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摘要：我国近几年来经济正在飞速的发展，人们的生活环境也得到了显著的改善。但是很多地区的城乡经济差距正在进一步加大，农村发展困境也越来越突出。在这种背景下，我国开始推动了城乡一体化等建设活动，致力于缩小城乡之间的发展差距。在所有城乡建设管理活动中，土地管理显得非常重要。本文先阐述了城乡建设管理中土地管理的背景，接着以广西南宁市为例，从农村土地产权的模糊性、集体土地的所有权受限、土地管理缺乏必要的保障制度三个方面，探究了土地管理存在的各类问题，并提出了相应的解决策略。
关键词：城乡建设；土地管理；土地产权；保障制度
自改革开放以来，我国经济一直呈现一种快速发展的态势，拉近了我国跟世界发达国家之间的距离。但在这种经济快速发展的背景下，我国城乡矛盾也在不断激化，某些地区的城乡经济呈现出了明显的两元结构。为了改善这种情况，我国开始有意识的进行城乡建设管理，并致力于城乡建设的一体化。想要完成这些目标和任务，就必须要加强城乡土地管理，并从土地管理入手来协调城乡的经济发展，提高乡村现代化建设的水平和进程。下面结合广西南宁市为例，探讨了城乡建设管理中土地管理的策略。
一、城乡建设管理中土地管理的背景
南宁市是广西壮族自治区首府，建设距今已经有了1690多年的历史。在多年的发展中，南宁市的经济实力非常出众，已经成为了“一带一路”的重要衔接城市，同时也是我国面向东盟十国的核心城市之一。但也正是因为南宁市经济发展的速度过快，使得其跟周边乡镇已经出现了明显的脱节，区域整体经济呈现出了较为明显的两元结构。在新世纪以来，南宁市响应国家的政策号召，开始贯彻城镇化建设和城乡一体化等相关理念，提高周边乡镇的经济发展层次，消除经济两元结构引起的不良影响。为了达到这个目标，南宁市开始着手进行城乡土地协调管理。
由于南宁市市区的很多土地已经全部审批，而市郊的土地管理已经有了全面的规划，因此土地管理工作主要内容就是乡镇土地管理。特别是各乡镇的土地目前还属于集体土地，在土地所有权、审批流程、使用权限等各个方面都跟南宁市区有较大的不同，使得土地管理工作出现了明显的阻碍，并引发了诸多问题。这就需要相关人员在使用土地或土地管理的时候明确乡镇土地的特殊性，有针对性的解决存在的各类问题，保障土地管理过程的规范性和系统性。
二、城乡建设管理中土地管理存在的问题
（一）农村土地产权的模糊性
根据我国相关法律法规，农村土地的产权应该归于集体经济组织。但我国对于农村集体经济的概念还比较模糊，没有一个明确的定义，使得农村土地产权很难落实到个人身上，导致土地产权分配不清，很难进行下一步的管理。在南宁市的乡镇地区管理中，并没有真正划清农村集体经济的组织结构，使得土地产权只能沦为一种虚拟产权，跟城市土地有显著的区别。而在进行土地管理的时候，首先就应该解决这种产权模糊性，避免之后的管理工作出现障碍或纠纷。
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（二）集体土地的所有权受限
农村土地属于集体土地，相较于国有土地来说，土地所有权受到了一定的限制。比如目前我国相关法律法规标明只有国有土地才能够出让使用年限，而集体土地必须先经过政府征用转变为国有土地，然后才能进行商业使用。集体土地所有权受限会引发很多问题。比如在南宁市农村土地转化过程中必须要南宁市政府出面进行征用，这个时候政府就具有了需求方和供应方双重角色，违背了土地市场化的原则，大大影响了管理效率。不仅如此，这种情况最终还会演变成土地资源的高度垄断，跟市场经济体制出现了明显的冲突。
（三）土地管理缺乏必要的保障制度
