摘要：对铁路建设工程进行概算清理，是对建设项目总投资的最终结算，其清理结果准确与否直接关系到各参建方的相关利益。本文以案例的形式就概算清理过程中施工单位关注的几个突出问题进行论述。
关键词：铁路工程；概算清理；施工单位；问题
Abstract：The budgetary estimate liquidation of railway engineering is the final settlement of total investment of construction projects.Take some projects as examples,some prominent problems in budgetary estimate liquidation bepaied attention by construction enterprises is discussed.
Key Words: Railway projects; Budgetary estimate liquidation; Construction enterprises：Prominent problems
清理铁路工程概算，要依法合规、实事求是，以批准的初步设计概算为基础，以国家和行业的有关规定及承发包合同为依据，以建设单位审核后的工程数量和单价为凭证，分章节和单元编制清理概算文件。但在清理工程概算过程中，施工单位对几个比较突出的问题倍加关注，本文结合相关工程实例及中国铁路总公司工程设计鉴定中心批复的情况，对有关问题进行探讨。
1、施工图量差与变更设计界限的划分
根据施工图计算统计的工程数量与招标工程量清单（即合同清单数量）产生的数量差称为施工图量差。采用初步设计文件招标与经建设单位审核后发给施工单位的施工设计图发生的工程数量变化称为施工图量差（招标工程数量大于施工图数量的称为负量差，招标工程数量小于施工图数量的成为正量差）。施工设计图完成后，交由建设单位审核批准下发后，到竣工验收前，再对所完成的施工设计图进行变更，称为变更设计。
采用施工设计文件招标的铁路建设项目，产生的施工图量差主要出现在两个阶段：①初步设计与施工图招标量差；②施工图招标与实际施工量差。①按照施工图量差计费，②按照变更设计办理。
案例一：某铁路项目2012年9月经批复上场，桥梁原设计采用通桥（2005）2101-Ⅰ～Ⅴ系列梁图及避车台采用图号为（2006）8030通用图，2012年12月铁道部经济规划研究院发布了《时速160、200公里客货共线铁路预制后张法简支梁及避车台通用图参考图的通知》经规标准函〔2012〕220号，要求时速160公里客货共线铁路采用图号通桥（2012）2101-Ⅰ～Ⅴ系列梁图，避车台采用图号为（2012）8030。此项目最终按照Ⅱ类变更设计办理，但铁路总公司鉴定中心在审查过程中不同意按照《铁路建设项目变更设计管理办法》[（铁建设〔2012〕253号）以下简称“253号文”]中Ⅱ类变更以工点划分的原则对此项目进行分割，理由是通桥（2005）2101中存在数量错误，应按照施工图量差处理予以收回投资。
《铁路建设项目施工图审核管理办法》（铁建设〔2010〕36号）第二十八条建设单位对施工图审核单位审核合格的施工图加盖施工图审核专用印章后交付施工。交付施工的施工图不得擅自修改，确需修改的，按照变更设计管理规定办理。笔者认为此项目虽原设计采用通用图中存在错误，但此部分量差在施工图招标并将施工图交付施工单位以后就应该按照变更设计办理，如果仍按照量差办理岂不是又回到了初步设计阶段，以“施工图”为界的原则也就没有意义，作为建设单位和施工单位风险共担的平等原则也名不副实。
2、Ⅱ类变更设计划分
