从总统辞职看索马里海盗现象的政治与社会成因，本文主要内容关键词为：索马里论文,成因论文,海盗论文,总统论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近来，除由美国次贷危机在世界范围引发金融危机和经济衰退格外引人注目外，索马里海盗也成为人们热议的又一话题。① 这种以牟取赎金为目的、“维尔京式”的海上劫掠固然破坏了国际航运安全，使金融危机背景下的国际经济因货运成本增加而雪上加霜，国际社会因之派舰护航应在情理之中，然而，索马里政治主体纷纷求助于外部势力作用本国政治的做派，② 导致了持续近20年的军阀混战。西方乐此不疲地向非洲国家移植其所谓的“民主价值观”所造成的政治乱象，也在促使学界反思始于欧美的多党议会民主制能否在非洲完全地生根发芽。
府院冲突致使总统辞职
2008年12月26日，应索马里政府邀请，中国海军的两艘驱逐舰和一艘综合补给舰起航赴亚丁湾和索马里水域，为过往的中国船只护航。出于履行联合国安理会打击海盗的有关决议，同时也为了维护中国的国家利益，中国成为继美国、俄罗斯、印度和欧盟诸国之后，决定派舰护航的又一重要国家。③ 此举也终结了外界关于中国政府是否派军舰赴索马里海域护航的猜测。然而舆论普遍认为，外国海军根本没有能力覆盖海盗出没的海域范围；更有专家指出，只要索马里一天没有法治，海盗活动就将继续猖獗。关于这一点，海盗头目阿卜杜拉·哈桑甚至也毫不隐讳。那么，为什么索马里过渡政府不能有效管理国家并遏制海盗活动？
问题需要追溯到十多年前。1991年1月，随着在索马里执政多年的西亚德·巴雷总统下台，加上当时波及整个非洲的多党民主运动，索马里境内自此存在两个政权和多派政治势力的相互角逐。位于索马里北部属迪尔族的诸部落于1991年宣布“独立”，成立“索马里兰共和国”，占有原索马里18个省中的5个。1997年2月过渡宪法生效，并于2001年获全民公决批准；2003年4月，“索马里兰共和国”举行第一次“总统”选举。目下，该“政权”的“独立”地位虽未完全获得国际社会的广泛承认，但也偏安一隅，局势至今保持相对稳定。④ 相形之下，过渡政府则一波三折，历经坎坷。
在美国及联合国的主导和安排下，以摩加迪沙为权力中心的索马里政治进程大体经历了以下3个阶段：
第一阶段（1992～2003年）：是索马里军阀混战、恐怖袭击频仍和美军实质性介入阶段。1992年美国克林顿政府向摩加迪沙派出特种部队，意在捉拿军阀艾迪德，未果，反而因“黑鹰”直升机被索马里民兵武装击落而备受国内指责，美军被迫撤出索马里，史称“黑鹰坠落”事件。美军虽然撤出了摩加迪沙，但是在其后的十年里，美国并没有因此放弃索马里。促使美国在世纪之交加强对“非洲之角”控制的原因，除该地区地处五海三洲——这一地缘政治上的重要性外，另有两个与恐怖主义存在直接关联的原因：一是1998年美国驻埃塞俄比亚和肯尼亚的大使馆遭遇恐怖袭击并造成重大人员和财产损失；二是2000年美军“科尔”号驱逐舰在亚丁湾被炸，损毁严重。九一一事件后，美国进一步把“非洲之角”看成是“滋生恐怖主义的温床”。2003年布什访问非洲时提出援助1亿美元，以帮助东非国家提高反恐能力。美国第五舰队舰只亦不断游弋于东非海岸，加强对过往可疑船只的检查，严防恐怖分子从海上逃走。在这一时期，索马里国内陷入军阀混战的无政府状态。
