从行政法中的行政关系变化看公共行政的发展，本文主要内容关键词为：行政论文,行政法论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政关系从行政法的角度看包括行政管理关系、行政监督关系、行政救济关系和内部行政关系四种类型的关系的总和。行政管理关系是行政主体在行使行政职权中与行政相对人发生的各种关系，它包括命令、指导、许可、裁决、处罚、强制、契约等关系。行政监督关系是对行政主体、国家公务员和其他行政执法人员、组织进行监督时发生的各种关系，行政监督关系主体多元，监督方式多样，监督内容各有侧重。行政救济关系是行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯，向有关单位提出申请，有关单位予以审查其申请，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系，它包括申诉、控告、检举、行政复议、行政诉讼、信访、请愿示威等。内部行政关系是行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间、平行行政机关之间、行政机关与所属机构、派出机构之间的关系，行政机关与公务员的关系，行政机关与其委托行使特定行政职权的组织的关系，行政机关与法律、法规授权组织的关系等等。其中上下级关系以及行政机关与公务员的关系是最重要的关系，行政机关的上下级关系具有各种形式，包括领导与监督关系、直属关系、垂直领导关系、双重领导关系、指导关系等等。公务员与行政机关的关系也是各种各样的，包括特殊劳动关系如录用、退休、工资、福利等关系，职务关系如考核、晋升、奖励、处分等关系，工作关系等。行政关系在横向上多种多样，形态万千，在纵向上，各种关系的比例会发生变化，由这种比例变化中我们感受到公共行政改革的一些成果和动向。
一、纵向关系的削弱，横向关系的增强
纵横关系的变化在行政管理关系中表现为权力性关系与非权力性关系的比例变化。所谓非权力行政关系，是指行政机关实施的不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式，它在法律关系上届于公法关系，在性质上属于非权力作用，不以国家权利来单方性地约束行政相对人。随着社会生活的发展，公法关系中出现了两个领域，虽然这两个领域的划分不是绝对的，而且其界限日渐模糊，一个是行政机关与相对人之间以支配服从关系的关系相处，由公权力强制约束的领域，一个是行政机关与相对人以平等和对等的关系进行互动，受公法的弱约束和私法的强约束的领域。前者如强行征用土地，警察强制执行、实行行政处罚等等；后者如行政指导、行政契约，行政经营、行政出让等。在这些行为方式中，有的虽然具有一定的民事活动性质，但并非一般的民事行为，而带有显著的行政性，实际上是行政机关在给付行政、服务行政条件下逐渐增多的一类行为。非权力行政方式是行政民主化潮流的产物，其产生发展带有现代市场经济和民主政治发展的时代背景特点，二次世界大战以来，由于对经济和行政管理的社会需求不断增加，政府职能逐步扩大、丰富和活跃，特别是世界范围的民主化潮流的推动和国家的福利性质逐渐增强，传统的管理行政、秩序行政逐步转向以给付行政、服务行政为特点的现代行政。以行政机关为中心和行政权力的单向行使为全部内涵的传统行政日益转向以注重人权和民主的现代行政，在此转型过程中出现了行政方式的多样化、柔软化趋势，而行政指导、行政契约、非拘束性计划等非权力行政方式的出现和广泛运用就是其中一个突出现象。当然，在此过程中也出现了一些矛盾和问题，需要依循行政法治原则来妥善解决。
纵横关系变化在内部行政表现为中央集中性权力与地方自主权的比例变化。20世纪80年代开始的中国经济转轨，从总的方面来说，改革就是要改中央权力过于集中经济管理体制，改变中国长期实行的高度集中的计划经济体制，以充分调动中央、地方、企业和劳动者这四方面的积极性。但是这种放权不是简单地将所有权力都转移到地方，因为中国是一个大国，过分分权导致的结果是分散和地方主义。现在我国中央调控的重点是实现地区协调发展、宏观经济有序运行、调节改革与发展关系三大目标。转轨前后的基础不同，计划经济体制下的高度集中管理是以中央集中大部分资源要素为基础，是一种基本不对下放权前提下的中央调空，而转轨后的中央调控是对下放权，中央和地方适当分权为基础，是一种以“放”为前提的中央调控。在发达的市场经济国家也有这样的趋势，20多年来，发达国家都在持续不断地进行着广泛的权利下放运动，地方自主权越来越大。尤其是进入网络时代后，更是对公务员的迅速反馈和处理信息能力提出了挑战，在最早实行地方自治的英国，正在按照“一般公务员不能只做办事员，不能只受上级控制，而要成为独立和创造性工作的行为主体，要赋予一个公务员较大的自由裁量权”这样的观点对文官制度进行多方面的改革。
