村级管理方式研究，本文主要内容关键词为：村级论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，农村改革不断向纵深发展，特别是党的十四大以后，农村经济体制已开始向市场经济体制转轨。形势的发展给农村管理方式的变革提出了全新的要求，过去那种“政社合一”的僵化管理体制已完全不能适应形势发展的需要，目前实行的“乡政村治”的管理方式也不尽人意，它在一定程度上似乎又不适应社会主义初级阶段农村生产力发展的实际水平，运行状况不很理想。不仅出现了不少作用发挥得不够好的村级组织，而且有些村级组织已相当软弱涣散，甚至处于瘫痪状态；相当部分农村思想不稳定，工作热情不高；不少村党组织战斗力不强，党员教育管理松懈，先锋作用不突出，等等。对此，党中央、国务院十分重视。
因此，探索适合当前我国国情的村级管理方式，加强和改善农村以党组织为核心的村级组织配套建设，充分发挥农村党员的先锋模范作用，激发农村干部的工作积极性，增强农村基层组织的整体功能，使村级组织担当起带领农民群众致富奔小康、推动农村改革、发展和社会全面进步的重任，是新时期摆在我们面前的一个崭新课题。
一、我国村级管理概况
在村一级实行群众自治管理，这虽在宪法上作了明确规定。但从我国农村自治的几年实践来看，自治的具体形式，因各地社会经济水平不同而表现出多种形式。按照村民自治组织——村委会在管理村级政治、经济、社会等事务中所处的地位和所起的作用划分，可大致分为：村级自治形式，即按照村民自治的要求不仅对村民而且对村级政治、经济、社会等事务实行全面自治管理的一种管理形式；行政管理形式，这种管理方式存在于极少数没有设村委会或村委会没有发挥多大作用的村中；混合型管理形式，即村委会行政化管理形式。三种管理形式在全国的概况是：
1.村级自治形式。即自治型村的管理形式。从实行这种管理形式的地方来看，村级自治的含义包括：①在村级各类组织中，村民自治组织——村委会处于主体地位；②自治权力属于全体村民，由村民会议选出的村委会在宪法和法律以及政策规定的范围内行使权力；③在权力的运用方式上，实行少数服从多数的原则；④对村民实行管理的手段主要是公众舆论、道德伦理准则、村规民约以及与农民协商等社会管理手段；⑤村委会对涉及全体村民利益的事务有决策权和管理权，而上级政府仅只起一些指导作用。同日本以及许多西方市场经济国家相比较，由于我们的村一级没有立法权，村一级没有行使行政管理的行政组织，没有赋予村级政治的、经济的、行政的管理手段，因而我国的部分地方实行村级自治与日本以及许多西方市场经济国家某些方面的事务性自治大体相近。从目前全国推行村级自治的实践来看，搞得比较好的为数不多，且多是那些经济实力雄厚、干部力量较强、群众素质比较高的地方。如山东省莱西市在22个乡镇，861个村全面实行村级自治的过程中，仅在经济条件比较好的村取得了成功。
2.行政管理形式。即行政型村的管理形式。少数民族集中地区、贫困地区多采用此种管理形式。如河北省丰润县火石营镇是贫困山区，实行行政管理取得成功。火石营镇有15个村，1988年11月起试行村公所制。村公所是镇政府的派出机构，干部由镇政府任命，村公所一般3～5人组成，小村设村长、副村长、会计；大村增设治保委员、计划生育委员各1人。村公所与村委会并存，村委会主任兼副村长，村会计兼任文书。在村公所与村委会二者之间，实际发挥作用和形式上权力较大的都是村公所而非村委会。村公所受镇政府委托管理全村的财政、民政、治保、民调、义务教育、计划生育、征兵、土地管理、粮油征购等工作，负责完成国家下达的生产计划，管理所在村的经济、科技、文化卫生事业。从现在来看，火石营镇实行村公所试点的效果是不错的，原来那里各项工作都比较落后，现在各项工作都有了起色。过去全镇15个村中有11个村村级组织处于瘫痪半瘫痪状态，有13个村自1984年以来一直未签土地承包合同，有80多户多年拖欠国家2万多公斤定购粮；计划生育失控，两胎以上超生户占21.7%；学校的房屋一半是危房；群众喝水难、抗旱难，少数村民利用放水、砍果树、毁青苗、爆炸等手段报复村干部的现象时有发生。现在，村干部没有一个“撂挑子”的，都能按岗位目标责任制的要求主动抓工作，未签合同的全部签订了，拖欠的定购粮全部交齐了，基本上制止了早婚早育现象。同时，在镇政府的号召下，各村统一集资翻修学校；统一出动劳力修水渠，铺管道，建蓄水池，引水上山，改变了吃水难、抗旱难等问题，干群关系也有所改善。
