论环境保护中权力与权利的配置——从环境行政权与公众环境权关系的角度审视，本文主要内容关键词为：行政权论文,环境论文,环境保护论文,公众论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家环境行政权的主导性与公众环境权的从属性
随着环境问题的社会化和全球化，各个国家通过立法确立了对公共环境的法律管制， 相应地配置了两种权利(力)，即国家的环境行政权与公众的环境权，共同地保护公共环 境免受污染和破坏，但这两种权利属性不同，主次角色也不同。笔者以为，在环境保护 过程中，国家的环境行政权是主要的，起主导性作用，而公众的环境权则是一种补充性 的权利，处于从属性地位。公众环境权的设置目的是为了弥补环境行政权的某些不足， 为环境行政权的行使创造条件，避免行政失误，提高行政的效率和科学性。
众所周知，环境保护需要集体行动，采取集体行动的方案也可以有多种方式，如人们 可以通过谈判方式来解决这一问题。但是，由于参加谈判的人数众多，目的动机各不相 同，很可能各执一词，互不相让；也可能利益无法调和，以致谈判根本无法进行等。上 述缺陷导致交易成本过高。于是，人们开始寻求降低成本的办法。目前，最经济也是最 通行的办法，是由政府来组织环境保护行为。(注：吕忠梅：《环境权力与权利的重构 ——论民法与环境法的沟通和协调》，《法律科学》2000年第5期。)美国密执安大学的 萨克斯教授就提出了“环境公共财产论”。他认为，空气、水、阳光等是人类生活所必 需的环境要素，这些环境要素当受到严重污染和破坏，以致威胁到人类正常生活时，就 不应再视为“自由财产”，就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，应该是全体 国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”。为了合理支配和保护这些“共有财 产”，共有人委托国家来管理，政府应当为全体国民管理好这些财产。(注：See Tosep h L.Sax,Defending the environment:A Stratagy for Citizen Action,1970.)事实上 ，萨克斯教授的“环境公共财产委托论”，也是认为政府作为受托人，应以科学而理性 的态度来准确地把握市场信息，确认私人利益与公众利益的界限，解决两种利益的冲突 ，并将这一切通过立法确定下来。这种环境行政权是一种积极的、主动的干预权，它具 体地表现为国家采取各种手段和措施，积极地、主动地对经济个体的意思自治施加影响 ，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与环境有关的行为进行干 预，以确保环境保护目标的实现。如环境保护规划的制定、环境影响评价报告书的审批 、排污申报登记及排污许可证的颁发、环境标准的制定、现场检查行为、污染和破坏事 故的报告和处理、排污收费以及违法行为的行政处罚等都足以说明国家环境行政权介入 到环境保护的各个领域，因此在环境保护活动中，国家环境行政权起主导性作用，公众 环境权则对国家环境行政权的实施起补充作用。
尽管国家环境行政权的实施，在环境保护方面起决定性作用，但是，由于环境问题与 其他社会问题相比较而言，有诸多的特殊性，这就会直接影响环境目标的实现。具体而 言，第一，高科技背景与决策风险。许多危害环境的行为或产品往往是在长年累月后才 被发现。例如农药、DDT在被发现对环境生态有危害之前，几乎受到神药般地膜拜。由 于这种高科技背景，使得环境决策的风险加大，所作的决定在日后都可能被证明是错误 的。尽管牵涉到科技和资讯上的不确定性，但决策却不能停止。因此，在环境行政决策 中引入公众的参与将有助于环境行政决策的科学性，尽量避免出现决策失误。第二，多 重利益冲突与决策权衡。环境问题与资源的利用息息相关，用与不用及如何利用现存的 资源，都将引发各种利益之间的冲突。这种利益冲突既可发生在当代人之间，也可能发 生在各种利益集团之间，还可能发生在当代人与后代人之间。(注：叶俊荣：《环境问 题的制度因应：刑罚与其他因应措施的比较与选择》，《台大法学论丛》1999年第2期 。)此外，环境问题所带来的利益冲突还可能表现在国际上，臭氧层破坏、温室效应、 酸雨、油污问题都可能引发国际间的冲突。因此，国家在环境行政决策过程中，往往必 须作利益衡量或轻重缓急次序的排定，不能片面考虑某一特定利益。因而，从民主的理 念上，应当吸纳公众的参与，导入公众环境权。
