论农业科技体制创新中的政府行为，本文主要内容关键词为：农业科技论文,体制创新论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F302 文献标识码：A 文章编号：1004-115X(2002)05-0016-04
我国农业面临资源短缺，人口增长和经济发展需求以及市场经济的诸多压力和挑战。只有依靠科技进步，以无限的无形资源替代有限的有形资源以软要素突破硬约束，才能有效促进农业的长远发展。而作为农业技术进步源泉的科技体制，它的基本状况如何，其组织结构，运行机制的有效性和能动作用的发挥程度，直接影响着农业的长远发展。
1 农业科技体制创新的内在机理和新趋势
1.1 农业科技体制创新的内在机理
新制度学派从最一般的意义上将制度定义为社会中个人遵循的一套行为规则，而制度变迁则指一个追求潜在利润的渐进的制度交替过程。它可以分为两类：诱致性制度变迁与强制性制度变迁。前者是指现行制度安排的变更或替代或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导，组织和实行；与此相反，后者是由政府命令，法律引入和实行。一般认为，政府主导的制度创新经常是成本交易最低的变迁形式。因为在获利团体能够通过运作将部分成本转嫁给他人时，即使组织受益与成本完全相等，政府层次的净现值亦高于私人或自愿安排的净现值。事实上，虽然由政府主导的制度创新可能产生很好的社会收益，但它也不是，也不可能运用任何条件。不仅如此，政府由于“政策失败”亦存在完全相反的作用倾向：维持一种无效率的制度，不能采取行动消除制度不均衡。导致“政策失败”的主要原因，则在于政府价值偏好，意识形态刚性，官僚政治的特性，集团利益的冲突以及社会科学知识的局限性等。
农业科技体制创新可视为一种特定类型的制度变迁，其含义与一般制度创新的含义一样，即指(1)农业科技组织的行为变化；(2)农业科技组织与其环境之间相互关系的变化；(3)农业科技组织中各种行为与相互关系的规则变化。其创新机理亦可依制度变迁的原理分为诱致性变迁与强制性变迁两类。西方发达国家农业科技体制创新一般与其以市场经济为基础的分散决策性体制相适应而表现为自下而上的需求诱致性变迁，即追求利益最大化的单个行为主体总是力图在给定的约束条件下，谋求确立预期对自己最为有利的科研体制安排。一旦行为人发现创立和利用新的制度安排所得到的净收益为正时，就会产生科技体制创新的需求，这种需求能否诱导出新的制度安排，取决于赞同、支持和推动这种体制创新的行为主体集合在与其它利益主体的力量对比中是否处于优势地位。如果力量优势明显，则原有的体制安排将被淘汰，因此通过法律等形式确立有利于占支配地位的行为主体的规则，从而导致农业科技体制的创新。与上述机遇迥然不同的是，我国农业科技体制创新是在政府领导下有秩序有步骤的进行，即一种供给主导型的强制性变迁。其本质特点是：由于作为权力中心的政府在改革的初始条件下，具有一定的力量和信息优势，且在一定程度上垄断着希缺性资源，以致在特定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，政府提供新的制度安排的能力和意愿成了制度变迁的主导因素，即政府是决定我国农业科技体制创新方向、速度、形式和战略安排的主导力量，并且政府主体是由一个权力中心和层层隶属下行政系列构成的，由权力中心确定的农业科技体制创新主要是通过各级党政系统贯彻实施的。
1.2 我国农业科技体制创新新趋势
