企业职工、部分机关单位工作人员、领导干部收入远远高于全社会职工平均收入，造成体制内和体制外收入差别过大，引发基本公共服务享受程度不均等，成为建设和谐社会的重大隐患。
3.公共服务歧视低收入社会群体。以打工群体、下岗职工、失业人员、国企早退休或被拖欠退休金人员为代表的低收入社会群体由于收入低，在基本医疗、居住环境、食品安全和公共安全方面等方面享受水平明显低于社会其他群体。
4.地区之间，公共服务歧视不发达地区居民。中西部地区和沿海发达省市在经济发展水平和政府公共财政能力上的差别日益扩大，来自中央的转移支付未能有效缓解这种差距，导致各地政府提供基本公共服务的能力差异很大，基本公共服务供给水平上出现了针对不发达地区的歧视。
推进基本公共服务均等化的改革思路
1.完善基本公共服务供给体制，强化政府基本公共服务职能
进一步强化政府公共服务职能，改善我国基本公共服务供给水平，提高我国基本公共服务均等化程度，要从以下几个方面逐步开展。（1）以基本公共服务均等化为目标划分各级政府职责，完善中央地方公共服务分工体制。（2）加快事业单位改革，完善公共服务体系。把事业机构改革置于整个公共服务体制建设的框架下统筹设计、安排，通过回归事业单位公共服务本职，发挥基本社会功能，逐步达到完善公共服务体系的目的。（3）树立“新型公共服务政绩观”，建立以公共服务为中心的政府绩效观和考核机制。
2.完善公共财政体制，加大转移支付力度
按照基本公共服务均等化的要求，完善公共财政制度，设计科学合理的转移支付制度，重点是完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。一是增加一般性转移支付规模，中央财政新增财力安排一定数额用于加大一般性转移支付力度，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，促进地区之间协调发展。二是规范与清理专项转移支付，将不能明显体现中央宏观调控政策意图的项目取消，交叉、重复的项目重新清理归并，逐步减少中央各部委提供公共服务的支出权限，减少“跑部钱进”现象。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，减轻地方政府压力。三是进一步加大国家对民族地区、边疆地区、革命老区等的转移支付力度，确保资金主要投向中西部地区社会事业发展的薄弱环节。四是逐步扩大公共财政覆盖农村的范围，新增的教育、卫生、文化支出主要用于农村。五是增强基层政府提供公共服务能力。完善财政奖励补助政策，着力解决县乡财政困难。
3.建立惠及全民的基本公共服务体系
在我国现阶段，必须从两方面入手逐步建立惠及全民的基本公共服务体系：一是不断增加公共服务的总量，向社会提供更多更好的公共服务，二是优化公共服务的结构和布局，提高基本公共服务供给水平和均等化程度。基本公共服务体系包括四项内容，即底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和基本安全服务，要优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜：（1）底线生存服务方面。一是实施积极的就业政策，强化服务型政府促进就业的职能，完善就业服务体系，把“促进就业”摆在公共服务的突出位置，拓展公益性、面向全体劳动者的就业培训和信息服务，促进就业与再就业，保护劳动者的权益。二是健全社会保障制度，完善养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、妇女生育保险，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相互衔接的覆盖城乡的社会保障体系。三是加快农村社会保障事业发展步伐，在全国范围内建立农村最低生活保障制度和符合农村特点的养老保障制度。（2）公众发展服务方面。一是重视义务教育，将教育方面的基本公共服务均等化目标锁定在对义务教育的经费保障上，通过提高财政性教育经费占国内生产总值的比重、保障义务教育阶段的投入和建立城乡统一的义务教育体制来促进教育服务均等化。二是加强医疗卫生服务体系建设，着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，通过推行新型农村合作医疗制度、建设以社区为基础的新型城市卫生服务体系、启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点，提高人民健康水平。三是加快发展文化事业和文化产业，满足人民群众文化需求。（3）基本环境服务方面。一是加强道路、通信、供排水等公共设施建设，重点投资农村饮水工程、农村道路、农村电网建设、农村水利建设，为农村社会的进步和发展提供必要物质条件，同时落实城镇廉租房保障资金，逐步扩大廉租房覆盖面，不断改善城乡居民生活居住条件。二是加强生态环境保护，促进人与自然和谐，加强大气环境、水环境、声环境等方面的政绩考核。三是扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，注重向农民、低收入群体和社会贫困群体倾斜，保障基本人权和基本公共服务需求。（4）基本安全服务方面。一是加强食品、药品、餐饮卫生监管，保障人民群众健康安全。二是维护社会治安，加强农村、城郊和居住集中区的公共安全服务，保障人民群众生命财产安全。
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