3.混合管理形式。即混合型村的管理形式。湖北等省份采用的是这种管理形式。这种管理形式在全国也最为普遍。实行这种管理形式的村又分可为村委会行政化管理形式和村委会与村经济组织融合一体的企业化管理形式两种类型。情况好的村多属后面一种类型，这类村两个文明建设效果显著，集体经济实力雄厚，群众生活富裕，村干部威信高，干群关系比较融洽，村各项任务能比较好地完成。河南新乡市七里营乡的刘庄、天津市静海县察公庄乡的大邱庄、湖北洪湖市的洪林村、湖北天门市的车湾村、湖北潜江市的幸福村、江苏的华西、巨桥及浙江、广东、山东等沿海经济发达地区的一些村都是这类典型。这些村都已完全集团公司化，村经济组织（总公司）与村委会融合一体，村经济组织在经济工作中唱主角，并代行了村委会的一些职能，行使职能的方式主要采用经济手段。情况一般的村，多属前一种类型中行政化程度较高者，上级下达的各项工作任务能较好地完成，社会经济秩序基本正常，但集体经济较薄弱，农民生活水平较低。情况很差的村多出在前一种类型的行政化程度低下者中间。在这类村中，经济管理手段缺乏，行政管理力度不够，工作较为被动。一是存在梗阻现象，国家计划难实现，农民呼声难上达，在村级出现断层；二是存在空洞现象，集体经济坍塌，公益事业、公共事务无人问津；三是离心现象，干群关系紧张，村民集体观念、国家观念、法制观念淡薄。
“乡政村治”的三种具体管理形式之所以存在，是由我国农村生产力发展水平存在差异决定的。由于三种管理形式在一定程度上适应了不同层次生产力水平的要求，因而目前在全国都处在试点阶段。认真研究这些具体管理形式的特点、本质，将有利于我们探求更加科学、合理的村级管理方式。大量调查显示，三种管理形式均有待完善。
1.村级自治形式：这种管理形式的优点是考虑了农民的自主权利，有利于推进农村民主化进程，因而目前有些人认为这种管理形式今后将成为我国村级管理的基本方式。但这种管理形式的不足之处也是十分突出的，它过分地强调农民的民主权利，却忽视了农民对国家应尽的义务。而且如前所述，这种管理形式的全面实施有赖于干部、群众素质的普遍提高，有赖于村级经济实力的显著增强。由于全国大多数地方农村并不具备上述条件，因而如果硬行在全国普遍推广这种管理方式，势必超越现实生产力发展水平，不切合当前农村社会经济发展的实际。
2.行政管理形式。这种管理形式的特点是强化了村级行政职能，因而，上级任务能够较好完成，能对村内事务进行有效管理。存在的问题也是显而易见的，它违背了《宪法》和《村民委员会组织法》有关规定，即忽视了农民的自主权利，不利于推进农村民主化进程。
3.混合管理形式。这种方式虽然考虑了农民的自主权利，又考虑了农民对国家应尽的义务，但这种管理形式目前在法律上找不到依据，而且广大农村干部一旦真正了解、熟悉了《村民委员会组织法》后，他们当干部的热情会大大降低，进而会影响上级各部门布置到村里的各项工作的顺利完成。
二、现阶段村级管理方式的正确选择
从国外情况和国内几种具体管理形式优缺点的分析以及国内发达地区村级管理的演进趋势来看，随着市场经济体制的逐步建立和农村城市化的逐步实现，可以预见，在坚持双层经营体制长期不变的情况下，我国将来的农村将出现在坚持共产党的领导下，逐步实现企业化管理的新格局。村民自治组织——村民委会员虽然将长期存在，但其将逐步演化为与城市居民委员会类似的自治组织，同时亦将是具有民主监督职能的民议组织。在村级经济、文化和社会发展的管理方面，企业集团将唱“主角”，这已为华西、巨桥、大丘庄、幸福、洪林等不胜枚举的“典型”所实践。
但是，我们应清醒地看到，目前我国尚处在社会主义的初级阶段，二元经济结构极其明显，城市差别很大，绝大多数地方农村仍十分落后。因此，我们经过充分调查研究后认为，除少数个别地方村级可实行企业化管理外，当前及今后一段时期内绝大多数地区乡镇以下的农村基层管理方式应是：村级实行行政管理，村民小组或自然村实行自治。