目前运行的农业科技体制是在计划经济条件下形成的，自身存在诸多弊端，表现在宏观科技管理不到位，科研体制不健全，农业技术推广体系不完善等方面，改革的难度较大。从总体上说，农业科技体制创新的成效并不理想。新形势下需要新的思路和新的措施，1998年我国科技会议就省属科研机构深化科技体制创新提出实施方案。总的指导思想是以科技与经济紧密结合为核心，通过改革，推动科研机构转制进入经济建设主战场，增强自己创新能力和科研开发综合实力，建立起适应社会主义市场经济和科技自身发展规律的科技与经济紧密结合的新机制，实现科技与经济和社会发展一体化。根据实际情况，将科研院所重新划分为技术开发类，咨询服务类和体现不同优势特色类三种。要求进行试验、示范、推广和产业化经营的农业科研机构，转化为农业技术推广试验中心，或发展成为科技先导型经济实体。在农业育种，农作物保护等方面加强力量。建设节水农业，生物技术重点实验室和中试基地。鼓励科研机构，生产单位及经销企业相结合，逐步形成技术开发创新以企业为主的格局。
为配合该方案的实施，提出了相应配套政策和措施，主要包括：实施免征税费鼓励科研机构向企业转制；建立科研机构的社会保障制度；进一步改革事业费拨款制度，取消按人头费平均拨款办法，按综合实力和工作绩效，择优重点支持，所减经费重点用于基础设施建设；赋予研究院所人事管理权；对科研人员实现按岗定酬，按业绩定酬和按任务定酬的分配制度。
2 政府在农业科技体制创新进程中应当扮演的角色
2.1 政府应作为选择我国农业科技体制调整目标模式的出发点
当前，在农业科学研究中最突出的问题是经费不足，使得许多科研单位不得不到处“找饭吃”。另外，科研管理体制中普遍存在一个突出问题是，现在科研事业实行多头管理，政出多门，互相钳制，互相扯皮，宏观管理和微观管理职能分工混淆不清，多层次权利和义务划分不明，决策权逐级向上集中，自主权自上而下递减。要解决上述问题，仅靠一般号召不行，关键是对科研体制的模式进行调整。鉴于未来农业发展的主要源泉应来自于技术进步，而短期内又难以拓宽农业科研资源的供给渠道，以及加速市场化使我国农业进一步处于需要强化关怀和保护地位的情况，因此，应把政府作为选择我国农业科技体制调整目标模式的出发点。
2.2 政府应从宏观层次上全方位，多角度地对农业科技活动进行有效的组织和管理
2.2.1 政府主导型模式具有推动可持续农业技术创新的优势。技术创新根据其主体不同分为政府主导型，中介组织主导型和农户主导型三种创新模式。现代农业科技事业的发展形成了一个庞大的独立社会活动系统，它与经济、社会之间的相互作用日益加强，这就要求农业科技应在整体上与经济、社会协调发展。而作为技术创新主体的农户或中介组织，决定一项新技术是否被采纳或重点推广，其行为属于典型的经济行为，追求的是预期经济效益，而不会更多地关注农业技术同资源和环境保护相关性，如病虫害防治技术，农业污染，水土保持，渔业和林业资源保护和持续发展等等。这种技术采用的私人成本或收益同社会成本或收益不一致，市场供需平衡处于非优化状态。政府行为受经济因素影响较少，更关注的是科技进展及其在农业上的应用前景，所以对既能实现高产高效又能保护生态环境这一具有公共物品性质的，体现未来农业技术进步趋向的可持续农业技术的创新活动，政府负有一般创新主体无法胜任的历史使命。
2.2.2 政府拨款仍是农业科研资金的主要来源。这是因为：(1)农业具有显著外部经济性和风险性。大部分农业科技产品在不同程度上具有一般公共产品的两大特征：多数农业生产是生物产品的生产，生物产品生产的一个重要特征是可以自我繁殖（非排他性）；农业技术一旦产生，一些农民对某种技术的采用不会限制其他农民对该技术的采用（非竞争性）。公共产品的非排他性必然会出现“搭便车”现象，而非竞争性则意味着若该产品的市场供给不足，其效益无法得到充分发挥。此外，农业科研以生物作为自己的研究对象，而农业生物作为一种开放系统，具有季节性、地域性和不可逆性，难以精确控制。这使得农业科研较之其它科技活动具有更为明显的不确定性，导致一些基础性研究项目的利润具有很大的变导性。