加强党内监督的两个“最重要”，本文主要内容关键词为：最重要论文,党内监督论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年8月22日，是邓小平同志诞辰100周年的纪念日。也正是在今年的2月17日，《中国共产党党内监督条例》正式颁发了。建党82年，执政54年，我们终于有了第一部党内监督条例。这是我们党制度反腐、制度建党的一件大事，是党走向成熟的重要标志，也是发展党内民主，强化党内监督的重要里程碑。此时此刻，有必要重温邓小平同志关于加强党内监督的两个“最重要”的著名论断。这两个“最重要”，不仅是强化党内监督机制的重要思路，而且是加强党的自身建设，维护党的团结统一，保持党的先进性，提高拒腐防变和抵御风险能力的有效措施。
第一个“最重要”论断——“对领导人最重要的监督来自党委会本身”。
这是1962年邓小平同志在扩大的中央工作会议上的讲话精神。按照邓小平同志的思路，“最重要”的监督主体是“党委会”；“最重要”的监督客体是“领导人”。在实际党内政治生活中，尽管监督主体和监督客体是处于“同等水平的共同工作的同志”，“同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”，并且是“能天天看到的”（《邓小平文选》第1卷第310页）。然而，明确的领导与被领导关系和大权独揽的传统习惯，使各级“一把手”，可以很方便地通过党委会对其班子成员进行监督，而其成员却很难通过党委会对“领导人”主要是指“班长”进行监督。多年的实践已经证明，要真正实现“对领导人最重要的监督来自党委会本身”，必须解决两个前提。
其一，改革党委“议行合一”的领导体制，进行“必要的分权”。“议行合一”的党委领导体制，既不利于决策的民主化、科学化，也不利于执行的便捷、高效。同时，“议行合一”的党委领导体制，还决定了同级党内很难有任何组织和个人能对党委特别是党委书记进行及时有效的监督检查。这些年一些党组织特别是党委“一把手”犯错误乃至腐败现象的不断发生，概出自将决策权和执行权高度合一的现行党委领导体制。半个多世纪的执政实践使我们越来越清醒地认识到改革党委“议行合一”领导体制的紧迫和必要。十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，“完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用”，“进一步改革和完善党的工作机构和工作机制”，“改革和完善党的纪律检查体制”，“从决策和执行等环节加强对权力的监督”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”，其要义正在于改革党委“议行合一”的领导体制。党委常委会就其实质是党的执行机关。作为党内执行机关的常委会，所追求的主要是执行工作的效率；作为党内权力机关的全委会，所追求的主要是决策目标的公正。党内执行机关与权力机关的职责、权限，应当而且也必须有所区别。党委常委会实行的不应是民主集中制，而应是首长负责制。从这个意义上讲，常委会（或叫做执委会）的书记，应该称之为“班长”（或叫做“一把手”）；而全委会的书记，则不能称之为“班长”，更不能叫做“一把手”，全委会无论是书记还是委员，每人进行表决时都只有一票，而且权重相同。近50年前，毛泽东同志所说的“党的国会”其要义也正在于此。
其二，委员不相互交叉原则和上级有限推荐提名原则。党内三个委员会委员，即党委全委会委员、常委会（或执委会）委员、纪委会（或监委会）委员的任职，不能相互交叉；三个委员会的正副书记，必须由委员们自行提名选举产生（上级党委、组织部门只有推荐可能成为正副书记的委员候选人的提名权，而无推荐为正副书记的提名权，更无推荐为“一把手”并进行等额选举的指定权）。因为，既然大都处于“同等水平”，而且“彼此是最熟悉的”，所以，选谁进常委会（或执委会）、纪委会（或监委会），三个委员会的正副书记应分别选谁来担任，应当交由党的全委会这个集体来决定。这样选出的领导成员和正副书记，既能充分体现选举人的意志，又能切实履行职责，把向党、向人民、向所在党组织负责有机地结合并统一起来。
有了这样两个前提，再辅以必要的有关党委会、执委会、纪委会工作实体、程序方面的规章制度，“最重要的监督来自党委会本身”这一命题不仅可以成立，而且能够依托党内权力科学分解的体制和机制进行正常运行。
