新世纪十个“中央一号文件”：回顾与展望，本文主要内容关键词为：新世纪论文,中央一号文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新世纪以来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体高度重视“三农”在中国共产党和共和国事业全局中的基础地位与关键作用，始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，自2004年起，连续发布了十个指导“三农”工作的“中央一号文件”，初步形成了系统的强农惠农富农政策框架，对中国“三农”事业发展产生了长远而深刻的影响。
一、十个“中央一号文件”的出台背景
1.农民收入增长缓慢。
从20世纪90年代中期起，中国农民人均纯收入出现了连续多年增长缓慢的局面(见图1)。其中，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距不断扩大。1997-2003年，中国农民人均纯收入实际年均增长仅4%，而城镇居民人均可支配收入实际年均增长8.7%；城乡居民收入差距绝对值从3 070元扩大到5 850元，相对比率从2.5︰1上升至3.2︰1(见图2)。
2.粮食产量大幅减产。
受耕地面积持续减少、农田水利设施老化失修等因素影响，从1998年起，全国粮食的播种面积、总产和单产连年下滑。到2003年，全国粮食产量仅43 069.5万吨，比1998年锐减1554.8万吨，年均减产3.4%，成为自20世纪90年代以来的历史最低点(见图3)。
图1 1990-2003年中国农民人均纯收入
数据来源：历年《中国统计年鉴》。
图2 1990-2003年中国城乡居民收入差距
数据来源：历年《中国统计年鉴》。
注：收入以当年价计，增长率已剔除价格因素。
图3 1990-2003年中国粮食产量
数据来源：历年《中国统计年鉴》。
3.农业基础日益脆弱。
一是比较效益下降。随着生产资料和劳动力价格的大幅上涨，农业生产成本快速上升，农业比较效益总体上处于下滑态势，成为国民经济发展最薄弱的环节。二是要素外流加剧。世纪之交，中国进入了工业化、城镇化加速推进的新阶段，各种农业生产要素开始高速大规模的向城镇和非农产业集中。以资金为例，1994-2004年农村存贷差额(尚不含乡镇企业存款)累计达到40 876.5亿元，占到农村存款总额的50%以上。[1](P464)三是生产方式落后。农业经营的微观主体以兼业化小农户为主，经营理念和经营手段落后，集约化、专业化和组织化程度偏低，社会化服务体系不健全，科技进步贡献率较低。四是基础设施薄弱。农田水利设施建设严重滞后，灌溉设施标准低、配套差，灌溉方式落后、效率低下等问题普遍存在。五是资源环境趋紧。耕地数量锐减、质量下降，水资源短缺、浪费严重，农村环境污染、生态破坏等问题日益凸显，支撑农业生产的资源环境要素已经绷得很紧。
4.农村发展相对滞后。
长期以来，受城乡二元体制的制约，农村公共物品投入严重不足，公共服务体系建设明显滞后，城乡基本公共服务差距持续拉大。与城市相比，农村最基本的生存性公共服务都无法完全得到满足，基本处于“学无所上，老无所养，病无所医”的状态。[2]统计表明，2004年国家财政共投入公共卫生经费590亿元，其中投到农村地区的仅占16%；农村中学生数量是城市的4倍，但教育经费占比只有38%；城乡人均社会保障费之比更是高达24︰1。[3]农村基础设施方面，截至2005年上半年，全国仍有一半的行政村还没有通自来水，60%的农民还没有用上卫生的厕所，7 000万户农民住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村还没有通公路，2%的村还没有通电，6%的村还没有通电话，1%的乡镇没有卫生院，60%以上的县没有标准的污水处理场等。[4](P34)
5.入世带来新问题。
入世以后，中国农业发展遇到了一些新问题。一是受国际市场影响加大，宏观调控难度增加。加入WTO以后，中国农业开放度不断提高，与世界市场联系日益紧密，受国际市场影响也日益加大，国际、国内农产品市场价格走势表现出趋强的共振性。同时，中国农产品贸易也逐步由顺差转为逆差，部分农产品开始严重依赖进口，国内宏观调控的难度进一步加大。二是受外资控制风险增加，产业安全面临挑战。新世纪以来，国际农产品市场竞争日益激烈。虽然中国劳动密集型农产品尚有一定竞争优势，但土地、技术密集型农产品却处于严重的竞争劣势，农产品整体竞争力进一步下降。随着入世承诺逐步兑现，农产品市场逐渐开放，进口平均关税水平不断下降，最大关税配额、农产品进口配额及进口指定经营等逐步取消，来自国际农产品市场的挑战和冲击日益加剧，受外资控制的风险增加，从而给国内农业产业安全带来不利影响。
6.农产品高成本、高价格时代到来。