纵横关系变化在行政监督中表现为职权性监督与权利性监督比例变化。行政监督依其监督主体和监督方式的不同可以分成不同的类型，职权性监督是指上级行政机关对下级行政机关，专门行政监督机关（审计机关、监察机关）对各部门依行政权进行的监督，司法机关依照司法审查权、立法机关对行政机关的监督。这些监督都是以国家权力为其后盾的，因此属于职权性监督。权利性监督，是指公民和社会新闻、舆论等依法行使其监督权利而进行的监督。他们所进行的监督是基于法律给予的监督权利，因此被称为权利性监督。这种监督的特点是非权力性。(在我国，社会监督的主体除了执政党外都是没有被赋予国家权力的主体，因而也不可能用国家的强制手段使行政机关改变和撤消其行为。而且，社会监督本身没有法律效力，必须通过权力性监督才能起作用，是一种间接的监督。这些监督随着社会信息传递速度的加快和社会信息公开程度的增强，权力性监督依然发挥着重要的作用，但是随着市场经济体制的建立，人们的权利意识的强化，权利性监督在对行政机关的监督方面起着越来越显著的作用。近几年来我国纪检监察和检查机关掌握的绝大多数大案要案都是人民群众检举揭发的。人民群众的监督制约所具有的广泛性、敏锐性、自觉性等特点决定了这种监督制约能够有效地避免国家权力被滥用。加强人民群众的监督，应该要有具体的监督法律来保证。舆论监督将腐败者揭露和曝光，从而产生全民公审的威力。社会舆论具有公开性、及时性、灵活性等特点，具有时效性强、辐射面宽、透明度高和震慑力大等优势，在行政监督方面发挥了重要作用。从方向上来看，职权性监督更多的是一种纵向的，而权利性监督是一种网络状横向的。反映了纵向关系的削弱，横向关系的增强。
二、不对称关系减少，平等关系增加
首先，从行政合同的发展我们可以看到行政管理的透明程度的增强。行政合同(administrative contract或public contract)是指行政主体之间或行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理的某些目标，而依法签定的协议。行政合同具有以下几个特征：一是行政合同的双方当事人中，必须有一方是行政主体；二是签定行政合同的目的在于实施国家行政管理目标，行政合同的内容涉及到国家和社会的公共事物；三是行政合同以双方当事人意思表示一致为成立要件；四是在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政合同既有国家行政的特点，又有合同的一般特点，它是双方当事人协商自由与行政优先权的有机结合，被政府采用于各个领域。由于社会经济的发展，当代各国的政府采购的范围已从一般的货物扩大到工程和服务，政府采购的资金一般占GDP的10％～15％，这些活动一般都是通过行政合同来进行的。随着社会主义市场经济的确立，出现了大量的行政合同，诸如公共工程承包合同、土地使用权转让合同等。行政合同要适用合同法的一般原则，主要是平等自愿原则、公平公正原则、诚实信用原则。政府与供应商在订立政府采购合同时双方的法律地位是平等的，不存在隶属关系和强制关系，政府合同很大程度上还是双方自愿协商的产物，双方意志共同推动招标投标程序的进行，公平公正原则要求行政机关平等对待相对人，在等价有尝的基础上订立政府合同。而诚信原则要求双方以善意、诚实的态度订立、履行政府合同。行政合同在遵循合同法的一般原则同时，还应当形成与其行政性相适应的法律原则，主要有公开性原则、竞争性原则和公共利益原则。公开性原则也称透明原则，要求行政合同的法律、程序和活动都必须向社会公开，以接受监督。这种公开、透明、竞争的行政合同的推广是政府行为透明公开公平化的一个重要方面。
其次，从行政雇佣的发展我们可以看到内部行政的平等程度增强。公务员是国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。传统行政模式的人事管理几乎是完全遵循了马克斯·韦伯的官僚制理论。在这种体制下公务员的身份较为稳定，公务员主要的任务就是执行命令，缺乏创新，公务员与国家出现了劳动纠纷时也只能通过行政复议等方式来解决，国家与公务员的关系明显是不对等的。70年代以来的行政管理改革一般更注重结果、灵活性和激励因素，在我国政府雇员也悄然进入我们的视线，辽宁省出台20条人才措施，政府雇员最高年薪30万，吉林省也即将实行政府雇员制，行政雇佣的出现，使得政府雇员与政府的关系更为灵活，政府可以解雇那些表现不好的人，“允许管理者雇佣最合格者的雇佣制度”“大胆录用最能胜任的人，合理规定被雇佣人员的申诉程序。”合同意味着雇员不再享有公共服务的就业条件，但是，雇员与政府的关系更象一般的劳动就业关系，内部关系相对以往更为平等、公开。