通过对环境问题的特征的分析，我们不难发现，要实现立法确立的环境保护的目标， 单靠国家环境行政权的介入是不够的，还必须依靠公众环境权的介入。当然，这两种权 利的设置存在主次之分，环境保护目标的实现主要依赖于国家环境行政权的实施。在这 个问题上，有一种倾向认为整个环境管理以公民的环境权利为中心，以公民的权利制约 政府权力。(注：吕忠梅：《环境权力与权利的重构——论民法与环境法的沟通和协调 》，《法律科学》2000年第5期。)笔者以为，在环境法中公众环境权较国家环境行政权 来说属于从属地位，具体表现在：
第一，现代世界各国的环境法几乎都无一例外地规定由国家环境行政主管部门对全国 的环境保护工作进行统一的监管。我国《环境保护法》第7条规定，“国务院环境保护 行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。这种行政权的行使涉及到环 境保护的各个领域，通过各种具体的行政行为表现出来。公众环境权的确立虽然同国家 环境行政权同时出现，但是，这种概括性的权利在具体的环境法中得到落实是有限的。 比如，在环境权立法较为发达的美国，公众环境权在知情权的规定方面比较全面，在参 与决策权方面主要集中在环境影响评价、许可证的颁发、环境标准的制定等方面，并非 在任何环境行政行为的实施中都有公众环境权的介入。特别是由于各国国情的差异，导 致环境法中公众环境权的确立存有巨大差异。在中国，有关公众环境权的具体规定只是 零星地散见于有关立法之中。如《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人有权对污 染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。有关公众知情权的规定仅见于第11条第2 款，即有关行政机关应当定期发布环境状况公报。对于公众参与决策的权利，直到20世 纪90年代中期修改的《水污染防治法》以及新制定的《环境噪声污染防治法》等法律中 ，才规定了建设项目的环境影响评价报告书应当有周围居民意见的内容。但由于规范比 较原则，导致实践中难以实施。因此，中国的公众环境权介入环境保护的领域很小，尤 其是在参与决策方面。环境保护目标的实现，主要依赖国家的环境行政权的实施。
第二，在进行某一环境决策时，公众环境权和国家环境行政权地位不同。在一些发达 国家，公众参与尽管涉及到环境保护的诸多领域，但是，在最终的决策上还是由环境行 政权起决定作用。如在美国，环境影响评价从范畴界定到环境影响评价书定稿，都在程 序上规定了公众的参与，并且在资讯的保障以及对公众参与的回应等方面，都有具体详 细的规定，但依据法律规定，国家环境行政机关最终享有审批环境影响报告书的权力。 同样在我国，对于编制环境影响报告书(表)，法律上也规定其内容应有周围居民的意见 ，报批报告书(表)仍须经过行业主管部门预审，但环境行政主管部门最终享有批准权。 国家环境行政机关对其职权不能放弃或怠于行使，因为一旦国家环境行政权不积极地行 使，环境保护的目标肯定不能实现，环境问题将会进一步恶化。但作为从属性的公众环 境权，因各国情况差异很大，立法上在哪些领域中确立，如何保障它的实施，各国常会 根据自己的国情作出选择。作为公众环境权，公众有权去行使，但也可放弃或怠于行使 ，其本身都不构成违法，对一个国家环境保护目标的实现，并不一定带来直接的威胁。 比如，中国在立法上对公民环境权的规定非常有限，公众缺乏环境保护的参与途径，但 是，国家环境行政权却在一步步地得到加强。经过20多年的环境行政保护，环境保护的 阶段性目标也都基本实现了。
公众环境权的独立性：对国家环境行政权的制约
应该看到，公众环境权在参与环境保护的过程中还有其独立性一面，表现在为维护公 共环境利益不受损害而独立地行使权利，对其他任何单位或个人污染和破坏环境的行为 以及环境行政权在运作过程之中的懈怠行为进行监督和制约，反映在环境立法上就是公 众诉讼权的确立。公众诉讼在性质上属于公益性诉讼，这种诉讼活动的最终结果不是为 了维护原告自身利益，而是为了保护公共环境利益。这类诉讼与一般因污染而导致的民 事侵权诉讼以及环境行政侵权诉讼都不同。作为环境侵权诉讼和环境行政侵权诉讼，原 告都是因自身的人身或财产等利益遭受侵害为前提而提起的，因而属自益性诉讼。以下 以美国环境法为例予以说明。