根据《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设〔2012〕253号）的要求：Ⅰ类变更设计以变更原因划分，一项变更设计原因为一个变更设计。Ⅱ类变更设计以工点划分，同一工点或同一病害引起的不可分割的一次性变更为一个变更设计。同一工点中的不同变更内容、同一病害类型的不同工点、同一变更内容的不同段落应分别划分为不同的变更设计，严禁合并或拆分变更设计。所以不难看出铁路变更设计对于Ⅱ类变更划分的尺度很明确，就是一个工点一变更。
案例二：某铁路项目2012年9月经环评批复上场，全线路基石方开挖设计均采用爆破施工方法，但因线路穿越地方文物保护区，保护区管理单位针对该铁路于2012年12月制定专项保护方案，要求保护区内石方开挖禁止采用爆破施工方法。施工单位以253号文中重要环保措施变化为由提请Ⅰ类变更设计，但最终建设单位按照Ⅱ类变更设计予以办理，此项目共增加费用2900余万元。但铁路总公司鉴定中心要求按工点分割，其中约1800万元被纳入施工单位风险包干费中。
笔者认为“同一”和“相同”是有区别的，同一是指同一件事，相同则可能是相同的几件事，相同的几件事分割处理是符合公平原则的，同一件事是不能分割的，在这一点上变更设计管理办法是严谨的。253号文中明确要求：Ⅰ类变更设计以变更原因划分，一项变更设计原因为一个变更设计。故施工单位提请Ⅰ类变更设计是符合文件要求的，但建设单位将Ⅰ类变更设计按Ⅱ类变更处理，鉴定中心又按Ⅱ类变更设计分割，这就形成了一个错误的延续，而最终受损失的只能是施工单位。所以笔者认为鉴定中心在最终的概算清理时也要对变更设计的分类进行审查，才能在建设单位和施工单位之间做到一碗水端平。
3、路局补充要求增加费用调整
随着我国铁路新建铁路工程的不断完善，今后铁路工程建设的趋势将从大型的新建铁路线路转向既有营业线改造、扩能，完善既有营业线布局结构建设，以提高既有车站的运输能力和质量。此类工程在建设过程中往往需要各铁路局建管部门监督管理，为了确保既有营业线安全运营的目的，各铁路局在国家政策的基础上，对相关政策又进行了拔高，使得施工难度进一步加大，施工单位也是不得不遵守的，由此增加的费用在项目设计概算阶段无法计算，使得此项费用出现“无家可归”的窘境。
案例三：营业线施工行车干扰增加费用。
行车干扰施工增加费，指在不封锁的营业线上，在维持通车的情况下，进行建筑安装工程施工时，由于受行车影响造成局部停工或妨碍施工而降低工作效率等所需增加的费用。
现行计费标准：以铁路工程预算定额为基础，现行的《铁路基本建设工程设计概预算编制办法》（铁建设〔2006〕113号）中对于行车干扰范围只考虑在行车线上或在行车线中心平距5m及以内为限。
根据中华人民共和国国务院令第《430》号（2005年4月起执行）铁路运输安全保护条例中对临近营业线也有明确说明，其第二章的第十条规定：铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区，铁路线路安全保护区的范围，从铁路线路的路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧以外的距离按照地区进行划分：在城市的市区，要求不少于8m的距离；在城市的郊区的居住区，要求不少于10m的距离；在村镇的居住区，要求不少于12m的距离；其他地区，不少于15m的距离。
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两者相较之下不难发现：编制办法计算行车干扰措施费的计列范围是小于国家国务院令第《430》号规定的，并且在实际施工过程中，地方铁路局在《430》号的基础上又进行了拓展，以郑州铁路局为例，《郑州铁路局铁路营业线施工安全管理实施细则》（郑铁办〔2013〕50号）中要求：临近营业线施工是指新建铁路工程、既有线改造工程及地方工程等与既有线平行、交叉、接入，距离铁路路堤坡脚、路堑坡顶、设备或设施外缘，向外延伸20m范围（特殊地形、地貌段外延范围由属地设备管理单位确定）内的非爆破施工；距离铁路行车线中心200m范围内控制爆破等涉及既有线安全和正常使用的施工，凡既有线未设置防护栅栏实施封闭的，施工单位必须采用防护栅栏、钢管栏杆等设施实施物理(硬)隔离，且临近营业线施工的机械设备必须实行“一机一防”盯控，遇营业线有列车通过时应提前10分钟将设备熄火，待列车通过后方可再行开始施工。