农业科技的这三个特性，说明市场无法提供最优状态的科技投资量，即市场失灵。(2)农业生产承担着不仅仅是一般商品行业生产所承担的任务。农业是国民经济的基础，农业政策的制定往往同一个国家的社会政治等非经济目标相关联，这是农业科技公共事业性的原因之一。(3)农业科技产权保护制度不健全。农业技术在市场上其产权难以得到保护，是非政府部门难以参与农业科技投资的另一重要原因。在这种情况下，即使有再高的科研投资回报率，也难以吸引私人资金流向农业科技行业。这就要求政府在建立健全知识产权制度之前，必须承担起农业科研投资的主要责任。
2.2.3 在农业科技体制创新中政府的作用是巨大的也是有限的
政府对农业科技的宏观管理和调控虽应是一种全局性、综合性的社会行为，但并非无所不包的，客观上也存在着其作用的限度和范围，由此决定了它特定的内容：(1)通过信贷、税收、价格等经济手段的间接引导或通过国家专项投资计划进行直接引导的方式，调控农业科技与社会经济协调发展。(2)通过实行科技立法，改革人事制度和奖惩制度，调整和改善农业科技活动中的利益关系。(3)制定农业科技政策，明确农业科技发展的目标，确定农业科技结构，选择农业科技发展方向，提出促进农业科技水平提高的路线、途径和措施等。政府组织农业科技活动的领域同样也应有适度的范围。政府应必须尽力维护市场机制对农业科技资源进行合理配置的功能，充分尊重广大科研单位在农业科技体制创新过程中的选择权和自决权，而不能搞强迫命令和瞎指挥，更不能虚报浮夸，做表面文章。因此，政府作用的正确定位，是保证农业科技体制创新成功的前提条件。
3 政府在农业科技体制创新中应当发挥的作用
3.1 加速实现农业技术政策创新
增强市场机制在资源配置，农业科技研究及成果推广中的作用，促进农业技术的商品化并积极培育技术市场，是农业技术政策创新的关键。要使农业经营主体成为农业技术研究、推广的主体，鼓励农业产业化进程中龙头企业与农民专业技术协会进行农业技术开发，应用研究与农业技术推广，建立农业科技示范基地，使农业科研与生产应用通过经营主体的参与而有机地结合起来。
3.1.1 农业技术路线政策创新。我国人均资源紧缺，农业生态环境恶化，农业资金短缺，可持续发展的农业技术应成为我国农业技术创新的重点。随着市场经济的发展，人民生活水平的提高，国内外市场竞争的加剧，开拓优质安全农产品，确保环境无污染将是21世纪农业技术创新的主攻方向。
3.1.2 农业科技投入政策创新。联合国粮食组织等国际权威机构的一些研究表明，对于发展中国家而言，政府对农业科技投资占农业总产值的比例应为1～2%，这是农业与国民经济其他部门协调发展的重要条件。可以从三方面同时努力逼近此目标：一是加大投资力度，逐年增加国家对农业研究的投资总量，在条件允许时，争取有一个大幅度增加。二是转变投资重点。目前仅注重农产品的技术已不适应农业发展的要求，因此国家应减少这些技术的研究开发投资，把更多的资金投向既注重产品产量质量，又注重资源永续利用和保护环境的农业技术上。三是制定鼓励企业投资政策。农业技术的研究开发经费不足，已成为我国农业科技进步的重大障碍。为此，在充分发挥国家投资主体作用的同时，政府还应通过制定税收、贷款等优惠政策，鼓励企业对可持续农业技术研究开发活动进行投资。
3.1.3 农业科技推广政策创新。农业技术推广是联系农业科学研究和应用的桥梁，是农业技术进步的基本内容和主要标志，也是保证可持续农业技术创新的关键环节。现阶段，我国每年有6000多项农业科技成果问世，但是，科技成果转化为生产力的仅为1/9左右。因此，国家应多方面制定优惠政策，提高农业技术成果的推广率。根据我国农业科技推广事业的现状，必须加大财政支持的力度；建立有效的农技推广网络，完善县、乡、村农业技术服务体系，沟通政府的技术供给和农户技术需求之间的联系；积极创办科技示范园，实现农科教三结合，加强农村基础教育和成人教育，提高农民科技文化素质，提高农民接受农业科技的能力，增强农民对农业科技需求的内在动力；要通过若干重大项目的催化，使科技成为农业增长的源泉。