1.对污染者污染环境行为的制约。
公众在参与环境行政决策的过程中，无论是计划、规划的制定，还是各种标准的颁布 以及环境影响评价及许可证的颁发等行为，更多地体现出一种参与，目的是预防环境问 题的出现。但是，对于已经出现或正在发生以及将要发生的污染和破坏环境的行为，公 众仍然可以通过环境权的行使达到救济的目的。在美国，根据《清洁空气法》、《清洁 水法》等法律规定，任何个人、公民或公众团体都可以在法院对污染者提起要求其遵守 环境法的诉讼，而不问违法者是个人、公司、联邦或州政府机关及其企业，甚至于美国 政府。当然，公众无权直接强迫排污者遵守环境法律，而只能依靠法院发布的强制令。 如果公众要对排污者提起诉讼，案件的司法管辖权不受联邦民事诉讼规则关于诉讼标的 涉及金额和诉讼双方的公民国籍规定的限制，案件由违法行为发生地的联邦地方法院管 辖。当然，对违法者的违法行为进行查处，本身也是联邦以及州环保部门的职责范围， 因而，法律上要公众在向法院起诉之日的60天之内将诉讼意图通知有关各方。也就是说 ，公众只有在依照联邦环保局规定的方式，在对联邦环保局长、违法行为发生地的州政 府和违法者发出有关公民诉讼的通知60天后，才能向法院提起诉讼。如果在此60天内， 联邦环保局或得到联邦环保局授权的州环保机关，就公众欲指控的同一事实，采取了执 行环境法的行动如行政处罚等，则公众不得在此60天后就同一事实提起诉讼。公众只有 在环保机关没有及时采取行动的情况下，才提起诉讼。但是，是否在任何情况下，公民 诉讼都必须有60个期待日，美国环境法对此也有例外规定，在有关毒性污染物或者紧急 事件出现后，许多包含有公众诉讼条款的法律都规定了免除告知的程序以争取时效。通 过公众对污染者提起诉讼，法院通常发布禁制令来制止污染者的违法行为，禁制令适用 于各种形式的污染案件，如空气污染、水污染等，还可被用来制止可预见的污染。除禁 制令外，法院还可判处罚金。
2.对环境行政权的制约。
在一个国家的环境管理中，国家环境行政权占绝对的主导地位。在某种意义上说，一 个国家环境保护目标能否实现，主要取决于国家的环境行政权的运作状况。由于环境行 政过程中可能受到多方面利益平衡的牵制，加上环境问题的复杂性和高科技性，往往导 致环境行政机关不积极行政或是滥用行政权力以致环境公共利益受到损害，在这种情形 下，必须依赖一种外部权利的实施来对环境行政权加以监督和制约，这种外部的权利就 是公众环境权中的公众诉权。以美国《清洁空气法》的规定为例来说明公众环境权对环 境行政权的监督和制约。
第一，对联邦环保局非行政自由裁量权行使的制约。根据环境法规定，任何人如果认 为联邦环保局长未采取或履行依据法律规定不属于他的行政自由裁量权范围的行动或义 务，都可以自己的名义对局长提起诉讼。一旦联邦环保局应当采取某种行动或履行某义 务而未采取有效行动或履行义务，则联邦环保局可能成为公众诉讼的被告。联邦地方法 院有权命令环保局长采取根据法律规定应当由他采取或履行的不属于他的行政自由裁量 权的行动或义务。(注：王曦：《美国环境保护法》，台湾汉兴书局有限公司1995年版 ，第266～267页。)
第二，对联邦环保局的行政自由裁量权行使的监督和制约。公众通过环境权的行使来 制约环境行政机关行政自由裁量权的行使，主要体现在通过司法审查程序对联邦环保局 制定行政规章这类抽象行政行为实施监督。《清洁空气法》第307条(D)款中对公众可提 起行政诉讼进行司法审查的行为一共列举了14类行为，如制定或修订国家环境空气质量 标准、新源排放标准、危险空气污染物排放标准等，几乎包括了联邦环保局依据《清洁 空气法》有权采取的全部行政行为，而且都属于联邦环保局的行政自由裁量范围之内的 行政行为。为了切实保障公众参与和行使提起司法审查诉讼的权利，《清洁空气法》特 地对公众参与程序及法律保障措施作了详细的规定。
同样，在公众行使环境权对环境行政权予以监督和制约过程中，为鼓励公众对环境行 政权的监督，美国环境法规定，法院可决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担。法院经 审查认定环保局的有关行政行为的决定属“武断的”、“随意的”、“滥用行政自由裁 量权的”、“违法的”、“违反宪法权利的”、“超越法定管辖权的”、“缺乏法定权 利依据的”或“违反程序规定的”，可撤销该决定。