但是，无论是过去，还是现在，特别是远离战争和不搞运动后，相当数量的党委会都很难对“领导人”主要是指“班长”，进行“最重要的”、“来自党委会本身”的监督，原因概出自没有上述两个基本的前提。而这些年我们在发展党内民主，加强党内监督的种种努力，就是通过探索和试点，积极稳妥地、由下而上地为解决这两个前提创造条件。
第二个“最重要”的论断——“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。
邓小平同志关于加强党内监督的第二个“最重要”，是在提出第一个“最重要”的18年之后，即1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的重要讲话。这是邓小平同志经过三落三起，通过台上台下不同角度的观察思索，并把理论与实践进行有机的结合而总结出的一条对党的长远建设有着极其重要和关键意义的结论性意见。为了使纪检机关成为从事党内监督的“专门的机构”，各级纪委从党委的名下分立出来了；为了保证纪检机关能够进行“铁面无私的监督检查”，十二大通过的新党章，加强了党的纪律，扩大了纪律检查机关的权限，明确规定：党的各级纪律检查委员会由党的各级代表大会选举产生，“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生”。依托《党章》赋予纪检机关的职责权限，各级纪检机关卓有成效地开展工作，强化了党内监督，保护了党的肌体的健康，遏制了严重经济犯罪活动对党的干部队伍的腐蚀。但是，随着时间的推移和改革的深化，党内监督体制和监督机制却未能同步推进。由于党内民主的不足和监督体制的缺陷，“专门的机构”在维护党纪、端正党风中受到不少制约和限制；由于机制的缘故，“铁面无私的监督检查”常常停留于文件和理论，很难付诸行动和实践。党的建设实际，特别是改革开放以来20多年党的建设实践，反复演示着这样一种反差——纪检机关的地位与任务不相符，纪检机关的职责与权力不相合，纪检机关的工作与党和群众的要求不相称。
监督不到位，主要表现于绝少事前监督——能让参与决策已实属不易，事前监督必令人生厌；很少事中监督——体制已决定其是决策、执行机构的附属，事中监督实属力不从心；大多为事后监督——直到权力运行的结果出了严重问题，在群众的强烈反映下，在上级党委、纪委的认真干预下，才有可能进行事后的监督检查。
由此可见，现行党的纪检体制，从客观上决定了监督到位是很难的，而监督滞后和不到位则是必然的。
改革开放以来，特别是近年来随着党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入，党委内权力的科学分解与合理配置的改革和探索也在不断深化。统而言之，大体上是三个方面的分权。一是全委会分权。通过全委会较多地参与重要干部的任免，从而逐渐分解常委会“议行合一”中对重要问题的决策之权。二是票决制分权。通过对“三重一大”（即重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用）问题必须经常委会或全委会集体讨论并无记名投票，从而分去“一把手”也即“领导人”等于或大于班子票数总和的过于集中之权。三是党代会常任制分权。通过全国各地党代会常任制在市、县的试点和推行，逐步建立起党代会的常设机构，从而稳步地分常委会代行重大问题决策之权。
这三方面的分权，应该说已经搞了好些年了。前两个方面的分权，由于不涉及党内的机构体制改革，主要分的是事权，因而较好操作。而后一个分权，由于要分党内现行机构之权，尽管党代会常任制搞了16年，但是所有的试点基本还是停留在党代表个人的行权层面的尝试上，而没能上升到党代会行权层面的改革中。距离毛泽东同志所说的建立“党的国会”还有相当距离。
1996年1月，江泽民同志在中央纪委第六次全会的讲话中指出，“监督工作薄弱，民主集中制受到破坏，权力滥用而又得不到制止，往往就会出问题，甚至出大问题。”经中央政治局同意，尉健行同志在中央纪委六次全会的报告中明确提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”接着，又在此后的几次全会报告中针对“三重一大”等问题，陆续强调“要规范民主决策程序，健全议事规则。”并具体规定：地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市“党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。”可以这样讲，我们这些年的努力，就是通过探索和试点，积极稳妥地、由下而上地为解决这两个前提创造条件。