1.村级管理应遵循的基本原则。一是要遵照现行《宪法》和法律的有关规定，坚持党的领导和党政、政经适当分开的原则。但包括基层在内，党组织也不可能包揽一切，要充分发挥行政组织及企业的管理职能。二是要坚持因地制宜的原则。由于各地社会经济发展水平不同，情况差异较大，因而在组织设置上要从实际出发，不搞“一刀切”，尊重农民群众的创造和选择，科学、合理地选择村级管理方式，经济发达地区可实行企业化管理方式，大多数落后地区仍实行行政管理的方式。村级自治方式应在村民小组一级推行，不宜在行政村一级实施。至于日本以及许多西方市场经济国家推行的村级自治更不适合中国国情，因为我国不可能给村一级以立法权和过大的行政权等，因而没有提倡的必要。三是精简与效能的原则，不论选择何种管理方式，都必须以不增加财政和农民负担为前提。党政、政经适当分开，也只是要求职能适当分开，不是非要各自独立一套人马，干部可以交叉任职，关键是明确分工。四是坚持责、权、利一致和政治的、经济的、法律的社会管理手段相结合的原则，强化村干部的职责和权限，健全激励机制，以增强其整体功能，使村级组织有活力、有威信，高效地发挥作用，能够有效地领导和管理村内政治、经济、文化和各项社会事务，能够担当起带领农民群众致富奔小康、推动农村改革、发展和社会全面进步的重任。这里要特别强调坚持责、权、利一致原则。按照行政学的原理，村级也是一个权责体系，村级管理也必须贯彻责、权、利一致的原则。在政府对村级实行管理的过程中，应使职能、权力和责任相称和平衡，这样才能使村干部“在其位，谋其政”，全心全意为人民服务。
2.组织设置。按照上述原则和要求，我们认为，村及村以下组织设置可作如下考虑：
①村民自治组织——村民委员会应“下沉”到现在的自然村或村民小组一级，作为单纯的村民自治组织，而不再作为村级组织，且应长期存在。这样更有利于其职能的发挥。
②目前村（原生产大队）一级党的组织是设党委、总支还是支部，应按党章的有关规定，根据党员人数的多少而定（如江苏目前已有31个村设村级党委，439个村设村级总支，也有12个村只设党小组，并有10个村因党员太少没有设党组织）。
③村级行政组织作为必设机构，名称是叫村公所，还是村公务所及其它，可以商定。
④村合作经济组织的设置应依各地的经济发展水平而定，不应统一要求。目前有些地方经济较为发达，村域内已完全企业化，有的是农工商联合总公司，有的是企业集团，并已实行政经合一，总公司与村级行政组织“合署办公”，总公司代行了相当部分村级行政职能，效果也很好，可以提倡。
3.设置村级行政组织的必要性与可行性。①必要性。首先，如果没有村级行政组织或村级组织不具备行政职能，绝大多数村各项工作将很难正常开展。如前所述，目前的村虽然不是一级政权，但其行政职能是客观存在的，村委会表象上是自治组织，由于实际需要，已事实上行使着行政职能，如果村委会不是变相地以行政组织身份存在，村级工作状况将更差。目前，我们一个省管几十个县都管不过来，还增设地、市、州一级，如要求一个乡镇政权直接面对最少几十多则上百甚至几百个村民小组，数以万计的农户，是不可想象的。当前我国农村生产力水平低下，农民的政策、法律、法规观念不强，特别是自觉履行国家义务（如纳税等）的意识还较淡漠，在这种情况下，单纯靠村民自治，粮、棉、油等生产计划、计划生育、收粮派款等要落实到千家万户谈何容易。其次，目前农村“第二势力”有所抬头，部分地方宗族、宗教控制或把持着一些村的事务，其头面人物往往拉帮结派，争强斗胜，以势压众，利用人多操纵村民委员会，如果没有行政职能，目前的村委会很难开展工作。
②可行性。不少同志认为，行政组织必须以财政作支撑，如果不建立村级财政体系，村级行政组织就搞不起来。我们认为，对这个问题要科学地分析和考虑。从过去的经验看，村级行政组织是最基层的一级行政组织，以乡镇政权派出机构的形式设立有其特殊性，干部可以实行聘任制，行政经费（包括干部工资）完全可以通过现行的“乡村统筹”来解决。当然，县乡财政也应适当予以补贴。其实，将现在的村委会改组成村级行政组织，主要的是职能转换或强化，以及职责、权利的明确，并不一定增加多少职数（但要适当提高待遇，让村干部拿出更多的精力来抓好工作），也不致于增加财政和农民的多少负担。