由此可见，无论是在行车线中心平距5m以内，还是距离铁路结构设备边缘外20m以内，只要是纳入临近营业线施工的均将受同等程度的行车干扰。故笔者认为，地方铁路局隶属中国铁路总公司，作为铁路总公司的直接代表管理辖区内铁路建设，它所制定的政策也是铁路建设标准，所以建议将临近营业线施工行车干扰增加费用做出明确统一，并在编制办法中予以及时修正，对于未按修正后办法编制的项目，应该在概算清理过程中如实进行清理。
4、施工阶段的政策调整
在铁路项目建设过程中，国家出于提高建设水平、维护整体建设环境稳定等原因，逐步出台一些新的政策文件，而这些政策文件的执行起始日期是晚于项目批复开工日期的。那这些政策文件是否能够作为项目最终概算清理的依据呢？
案例四：农村公路占压而损坏的修复。
某既有线扩能改造铁路项目2012年9月批复上场，设计大临改（扩）建便道为泥结碎石路面。改建二线与既有一线并行，且一线沿线村落遍布，二线施工进场的改（扩）建便道均为农村公路。根据国家大力发展农村经济的政策要求，全国各省市均按照政策制定了详细的措施，其中修建农村公路是一项首要的措施。以河南省为例，2010年7月30日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《河南省农村公路条例》，2014年6月23日印发了《河南省人民政府关于实施农村公路三年行动计划乡村通畅工程加快农村公路发展的意见》（豫政〔2014〕51号），其中农村公路采用四级或四级以上技术等级（路基宽度不小于5.5米、路面为水泥混凝土面层，宽不小于4.5米）。铁路工程施工多为大型重载机械，长期在农村公路通行，势必造成既有农村公路的损坏，这也成为诸多项目施工单位与地方政府争论的焦点，不赔偿或修复就不允许通行，且通常是要先付押金方可改（扩）建通行。
针对铁路工程建设维稳，原铁道部和铁路总公司先后下发了《关于切实做好铁路建设维护社会稳定有关工作的通知》（铁建设〔2011〕027号）及《关于铁路建设实施阶段维护稳定工作的指导意见》（铁总建设〔2015〕197号）文件，后者相较前者对于乡村道路的处理进行了调整，对于因工程车辆占压而损坏的农村道路，应按照相关政策协议进行补偿或修复，保证道路畅通。据笔者了解，本项目在初步设计阶段根据实地调查，改（扩）建便道面层按照水泥混凝土面层设计提报，在经铁路总公司审查时将面层降为泥结碎石面层。在项目2016年概算清理时，鉴定中心以197号文执行日期晚于本项目开工日期为由再次将建设单位提报的乡村道路修复及补偿费用予以全额核减。但笔者认为，概算清理的目的就是为了据实、准确地核算工程项目建设费用，对于乡村道路修复及补偿费用全额核减有背据实原则，核算的最终结果也不具备可参照性。建议按照大临中改（扩）建道路数量控制，参照其他工程补偿既有乡村道路补偿标准核实计列此项费用。
5、停（窝）工、赶工措施费
铁路工程具有建设规模大，投资费用高，施工难度大的显著特点，由于征地拆迁滞后，建设方提出的工期变化等因素会引起工程停（窝）工、赶工现象，但这就意味着要增加非工程实体费用，这也就是诸多决策者避之不谈的原因，那这个费用究竟是否应该如何计列呢？
案例五：线路改线工期提前增加停（窝）工、赶工措施费。