南宁市城乡建设管理的土地管理还缺少必要的保障机制，使得城乡土地的发展形势不容乐观。第一，南宁市耕地面积正在不断的减少。在城乡建设的过程中，很多耕地都被建设活动所征用，有效可用的耕地面积正在逐年减少。南宁市虽已将耕地保护纳入到绩效考核中去，但未完全做到保护机制的贯彻实施。第二，南宁市土地管理的市场保障机制也存在一定的缺失，最终导致土地管理工作没有真正通过经济市场来调整，很难给土地管理提供长久有效的保障力量。
三、城乡建设管理中土地管理的改善策略
（一）明确农村集体经济的法律地位
想要改善农村土地产权的模糊性，那么就应该解决农村集体经济的定位不清晰问题。根据目前广西南宁市各乡镇的实际现状，可以将农村集体经济组织机构明确为村民小组，并赋予法人资格。这样以后，土地产权就能够落实到村民小组中，产权得到了稳固。这里之所以将村民小组作为集体经济组织是有多方面的原因的。第一是因为乡镇地区的土地数量与规模过多，将乡镇整体作为土地所有权的代表是很不合适的，会大大增加管理成本和管理时间。第二是因为村级管理部门本身就有行政管理的权力，如果在赋予土地所有权，那么就很难保证农民的利益以及农村土地所有权的体现。第三是因为村民小组拥有所使用土地的历史信息，同时也能够很好的避免行政干预，提高土地产权交易的透明度。因此，将农村小组作为土地所有权的代表是具有较高可行性的，同时也能够明确农村集体经济的法律地位。
（二）实现城乡土地市场的统一
想要解决农村集体土地所有权受限引发的一系列问题，就必须要推动城乡土地市场的统一发展。在这之中，南宁市应该认清乡镇土地跟城市土地的区别，不要一味的使用行政力量来征收土地，而应该采用一种相对温和的手段来实现城乡建设管理的各个目标。这里南宁市可以积极借鉴其他地区在这方面采取的方法，并结合自身情况进行调整。比如广东南海的农村工业化发展模式、山东德州的开发区模式、江苏昆山的农民合作社模式、辽宁海城东三道村模式等。在借鉴这些地区的经验以后，南宁市就可以结合自身情况来积极探索适合当地背景的土地流转模式，真正实现城乡土地市场的统一化发展。
（三）建立多元化的土地保障机制
首先，南宁市应该建立相对完善的耕地保护机制。一方面，南宁市政府可以引导成立耕地保护基金，根据不同耕地的质量和规模来进行分等级的保护，避免那些质量较好的耕地被用于商业互动中。这里也可以考虑对那些耕地保护做得比较好的乡村地区进行一定的奖励，充分调动乡村力量实现耕地保护。其次，南宁市应该统筹管理城乡建设用地和耕地保护之间的矛盾，最终实现协调统一发展。最后，南宁市政府在不断完善土地管理市场保护机制的基础上，还要加强对于土地使用的监管力量，避免出现土地违规使用而对城乡土地管理造成负面影响。
结束语：
南宁市的城乡建设管理工作中，土地管理是核心内容之一，必须要得到相关人员的重视。由于南宁市区的土地基本上都已经投入使用，并且也有明确全面的管理规范，因此需要将更多力量放在乡镇土地管理中。一方面，相关人员应该明确农村土地产权和所有权的特殊性，能够在法律法规上做出细化的条款项目，促进土地管理的规范化。另一方面，相关政府部门也应该积极探索城乡建设背景下土地管理的新型模式与保障制度，协调好城市土地跟农村土地在管理上的关系，促进城乡经济的统一发展。
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论文作者:黄依琼
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第27期
论文发表时间:2018/3/1
标签：南宁市论文; 土地论文; 土地管理论文; 城乡建设论文; 城乡论文; 集体经济论文; 产权论文; 《建筑学研究前沿》2017年第27期论文;