第二阶段（2004～2005年）：在联合国及非盟等有关各方的积极斡旋下，索马里和平进程取得积极进展。2004年2月23日，索马里和谈全体代表举行会议，通过索马里《过渡宪章》。同年10月10日，索马里过渡议会在肯尼亚首都内罗毕选举阿卜杜拉·优素福·艾哈迈德为索马里过渡政府总统。2005年1月15日，索马里过渡政府正式成立。
第三阶段（2006年7月至2008年底）：在这一时期，索马里全国和解大会在摩加迪沙召开，各方代表就停火、解除武装等众多议题进行讨论并达成广泛共识；另一方面，经过数年的军阀混战，对索马里政局产生重大影响的“伊斯兰法院联盟”和“重新解放索马里联盟”⑤ （ARS）两大反政府武装派别，也在这一时期先后对过渡政府发难。2007年9月中旬，索马里总统、总理、议长等在沙特阿拉伯的吉达签署全国和解大会最后成果文件。翌年6月9日，在联合国主持下过渡政府与伊斯兰反对派组织“重新解放索马里联盟”签署协议，双方同意停火，并就和平进程展开谈判。7月，过渡政府与“重新解放索马里联盟”决定采取切实举措，减少仇恨，包括共同建立一支安全部队。同年11月，经过在吉布提为期三天的谈判后，双方就组建团结政府和扩大过渡议会等问题达成一致，决定过渡议会也将由275个议席扩大至550个议席，新增议席中200个属于“重新解放索马里联盟”，另外75个属于民间组织和海外索马里人的代表。扩大后的过渡议会将选举产生新总统，团结政府的组成将以权力分享为原则。此外，双方还同意将于2009年下半年过期的《过渡联邦宪章》的有效期延长两年，以便有充足时间制定新宪法。但是，“重新解放索马里联盟”中的强硬派以及“伊斯兰青年运动”等反政府武装组织仍然拒绝加入和平进程，为索马里和平进程增添了诸多变数。
我们从以上历程可以看出，在索马里政治进程中，美国正由台前逐渐转向幕后。在美国的操控下，优素福总统领导的过渡政府居中调和，发挥其协调各政治派别的作用，竭力促成各主要政治派别最终达成《吉布提和平协议》。
然而，索马里政局并未因过渡政府的成立与和平协议的通过而出现稳定，倒是总统和总理的矛盾开始凸显，“双雄”间的冲突正是起因于《吉布提和平协议》，双方围绕如何执行该协议一直龃龉不断。
我们不难看出，《吉布提和平协议》使原有利于索马里过渡政府的政治态势发生了逆转：曾与过渡政府敌对的“重新解放索马里联盟”借助该协议，在议会中逐渐占据优势，对政府几近形成制衡之势；权力分享原则也将使该联盟在未来组建的团结政府中占有重要职位。一方面，由美国主导的索马里和平进程如期展开；另一方面，索马里国内面临的严重社会问题并没有得到解决，在夹缝中执政的过渡政府犹如一只被困的“跛脚鸭”，自然难有作为。反对派对优素福借重外国势力以巩固自身势力的做法大肆攻讦，也使其渐失中立地位，总统权位岌岌可危。⑥ 情急之中，优素福总统在稳固后方的同时，试图借助其在议会中的影响力，维护他所代表的过渡政府的既得利益，因此，他要对总理侯赛因提出的分权计划和成立新内阁——这一明显偏袒“重新解放索马里联盟”的主张，展开反击。
2008年11月，在旁特兰省领导人的陪同下，优素福对吉布提进行了短暂访问。他在与吉布提总统伊斯梅尔·欧玛尔·盖勒进行非正式会晤后，旋即前往拜杜阿，旨在谋求议会的支持。然而，侯赛因此前已先于优素福抵达拜杜阿，向议会通报了该计划并得到议会的批准，侯赛因此举无疑激怒了优素福总统。12月初，总统优素福以工作不称职和贪污腐败为由宣布解除侯赛因的总理职务，并任命新人，而总统本人也因此遭到议会弹劾，本已危机四伏的索马里过渡政府此刻变得群龙无首，全国再次处于无政府状态。备受讦难的优素福总统面临着辞职的重压，他的命运也是当前风雨飘摇的索马里政局的真实写照。