1990年以来，中国农业发展逐步进入了高成本、高价格的新阶段。一是农业生产成本持续走高。进入20世纪90年代以来，中国农产品成本呈现出周期性波动上升特征。1990-1996年，农产品成本大体呈上升趋势，到1996年前后达到最高点，然后开始下降。自2003年起，中国主要农产品成本进入新一轮上升阶段，到2006年左右，主要农产品成本增幅明显加剧(见图4)。二是农产品价格波动性上涨。1999-2003年，中国主要农产品价格指数累计下跌约10个百分点，年均跌幅2个百分点；2004-2006年累计上涨约17个百分点，年均上涨4个百分点；除2009年受金融危机影响下降7个百分点外，2007-2011年累计上涨约55个百分点，年均涨幅11个百分点(见图5)。从2004年开始，农产品价格指数由之前的低位较平稳运行转为明显的上升趋势。
图4 主要农产品每50公斤总成本的变化
数据来源：《全国农产品成本收益资料汇编(2010)》。
注：根据CPI调整后。
图5 2000-2012年农产品价格指数走势
数据来源：中国人民银行。
注：以1999年1月为100。
上述分析表明，新世纪以来，中国农业农村发展出现了一系列新的特征，在某种程度上已经成为整个国民经济发展的短板，如不妥善解决日益严重的“三农”问题，中国的经济社会发展极有可能落入“中等收入陷阱”。在这样的背景下，新世纪以来十个“中央一号文件”陆续出台了。
二、十个“中央一号文件”关注的重点
新世纪以来的十个“中央一号文件”在指导思想和内容安排上都一脉相承。通过十个“中央一号文件”，初步构建了系统的强农惠农富农政策体系，形成了明晰的统筹城乡发展制度框架。归纳起来，主要有以下八大政策关注重点。
1.促进农民收入持续增长。
农民收入问题不仅是重大的经济问题，而且也是重大的政治问题，中国共产党和共和国政府历来高度重视。除2011年外，九个“中央一号文件”都对促进农民持续快速增收做出了具体安排(详见表1)。作为新世纪十个“中央一号文件”的开篇，2004年，以增加农民收入为主题，要求采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有大的转变，并提出了促进农民增收的四条总体思路。下面仅以税费减免和农业补贴为例，梳理历年中央促进农民增收的政策演进。2005年，提出继续加大“两减免、三补贴”政策实施力度；2006年，要求稳定、完善、强化对农业农民的直接补贴政策；2007年，提出健全农业支持保护制度，将农业生产资料综合补贴纳入财政补贴范围；2008年，要求坚持和完善农业补贴制度，形成农业增效、农民增收良性互动格局；2009年，提出较大幅度增加农业补贴，进一步扩大良种补贴和农机具购置补贴的覆盖范围；2010年，继续完善农业补贴制度，将牧区、林区、垦区纳入补贴范围；2012年，明确要求按照增加总量、扩大范围、完善机制的要求，继续加大农业补贴强度；2013年，强调要增加农业补贴资金规模，新增补贴向优势产区和新型经营主体倾斜。
2.保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。
确保国家粮食安全和重要农产品有效供给是保持国民经济平稳较快增长和社会和谐稳定的重要基础。从历年“中央一号文件”的情况看(详见表2)，2004年，首次提出加强粮食生产能力建设，同时全面放开粮食购销市场；2005年，提出对部分粮食品种实行最低收购价政策，对粮食主产县给予奖励和补助；2006年，要求增加中央财政对粮食主产县的奖励资金；2007年，首次明确各级财政要对农户参加农业保险给予保费补贴；2008年，提出实施粮食战略工程；2009年，提出适时启动主要农产品临时收储；2010年，要求逐步取消主产区粮食风险基金地方配套；2012年，提出稳步提高小麦、稻谷最低收购价，适时启动玉米、大豆等临时收储；2013年，要求加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，实施生猪调出大县奖励政策。
3.建立财政支农长效机制。
十年来，加快建立财政支农投入稳定增长的长效机制一直是“中央一号文件”关注的重点(详见表3)。2004年，首次提出要建立健全财政支农资金的稳定增长机制；2005年，进一步明确新增财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜；2006年，提出把基础设施建设投入的重点转向农村，新增耕地占用税主要用于“三农”；2007年，要求各级财政每年对农业总投入的增幅应当高于其财政经常性收入增幅；2008年，再次强调了财政支农的“两个坚持”原则；2009年，要求大幅度提高政府土地出让收益和耕地占用税新增收入用于农业的比例；2010年，提出按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入；2011年，明确要求各级财政对水利投入的总量和增幅有明显提高；2012年，提出要保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅；2013年，提出要让农业获得合理利润，让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。
4.加强农业基础设施建设。