某铁路工程2012年9月批复开工，地方政府负责征地拆迁工作，2012年11月被通知因另一条线路规划引入而改线，其中受影响的6.6公里无法进场施工，其余地段建设用地直至2014年6月仍未全部交付建设。2014年8月改线方案经铁路总公司批复，在原批复预算基础上增加投资2.3亿元，2014年10月底接到改线后的施工图，该6.6公里内建设用地直至2015年4月底方才陆续交付使用，但整体工期由原合同的2016年3月20日提前至2015年12月20日，根据建设单位调整后的施工工期安排，线下单位实际工期提前至2015年10月20日。面对这种征地拆迁滞后、投资加大、工期提前的情况，出现前期停（窝）工，后期赶工的局面是必然的。
根据《中华人民共和国合同法》第二百五十八条（定作人中途变更承揽工作的要求，造成承揽人损失的，应当赔偿损失）及第二百八十四条（因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用）规定，建设单位要合理补偿施工单位停（窝）工费用。
另据《铁路建设工程合同》通用条款第十一款第3条发包人的工期延误（在履行合同过程中，由于发包人的下列原因造成工期延误的，承包人有权要求发包人延长工期和（或）增加费用，并支付合理利润）及第6条工期提前（发包人要求承包人提前竣工，或承包人提出提前竣工的建议能够给发包人带来效益的，应由监理人与承包人共同协商采取加快工程进度的措施和修订合同进度计划。发包人应承担承包人由此增加的费用，并向承包人支付专用合同条款约定的相应奖金）约定，建设单位应向施工单位支付因工期延误及工期提前而增加的费用。
停（窝）工、赶工措施费的计列也不是没有依据的的，据笔者了解，《中华人民共和国建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）第九款第12条和14条规定，提前竣工和施工索赔均应对合同价款进行调整，赔（补）偿的最高限额均为合同价款的5%。另据建筑及市政造价行业标准，根据合同工期与定额工期的比例δ在0.65～1.0之间，以合同价款为基数计列赶工措施费费率2.5%～0%。故笔者认为，作为全国大型施工的铁路工程，应按照《合同法》及《清单计价规范》要求，遵循概算清理实事求是的原则，合理调整铁路建设工程计价编制办法，将停（窝）工、赶工措施费据实计列。
6、火车运价价差调整
火车运价的价差调整，应根据施工图加上Ⅰ类变更设计增加的火车运输材料质量，依据建设单位提供的分年度完成的投资比例和国家发改委发布的各年度火车运价率调整进行价差调整。在实际工程建设过程中，施工单位利用营业线进行物资运输，所属铁路局运输部门出具铁路货物运输票据（俗称“大票”），由于运价率与实际运价计算起票起终点不一，造成实际费用远高于原概算与运价率调整后费用之和。
据笔者了解，铁路总公司鉴定中心在此项费用的调整上采用的方式不尽相同，有的项目按照运价率进行调整，有的项目按照大票调整，没有一个明确的审查标准。笔者认为，各地方铁路局作为铁路总公司的下属单位，火车运输收费价格调整应该遵循国家运价率调整办法，如不遵循，铁路总公司在概算清理时就应按实际收费的大票据实进行调整，否则就有利用国家建设项目为自己创收之嫌，有负监管之责。
7、结语
对铁路建设工程进行概算清理，是对建设项目总投资的最终结算，其清理结果准确与否直接关系到各参建方的相关利益。在其清理过程中，施工单位与建设单位、设计单位保持密切联系，坚持依法合规、实事求是的态度，同时铁路总公司能够在一些政策执行过程中，在多个项目之间进行横向比较，统一标准，这样才能达到概算清理的目的。
参考文献
[1]铁建设[2012]253号,铁路建设项目变更设计管理办法[S].
[2]铁建设[2010]36号，铁路建设项目施工图审核管理办法[S].
[3]铁建设[2006]113号，铁路基本建设工程设计概预算编制办法[S].
论文作者:刘刚
论文发表刊物:《基层建设》2019年第1期
论文发表时间:2019/4/2
标签：铁路论文; 施工图论文; 工期论文; 施工单位论文; 建设单位论文; 费用论文; 发包人论文; 《基层建设》2019年第1期论文;