值得注意的是，在公开出版物中鲜有优素福的生平报道，这似乎表明了其低调的处世风格。自出任总统以来，优素福在内政上努力促成过渡政府与反对派的和解，极力维持各派及府院间脆弱的平衡。⑦ 然而他不顾过渡议会反对，解除侯赛因总理职务的强硬做法，则凸显其性格中也有强悍的另一面。⑧
海盗成为索马里乱局中的另类政治生态
军阀割据、混战，派系林立，索马里处于各地方势力博弈的乱局之中。2005年以来，索马里先后出现了“伊斯兰法院联盟”和“重新解放索马里联盟”等军阀势力。它们拉山头，占地盘，有十多个国家向索马里的冲突各方提供武器。某国际救援组织对索马里无政府状态曾有这样的描述：救援组织在索马里进行食品救济的过程中，200公里的路程平均要走47天；需要通过400个民兵检查站。此外，援助人员在有些地区还不断成为武装匪徒的袭击目标：仅2008年上半年就有13人遇害，另有82起当地武装分子向救援人员索贿事件发生。⑨ 动乱严重地阻碍着国际社会的人道主义救援，致使索马里人道主义危机进一步加深。
在旁特兰等沿海地区，海盗猖獗成为当地无政府状态的主要表现之一。在索马里战乱时期，谁能扩充军备，不断地壮大自己，谁就能在以后的和谈安排中分享更多的利益，这为“重新解放索马里联盟”在议会中的得势再次所印证，从而成为索马里军阀所奉行的不二法门。在“重新解放索马里联盟”扩充军备的过程中，盘剥海盗劫掠来的赎金，成为该联盟军费开支的一项重要来源。军阀出身，身为总统并多次参与和平谈判的优素福自然深谙此理。形格势禁，他也要为自己的未来早做打算。2008年初，在他的家乡旁特兰省发生的暗杀、绑架及贪污救援物资等事件屡见不鲜，尤其是海盗等问题愈演愈烈，致使该地区安全形势堪忧。同年7月26日，优素福在离别家乡14个月后再次访问该省。他在位于嘉洛维（Garowe）的旁特兰地方议会就安全形势发表演讲，敦促当地领导人要尽快控制局势，并公开宣称：“如果你想要得到和平，你就得拥有一支让人畏惧的武装力量。”
针对近来日益猖獗的索马里海盗袭击事件不断招致国际社会的声讨，优素福一方面谴责海盗行为，同时对外界的一些不实报道予以批驳。他指出，所谓索马里海盗，实际上是一伙背景复杂的恐怖分子，他们背后有其他国家的支持。这些海盗在国外接受训练后再被送进索马里；某些国家在暗地里训练这些海盗，并为之配备武器和船只及其他设备。被劫货船经过索马里附近海域的信息，也大多是海盗背后的支持者提供的。
虽然缺乏具体的统计，但是近年来海盗人数呈现增多的趋势。据保守估计，从事此行业的人数已经超过1000人。索马里的海盗与该国的政治乱象有某种必然的联系性。由于连年内战，军阀割据，致使政府行为能力低下，无力也无暇顾及领海及200海里专属经济区的交通安全。
濒临亚丁湾的旁特兰省正是海盗的巢穴和海盗行为的多发地带。海盗群体大多都有深厚的部族、教派、军阀背景。因此，海盗行为事实上已经不单纯是为了收取赎金，而同样有其明显的政治诉求：索马里海盗头子自称“索马里海军陆战队司令”；在经济凋敝，缺乏收入来源的情况下，赎金自然也就成了政治献金。⑩ 此外，经济增长乏力，财政拮据，也使旁特兰省地方政府在打击海盗方面难有作为。据海盗猖獗的北部海滨城市埃尔市市长分析，当地数百名士兵因得不到薪饷而转当海盗，这是造成海盗人数不断增加，危害也越来越大的社会经济因素。因此，海盗问题所掩盖的是索马里国内面临的经济崩溃与民不聊生。加入军阀队伍，打内战成为索马里成年男子的一项谋生手段。质言之，它是索马里无政府状态下所滋生的诸多社会问题的外在反映。(11)