加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。从历年“中央一号文件”做出的具体部署看(详见表4)，2004年，提出确定一定比例的国有土地出让金，用于高标准基本农田建设；2005年，要求新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点；2006年，要求逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模；2007年，提出探索建立草原生态补偿机制；2008年，要求建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度；2009年，明确国家在中西部地区安排的公益性建设项目，取消县及县以下资金配套；2010年，要求大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模；2011年，专门把加快水利改革发展作为文件主题，明确把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务；2012年，继续增加中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金；2013年，要求进一步扩大小型农田水利重点县覆盖范围。
5.加快农村公共事业发展。
加快农村公共事业发展是建设社会主义新农村的重要内容。从历年“中央一号文件”的情况看(详见表5)，2004年，要求落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定；2005年，进一步明确以上新增经费用于县以下的比例不低于70%，同时增加农村“六小工程”的投资规模；2006年，提出对西部农村义务教育学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费；2007年，进一步将农村义务教育学杂费免除范围扩大至全国；2008年，要求对全部农村义务教育学生免费提供教科书，同时在全国普遍建立新型农村合作医疗制度；2009年，要求对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费，同时提出2010年年底基本实现全国乡镇和东中部地区具备条件的建制村通油(水泥)路，西部地区具备条件的建制村通公路；2010年，要求做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险制度的衔接工作；2011年，提出到2013年解决规划内农村饮水安全问题；2013年，要求逐步建立农村基础设施建设的投入保障和运行管护机制。
6.强化农业科技支撑和社会化服务。
实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技，因此，历年“中央一号文件”中都特别重视强化农业科技支撑和社会化服务(详见表6)。2004年，提出要围绕增强中国农业科技的创新能力、储备能力和转化能力，加快农业科技体制改革；2005年，提出加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系,2006年，要求加快农业技术推广体系改革和建设，完善农技推广的社会化服务机制；2007年，提出推进农业科技进村入户；2008年，提出鼓励发展农村综合服务组织；2009年，要求加快推进转基因生物新品种培育科技重大专项；2010年，明确把农业科技的重点放在良种培育上；2011年，提出健全基层水利服务体系；2012年，以推进农业科技创新为主题，提出构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系；2013年，提出支持农民合作社、专业服务公司等为农业生产经营提供全方位服务，发挥经营性服务组织的生力军作用。
7.培育新型农民与提高组织化程度。
发展现代农业需要培育有文化、懂技术、会经营的新型农民和提高农业生产经营的组织化程度。从历年“中央一号文件”的情况看(详见表7)，2004年，提出加强对农村劳动力的职业技能培训；2005年，要求全面开展农民职业技能培训工作；2006年，提出继续支持新型农民科技培训；2007年，提出要把广大农户培养成有较强市场意识、较高生产技能、一定管理能力的现代农业经营者；2008年，要求实施新农村实用人才培训工程，全面贯彻《农民专业合作社法》；2009年，提出开展合作社示范社建设行动；2010年，提出要着力提高农业生产经营组织化程度；2011年，提出发展用水合作组织；2012年，要求对未升学的农村高初中毕业生免费提供农业技能培训；2013年，“中央一号文件”对农民合作社给予很高的定位，即带动农户进入市场的基本主体，发展农村集体经济的新型实体，创新农村社会管理的有效载体。并在发展联合社，为合作社提供资金、土地和人才支持等方面提出了很多具体措施。
8.稳定和完善农村基本经营制度。