3.2 引导农业科技微观管理制度创新
3.2.1 重新优化配置科研资源。首先，从指导思想上应突破以项目为纽带将农科教联系的单一方式，强化其内在亲和力，使科技与经济的结合变得更直接，更有效。根据政府财力对现有科研机构实行精兵简政，人员分流，使部分科研力量步入市场。例如，具有一定专业技术储备和知识储备的科研机构，提倡、支持其步入集科研、开发、推广及经销于一体的综合农业企业或农业经营组。其次按照“有所为，有所不为”的原则，从大科技、大农业、大市场和可持续发展出发，按照农业科研社会公益性和技术开发性的特点，分别对独立的农业科研机构重新认定后，撤销一批，合并一批，新建一批，转型一批，搞一些股份制的科研所。同时，按生态区、区域经济的代表性，建立起较大规模的综合示范试验基地，形成完整的科研试验网络。
3.2.2 制定激励科技人员创新的政策。产权制度是能够从根本上解决农业科技创新动力不足的重要措施之一。通过产权激励，在一定程度上能够保证农业技术创新人员对创新成果享有一定期限内新技术比较利益的独占权。今后应在进一步完善农业专利制度的同时充分发挥有形资产产权的激励作用，继续大力推行农业科技承包，从根本上改革高等农业教育体制，保证农业院校毕业生能够回到农村去建功立业。为此，要有其他配套改革措施出台，改革户籍管理制度，打破因户籍而形成的不平等或歧视政策。政府通过奖励制度的建立与完善，直接满足农业技术创新人员物质和精神的追求，要有计划地在媒体上介绍在某个领域做出系统贡献专家的学术理论观点，资助出版他们的论文集和专著。要改变国家奖励方式，政府奖励要从长期效益考察，不固定每年奖励数目，而固定奖励条件，避免农业科技创新行为短期化。完善科技人员管理制度，推行择优上岗，竞争上岗，聘用上岗，按照贡献大小和报酬挂钩，并对社会贡献考核业绩的晋升制度等一套新的人事管理制度。
3.2.3 重视科技人员的培养。专业化知识和人力资本的程度将是经济增长持续、永久的推动力。要提高我国农业在国际上的竞争力，必须建设门类齐全，结构配套的高水平的农业科技队伍。包括努力提高现有科技人才，并充分发挥他们的骨干作用；积极培养造就年轻一代科技带头人和建立人才库；大力引进高科技人才等。关键是完善人才成长机制，建立人才市场，放开搞活，让更多的优秀人才能脱颖而出。各级党委、政府要重视知识，重视人才，实施倾斜政策，给人才成长创造一个宽松环境。各级政府要为开展国际合作与交流活动创造条件，积极引进国外先进农业技术和智力，通过请进来，派出去等多种形式，开展科技交流，博采众长，提高我国农业科技水平。
3.3 完善可持续农业科技政策法规
科技进步的法律法规制度，由于其具有强制约束和稳定性的特征，而成为技术进步目标实现的最基本的保障。可持续农业技术创新是国家为保护农业生态环境而确定的技术进步目标，它的实现也必须通过国家立法程序，制定专门的法律法规，依法保障其健康发展。一是通过立法对从事可持续农业技术攻关项目研究的研究开发机构，在经费方面给予支持；制定技术研究开发的奖励制度，奖励在可持续农业技术研究开发中做出重要贡献的公民和组织。二是应尽快建立健全知识产权保护制度。技术市场体系与技术市场法规体系，知识产权及市场法规的执法体系，保障农业技术研究与创新有利于人类健康及农业可持续发展的制度以及完善的食品监测系统。三是制定合理的污染税制度，对采用不可持续农业技术造成环境污染的农户，必须缴纳一定的税金以代替污染成本，从而达到限制采用这些技术的目标。