事实上，无政府状态引发的不安全因素绝不仅限于北方海盗猖獗地区。内战所造成的人员和财产损失无疑也为海盗问题所掩盖。自从2006年11月底索马里过渡政府在埃塞俄比亚军队的帮助下将“伊斯兰法院联盟”逐出摩加迪沙后，索马里过渡政府主要靠埃塞军队的支持才能得以控制首都和议会所在地拜杜阿。反政府的伊斯兰反叛武装则以反对一切外国军队进驻索马里为借口，经常对其发动攻击，造成重大流血事件。在中部和南部，政府军和埃塞盟军与伊斯兰激进分子不断爆发激战。据摩加迪沙一家和平与人权组织2008年7月底的一份报告指出，仅2008年上半年，双方冲突就造成了2136名平民伤亡和数万个家庭无家可归。(12) 政府军和埃塞军队控制的拜杜阿也时常爆发夜间激战。
西方国家在索马里试行的过渡政府计划，没有带来预期的发展与和平。总统和总理之间的纷争进一步弱化了政府的行为能力，致使他们不能正确地处理相关事务。在美国等西方国家施加的压力下，优素福总统于2008年12月29日向议会提交辞呈后，乘坐私人飞机前往其家乡嘉洛维。人们预计，在回到北方旁特兰省后，这位军阀出身的前总统一定会扩充实力，重整旗鼓。
美国治下的索马里和平进程
2004年8月，时任索马里过渡政府总统阿布迪卡西姆·萨拉特·哈桑在接受媒体专访时认为，索马里实现全国和平具有良好的基础。首先，索马里全国拥有同样的传统与宗教文化，以及统一的语言和文字，这有利于增强凝聚力，促进各部族间的协调与团结；其次，经过十多年战乱，全国人民普遍厌倦了无政府状态，渴望和平宁静的生活。至于实现和平的手段，哈桑指出，各方应在一个新政府的框架内和谐一致地开展工作；组建统一的国家军队，收缴武器，解除民兵武装；再者是开始重建国家，首先从基础设施开始，如水电、道路、学校、医院，等等。(13)
然而，哈桑的设想仅仅是一种愿景，四年过去了，索马里过渡政府面临的挑战依旧。优素福总统的任期未满5年，即被迫请辞，他的去职固然是多方面因素共同作用的结果，但美国施加的压力是其中最重要的原因之一。索马里府院之争的实质，是以总统为代表的过渡政府不满美国等国左右索马里和平进程的具体表现。索马里的和平进程名义上是联合国牵头，实为美国所控制。大体上，美国通过打压和削弱索马里境内任何可能做大的势力，采取分而治之的方式，维持美国对“非洲之角”的控制。基于此，当索马里过渡政府既得利益集团与美国的战略利益取向一致时，二者就能够相安无事。事实上，《吉布提和平协议》是一个极度单边化的“权力分享”计划，在客观上削弱了优素福总统的势力。而总统向亲美的侯赛因总理公开发难，无疑是阻碍了美国主导的和平进程。美国所采取的方式是借力打力，谁强抑谁，意在按照美国的意图对索马里的政治版图进行重新规划。
如前所述，在和平进程的第三阶段，2006年下半年，奉行“沙里亚法”的“伊斯兰法院联盟”异军突起，击败了混战不休的各军阀集团后，占领了首都摩加迪沙并控制大部分国土。这对谋求将最极端的伊斯兰组织边缘化的美国而言，无疑是不能容忍的，必欲除之而后快。在美国默许下，埃塞出于维护其在欧加登地区利益上的考虑，派军帮助索马里政府军将该派别赶出摩加迪沙，并逐步控制了中部和南部地区。(14) 虽然最新达成的《吉布提和平协议》规定，一俟非盟维和部队进驻，埃塞军队必须撤出索马里，但美国此举可谓一举两得：既打击和削弱了极端的伊斯兰法院派联盟，同时也使过渡政府背上勾结夙敌的骂名，优素福总统因此备受反对派的攻讦。后者指责优素福依靠外国军队，出卖国家利益；“重新解放索马里联盟”中的强硬派以及“伊斯兰青年运动”等反政府武装组织正是以此为由，拒绝加入和平进程。