以家庭承包经营为主要内容的农村基本经营制度是中国共产党农村政策的基石。十年来，除个别年份外，稳定和完善农村基本经营制度一直是“中央一号文件”关注的重点(详见表8)。2005年，提出对土地二轮承包情况进行全面检查；2006年，提出健全土地流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营；2007年，要求加快推进农村集体林权制度改革；2008年，提出加快建立土地承包经营权登记制度；2009年，首次明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；2010年，提出全面落实承包土地“四到户”，推进草原基本经营制度改革；2012年，提出两大任务，一是基本完成农村土地所有权确权登记颁证，二是提前完成集体林权制度改革任务；2013年，要求抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，并明确用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。
三、十年“三农”发展成效
新世纪以来，在十个“中央一号文件”的直接推动下，中国“三农”发展态势持续向好，实现了历史性跨越。总的来说，经过十年的艰苦努力，中国农业农村发展基础进一步夯实，统筹城乡发展迈出实质性步伐，工业对农业的拉动作用、城市对农村的带动作用显著增强。具体表现在以下几个方面。
1.粮食产量实现“九连增”，其他重要农产品全面发展。
2012年，中国粮食产量达到58 957万吨，比2003年增加15 887.5万吨，首次实现了“九连增”，年均增长3.6%(见图6)。其中，从2007年开始，中国粮食产量连续6年保持在1万亿斤以上，处于历史最好水平，成功打破了丰歉波动的传统周期。此外，糖棉油、肉蛋奶、果蔬茶、水产品等其他重要农产品也全面发展，成功打破了“粮经消长”的传统格局。现代农业建设取得长足进展，农业整体素质和综合效益有了大幅提升。
图6 2004-2012年中国粮食产量
数据来源：2004-2011年数据来自历年《中国统计年鉴》；2012年数据来自国家统计局网站。
图7 2004-2012年中国农民人均纯收入
数据来源：2004-2011年数据来自历年《中国统计年鉴》；2012年数据来自国家统计局网站。
注：收入以当年价计，增长率已剔除价格因素。
2.农民收入实现“九连快”，城乡居民收入差距缩小态势初步呈现。
2004-2012年中国农民人均纯收入快速增长，增幅和增速都是历史少见的。2012年，全国农民人均纯收入达到7 917元，比2003年增加5 294.8元；扣除价格因素，实际年均增长9.6%(见图7)。同一时期，城乡居民收入差距的绝对值虽仍在扩大，但相对比率已有所缓和。特别是2010年以来，农民收入增速连续3年超过城镇居民，城乡居民收入差距比从2009年的3.33︰1缩小到2012年的3.10︰1(见图8、图9)。城乡居民收入差距持续拉大的势头得到了初步遏制。
图8 2004-2012年中国城乡居民收入差距
数据来源：2004-2011年数据来自历年《中国统计年鉴》；2012年数据来自国家统计局网站。
图9 2004-2012年中国城乡居民收入增长率
数据来源：2004-2011年数据来自历年《中国统计年鉴》；2012年数据来自国家统计局网站。
注：已剔除价格因素。
3.农村公共事业全面发展，城乡基本公共服务加速均等化。
2004年以来，各级财政通过大规模、超常规的投入，逐步将农村教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业纳入公共财政统筹范围，加强“水电路气房”等农村基础设施建设，农村各项公共事业发展明显提速。人们公认，这一时期是中国农村公共事业发展最快、城乡基本公共服务加速均等化的黄金期。
社会事业方面。截至2011年年底，农村免费义务教育惠及1.3亿学生，农村孩子“都有学上、都能上得起学”的目标基本实现；农村医疗卫生条件明显改善，新型农村合作医疗全面覆盖，参合人数超过8亿人；农村最低生活保障制度普遍建立，保障水平稳步提升，5 300多万农村困难群体直接受益；新型农村养老保险试点快速推进，参保人数超过3亿人，7 800多万农民领取了养老金；农村扶贫开发事业取得巨大成就，贫困发生率显著下降。
基础设施方面。2003-2012年，全国新建改建农村公路290万公里，解决了3.96亿农村人口的饮水安全问题，新增农村沼气用户3 180多万户，改造农村危房1020多万户；此外，农村电网改造深入推进，农村信息化建设迈出新的步伐，农村环境治理也取得初步成效。
4.财政支农机制初步建立，支农投入持续大幅增加。
2004年以来，国家财政支农力度逐年加大，支农投入大幅增加。到2011年，国家财政支农投入累计超过4万亿元。从数量上看，国家财政支农投入从2 337.6亿元增加到10 497.7亿元，增长了3.5倍；从速度上看，国家财政支农投入年均增长23.9%，高于同期财政支出年均增长2.8个百分点；从比重上看，国家财政支农投入占财政支出的比重从8.2%提高到9.2%，达到将近1/10(见图10)。此外，自2006年全面取消农业税后，全国农民每年从免除的税收负担中直接受益1250亿元。[5](P247)同时，以“四大补贴”为主要内容的农业支持保护体系也基本成型。