再次，从行政听证的扩大我们可以看到行政监督的公开平等性。行政听证制度是来源于英国的“自然公正原则”，其基本的要义在于任何人在受到惩罚或其他不利处分之前，应为之提供公正的听证或其他的听取意见的机会，根据这一规则，公民在财产被征用、申请许可证照被拒绝，或受到吊销证照、罚款、开除公职等处罚或纪律制裁等不利处分前，行政机关均应事前给予通知，告知处分的根据和理由，听取其申诉意见，否则该处分将被司法审查确认无效。20世纪中期以后，随着各国行政程序法的发展，听证制度在世界各国得到确立和广泛适用，许多欧洲大陆国家(如德国、葡萄牙、西班牙、荷兰等)以及许多亚洲国家和地区(如日本、韩国以及我国的澳门和台湾等)都纷纷进行行政程序立法，确认这一制度。行政听证制度的发展，给人们提供了从行政程序上去控制行政机关不断扩张其行政权的方法，即在行政权运作过程中设置各种监督机制。在各种行政程序的监督机制中，听证制度尤为重要。听证应该公开进行，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。行政听证的发展推动了政府行为向公开和公平方向发展。
最后，从行政诉讼的完善我们可以看到行政救济的真实性。行政诉讼是行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷以后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的活动。行政诉讼是对行政行为的一种法律监督制度，对于相对人而言，行政诉讼是一种法律救济制度，行政关系一旦进入行政诉讼，行政机关与相对人在行政管理中权利义务不对等的法律地位就会发生变化，实现公民与政府关系的平衡。我国在40年代末建立新的政权以后，宪法虽然规定民可告官，但直到80年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度，1982年通过《民事诉讼法》第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件，1989年，通过了独立的《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度。1994年，八届全国人大常委会第七次会议通过了《国家赔偿法》，在我国人权保障方面是一个重大进步，体现了现代法治精神。20世纪90年代以来，我国公民权利意识和民主法制观念大为增强，当行政行为侵犯公民合法权益时，公民能真实地通过行政诉讼实现救济，行政行为对公民的合法权益造成损害时，可以通过行政赔偿来实现救济。这些使行政救济更为真实，公民与政府的权利义务更为平衡。
三、固定性关系减少，选择性关系增加
行政管理关系中的选择性分析。首先，公民在政府和市场之间进行选择，政府管理在20世纪70年代遭遇危机，人们对政府职能范围提出质疑，逐渐认识到无限政府的弊端，政府对市场的管理依法管理，宏观控制和间接管理，是按照市场规律去管理，是低限度的管理，是对市场不足的弥补。所以，在具体的事务上是否选择政府的管理本身就体现行政管理关系的选择性。其次，在政府管理领域，采用什么样的管理方式也有了很大的弹性和选择性，由原来计划经济体制下的政府单一地依靠行政指令对社会进行全面直接管理转变为采用行政许可、行政指导、行政契约等方式进行灵活管理，同时，具体手段也多样化，政府信息化、电子化建设为政府进行多样管理方式的选择提供客观条件。
行政监督和行政救济中的选择性分析。行政监督与行政救济有着交叉的部分，在这两方面的选择性的增强，来源于权利性的监督和社会救济方式的迅速发展以及新闻舆论传媒的力量，既对政府自身行为进行反省，对政府给公民的救济予以监督，同时他们本身也会使社会整体对公民个体的权益进行关注，引起全社会范围内对行政行为造成的相对人的损害予以帮助。公民不仅可以通过权力机关来保护和追回自己的合法权益，也能通过社会监督和救济来使自己获得补偿。
总之，以行政法的角度来看行政关系的变化，由行政关系的变化中去发现公共行政改革和发展的趋势和动态，有利于我们在现实中把握行政改革的方向，同时，从在这些变化中也可以看到现实对政府活动提出的挑战，这些挑战也是我们在改革过程应予以面对的。
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