当然，优素福总统并没有坐等，而是奋力反击，力图借用包括联合国在内的外部力量抗衡美国的企图。针对尼日利亚、加纳等非洲国家行动迟缓，违背其对非盟和平与安全理事会如期派兵维和的承诺，优素福呼吁联合国安理会对索马里采取大胆快速行动。他在2008年7月23日向联合国提交的报告中称，派遣由联合国治下的维和部队出面维和是索马里安全形势得以控制的关键。为此，他建议将当前的非盟索马里特遣团的使命变更为联合国主导的维和行动，或者建立一支类似苏丹达尔富尔式的联合国—非盟混合部队。(15) 优素福请求外援，固然是过渡政府对控制局面力有不逮的表现，但也不失为其力图反抗美国左右索马里和平进程的一项举措。
西方国家长期插手索马里内政是造成索马里多年内战和今日乱局的主要原因之一。内战失控使索马里局势变得更为复杂和严峻。优素福认为，国际社会似乎只知索马里海盗，而少有关于索马里人民遭受战乱、干旱、粮食危机与经济破产的报道，这对索马里政府和人民来说，是非常不公平的。索马里渴望得到国际社会的帮助与援助。目前，国际上运送救援粮食的船只因海盗猖獗不敢前往索马里，这更加剧了那里的粮食危机。
笔者以为，协助索马里结束持续十多年的内战，并促使各派别和平对话，达成和解及恢复法制和经济建设，这无疑是解决当地海盗问题的关键。因此，促进过渡政府的稳定，以使其在维护国家和平和发展方面发挥积极的作用，应该成为索马里人民及国际社会的广泛共识。然而，综上分析，达成和解并恢复法制绝非短时间所能做到。这一良好愿望之所以难以实现，或者说索马里的和平进程总不能尽如人意，其根本原因还在于：如果索马里任一重要派别没有参加和平进程，那么，要实现全国范围内的民族政治和解就几无可能性，或者困难重重，“伊斯兰法院联盟”中的少壮派缺席吉布提会谈，就是一个最近的显而易见的例子。
笔者认为，在推进索马里和平进程中，美国对不同的反对派别有不同的应对：对“伊斯兰法院联盟”以打击为主，而对“重新解放索马里联盟”则是采取打拉结合。旨在将最极端的伊斯兰组织边缘化，并选出“由各方均能接受的温和派伊斯兰人士执掌索马里政权”；这一被认为是“最切合实际的解决方案”，客观上是将昔日军阀在战场上的血拼转变为“权力分享”名义下的各派在议会中的争斗。如果美国单纯为了尽快达成全面和解，而一味迁就伊斯兰反对派武装，进而置原过渡政府成员的利益诉求于不顾，这种和解注定也是难以长久的。优素福去职后的乱象似乎也表明了这一点。在优素福请辞后不久，就有议会议员在拜杜阿被杀，另有一些议员逃亡外地。此外，按照过渡宪法，总统辞职后一个月内由议会负责新总统的选举也一再推迟，足见问题的复杂性。
深入跟踪研究索马里政局的变化发展，有助于探究该国产生海盗的政治与社会根源，也有利于中国舰队更好地执行护航任务。透过以上对夹缝中求生的前索马里总统阿布杜拉·优素福及其过渡政府命运的分析，我们看到，索马里政府一天不能行使国家治理职能，索马里的海盗就将越发猖獗，该国的人道主义危机也就一天不能得到缓解。90％的联合国世界粮食援助计划是由海上运输交付实施的，其中，每月有3.2万吨的食品运往索马里。(16) 面对海盗猖獗，负责该粮食援助计划的资深官员呼吁有关国家派兵护航。中国海军编队不仅仅为中方船只护航，(17) 同时也为联合国及国际救援组织的船只承担保卫之责，以维护国际人道主义，其国际意义正在于此。
国际社会派军舰护航，打击海盗，无疑有助于维护国际航道安全，切断伊斯兰极端分子的一项经费来源，但是，如果该行为不从其内生根源出发，只能是治标不治本，而不具有可持续性，海盗打而不绝就说明了这一点。