5.农业对外开放度大幅提升，开放条件下市场调控机制初步形成。
一方面，入世十多年来，中国严格履行承诺，逐步削减农产品进口关税，坚守农业支持的“黄箱”补贴上限，农业对外开放度大幅提升。目前，中国农产品总体关税已降至15%，仅为世界平均水平的1/4，成为世界上农产品关税水平最低的国家之一。[6]同时，“黄箱”补贴数额与农业生产总值8.5%的上限相比，还有较大差距。在这样的背景下，中国农产品贸易大幅增长，与世界市场的关联程度日益增强。2012年，中国农产品进出口贸易总额1757.7亿美元，是2001年的6.4倍，年均增长20.4%。2011年，中国农业贸易依存度达到12.4%，比2001年提高近4个百分点(见图11)。
图10 2004-2011年国家财政支农投入
数据来源：历年《中国农村统计年鉴》。
图11 2004-2012年中国农业进出口贸易
数据来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》数据整理得出。
注：农业贸易依存度=农业进出口总额÷农业生产总值，根据当年加权汇率换算。
另一方面，中国积极应用世贸组织规则，采取关税配额等措施强化农产品进出口管理，不断增强驾驭复杂国际市场环境的能力，初步形成了开放条件下的农产品市场调控机制。面对国际农产品价格波动对国内影响加剧及部分品种过度进口对国内生产形成冲击等严峻挑战，中国逐步建立健全了农产品市场调控体系，通过实施最低价收购、临时收储、竞价销售等措施，把握储备吞吐和进出口的节奏与时机，确保了国内粮食等主要农产品的有效供给和市场基本稳定。
总的来看，尽管中国农业农村发展还存在着很多问题，但十个“中央一号文件”以城乡统筹为基本出发点，经过十年的努力，朝着城乡协调发展目标的实现迈出了一大步，为实现中共十八大提出的到2020年全面建成小康社会的宏伟目标奠定了坚实的基础。
四、未来农业政策展望
随着工业化、城镇化深入推进，中国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出一系列新的特征，同时也面临着“谁来种地、怎样种地”等新的挑战，仍需举全党全国之力持之以恒地强化农业。初步判断，基于农业农村发展的阶段特征和战略任务，未来中国农业政策将呈现以下两个基本走向。
1.深化改革：在稳定农村基本经营制度前提下创新农业生产经营体制机制。
当前，中国农业发展已经到了通过创新农业经营体制以加快建设现代农业、增强农村发展活力的历史新时期。创新农业生产经营体制机制，总的思路是“守住一条底线、抓住两个关键”。[7]“守住一条底线”，就是充分保障农民土地承包经营权，不能限制或强制农民流转承包土地，坚持稳定和完善农村基本经营制度。“抓住两个关键”，一是着力培育新型经营主体，既要注重引导一般农户提高集约化、专业化水平，又要注重扶持联户经营；专业大户、家庭农场，发展多种形式规模经营。二是着力发展多元服务主体，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育壮大龙头企业，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业社会化服务体系。此外，还需要进一步整合农业补贴资源，调整补贴方向。按照“增加总量、用好增量”的原则，使新增补贴更多向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，提高补贴政策的针对性和有效性。
2.加快发展：在促进“四化同步”前提下逐步实现农业现代化。
中共十八大报告强调，要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。实现“四化同步”，亟须在推动工业化、信息化、城镇化继续深入发展的基础上，进一步夯实农业基础，尽快补齐农业现代化这个短板。一是加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步融合发展。就当前和今后一个时期来说，关键是统筹运用城乡发展资源，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，充分发挥工业化的支持反哺作用、信息化的引领提升效应和城镇化的辐射带动功能，使农业发展更多依靠一、二、三产业发展联动和“四化”良性互动来推动。[8]二是加快转变农业发展方式，把发展的立足点转到提高农业发展质量和效益上来，使农业发展更多依靠科技进步、设施装备改善以及劳动者素质提高驱动，着力增强农业综合生产能力、市场竞争能力和可持续发展能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，不断提高农产品质量安全水平。
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