但是，存在的问题依然很多。在一些地方和部门，人民群众过去对腐败分子的不满，逐渐波及到对反腐败职能机关产生不满。相当多的老领导和不少党内外群众反映，这些年不少党委成员特别是“一把手”的腐败案件，为什么几乎没有一件是同级纪委检举揭发的？各级党组织中最需要的监督对象，为什么总是缺乏及时有效的监督？
一些同志还认为，这些年反复出现的大案要案，尽管不断地发通报，进行案例剖析，但并未引起全党应有的警觉。总结教训，多是从个人的思想、品质、行为上去查找原因，绝少从党委的领导制度，党内监督体制等方面去研究问题。因而总结的教训既不深刻，也很难起到“补牢”的作用。
这些地方党委应负什么责任，为什么最重要的监督并没有来自党委会本身？很少有组织进行过认真的研究。这些地方纪委应承担什么样的责任，为什么作为“最重要”的“专门的机构”，并不能“对同级党委及其成员实施党章规定范围内的”、“铁面无私的监督检查”？很少有人进行过理性的思考。
是上述这些地方党委会成员与身为腐败了的“班长”不处于“同等水平”，因而由于水平的限制不能进行监督？还是身为“班长”的腐败分子，凭借几乎没有制衡的权力，可以轻易摆脱委员们的监督？
身为“班长”就可以轻易摆脱“来自党委会本身”的“最重要的监督”，在各级党组织是个别现象，还是一种较为普遍的有代表性的现象？
同样，是上述这些地方的纪委疏于职守，不敢执行加强党内监督的五项制度，还是因为明确的受同级党委领导的隶属关系，使其很难独立行使职权，切实履行职责，因而不敢、不愿、也不能认真地对同级党委及其成员实施“铁面无私的监督检查”？这种不能完全行使其权力、履行其职责的状况，是上述地方纪委的个人素质原因所致，还是较大范围的一种综合反映？
结论，当然是谁都明白。因此，2003年2月，胡锦涛总书记在中央纪委第二次全会强调指出，“要进一步发展党内民主，加强对领导干部行使权力的制约和监督。要按照十六大提出的建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，大力加强权力监督制度的机制建设。”吴官正同志担任中央纪委书记后，在过去反腐败的三项工作格局（廉洁自律、查办大案要案、纠正不正之风）和两道防线（思想道德防线、党纪国法防线）的基础上，一直在不断思考制度反腐的问题。他多次强调“要把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，体现到各个方面。”党的十六届三中全会集这些年各地制度反腐之大成，以“三个代表”重要思想为指导，明确提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。这对于到2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制，形成中国特色社会主义法律体系来说，是一个重要的保障措施和基础性工作。
2004年4月7日，在中央纪委监察部派驻机构统一管理工作会上，中央纪委书记吴官正宣布了中央决定：中央纪委监察部今年要全面实行对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门党组双重领导改为由中央纪委监察部统一管理，直接领导。
2004年在国内外媒体称作中央纪委监察部对“条条”进行“直辖”的同时，中央巡视组和各省委巡视组也分别加大了对省、地党政主要领导和党政班子的巡视监督。
《党内监督条例》作为一种标志性的里程碑，在最需要出台的时候应时而生。我以为，《中国共产党党内监督条例》的适时颁发，既是加强党内政策法规制度建设的一小步，也是发展党内民主，加强党内监督的一大步，同时还是对邓小平同志关于加强党内监督的“两个最重要”论断的最好纪念。
在学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮中，在十六大旗帜的指引下，只要我们遵循邓小平同志关于加强党内监督的两个“最重要”的思路，发展党内民主，积极稳妥地推进党内监督体制改革，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，通过加强“伟大工程”去推进“伟大事业”，我们就能带领全国各族人民开拓进取，实现中华民族的伟大复兴。