注释：
① 2008年11月，载重31.8万吨、船货价值达2亿美元的沙特阿拉伯巨型油轮“天狼星”号在肯尼亚外海海域被索马里海盗劫持，在其后的两天内，又有3艘过往船只遭殃。针对索马里海域海盗问题日益猖獗的形势，2008年下半年，联合国安理会先后通过了第1816号、1838号，1846号和1851号4项有关决议，授权成员国在一年内可以登临索马里海岸，打击海盗。截至2009年1月初，已有17个国家派出40余艘军舰前往索马里海域护航。
② 按照吉布提协议规定，索马里议会人数增至550人，如果除去75个属于民间组织和海外索马里人的代表，与美国参众两院人数相当，这似乎是索马里参考美国民主政治的一个例证。
③ 仅2008年，涉及中国船只和人员的劫持与袭击事件就有7起。
④ 该政权辖区大致位于埃塞俄比亚、吉布提和亚丁湾之间，面积13.76万平方公里，定都哈尔格萨（Hargeisa）。
⑤ 2007年9月，该“联盟”在厄立特里亚首都阿斯马拉成立。厄立特里亚自从埃塞俄比亚独立后就一直与之交恶，双方战事不断。因此，“重新解放索马里联盟”中的强硬派自然反对埃塞军队进入索马里境内。
⑥ 参见刘乃亚：《索马里总统在夹缝中执政》，载《中国国防报》，2008年12月23日。
⑦ 美国国务院副发言人高德·杜圭德称，美国支持并尊重优素福在担任过渡政府总统4年后所做出的辞职决定。杜圭德说，美国政府认可优素福在维护索马里长期的和平和稳定中所作出的贡献。他还说，美国欢迎优素福承诺继续支持吉布提和平进程。See Somalia:United States Providing 
5 Million to Security Force,Allafrica.com,31 December 2008.
⑧ 参见刘乃亚：前引文。
⑨ EIU,Country Profile,Somalia,August,2008,p.20.
⑩ 海盗——这一无本生意，成为不法之徒趋之若鹜的暴利行业，在当地甚至形成了某种产业链。他们为当地困顿不堪的居民提供机会，商贩们卖给海盗生活用品，通过“海盗经济”实现了“就业”。赎金除了用于海盗头子挥霍及补贴团伙成员家用外，还有相当一部分被盘踞在索马里南部的反政府武装“伊斯兰法院联盟”盘剥，并被用于内战，从而加深了贫困与动荡这对滋生非法活动的根源。
(11) 2008年，临时政府军人因8个月没有发饷，士兵们光天化日之下在市场公然劫夺食品货物，激起市民公愤，招引伊斯兰民兵组织奋起保护商场。对抗之下，政府军士兵不敌，纷纷逃回“总统府”，才引起伊斯兰民兵攻击“总统府”大院，以及政府军和埃塞俄比亚占领军炮击市场的惨案。
(12) See Allafrica.com,December 25,2008.
(13) 参见《人民日报》，2004年8月31日。
(14) 布什政府不顾埃塞是索马里的宿仇，又是传统的基督教主导的国家等事实，向埃塞提供军事情报和后勤支持，鼓动该国在2007年底全面出兵，以现代化海陆空军力，打垮了只有轻武器的“伊斯兰法院联盟”政权。而美国同时不断发动海空袭击，打击索马里境内的“恐怖分子”。
(15) 优素福的建议遭到了联合国的拒绝。就在他辞职之日，美国宣布将提供500万美元，以便支持在索马里构建一支联合安全部队。See EIU,op.cit.,p.5.
(16) EIU,op.cit.,p.21.
(17) See ibid.,p.20.