我国高教投资体制改革的模式探讨，本文主要内容关键词为：高教论文,模式论文,我国论文,投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.21
文献标识码：A
文章编号：0438-0460(2004)03-0102-07
自20世纪90年代中期以来，中国的高等教育体制改革进入到了一个新的阶段，尤其是作为体制改革先导的高等教育办学体制出现了重大突破，在原先两级办学（中央与省级）的基础上进一步扩大为三级办学（中央、省、中心城市和县），原有的高等教育投资体制和投资主体也随之发生了相应的变化，在各级各类高校中形成了许多新的投资模式。比如：以中央、省、市、县为办学主体所形成的公办高校的投资模式，以市场为办学主体所形成的民办高校的投资模式，以政府和市场为办学主体所形成的混合型高校的投资模式等。以往的相关研究，大多集中在高等教育投资体制的改革方面，而对教育投资体制改革的模式始终缺乏系统的研究与探讨。如何才能与时俱进地对新形势下出现的高教投资体制模式进行梳理、归纳和总结？如何才能有效地把握高教投资体制改革的实质与方向？为了加深对这些问题的认识，本文将对不同投资体制架构下的公办、民办和混合型高校的投资模式进行梳理、分类、分析和比较，以期为高等教育投资体制改革的深化提供客观依据。
一、以各级政府为办学主体所形成的公办高校的投资模式
（一）公立高校投资体制改革与投资模式的多样化
20世纪80年代中期至20世纪90年代末期，我国公立高校一直都是以政府的两级（中央和省）财政拨款办学为主；跨入新世纪以后，政府两级办学则逐渐被政府三级（中央、省、中心城市和县）财政拨款办学所取代。高等教育投资体制的进一步改革，促使公办高校的投资渠道拓宽、资金总量增加、高等教育规模进一步扩大。据2002年的教育统计资料显示，公办高校的财政性拨款约占其总经费来源的52.7%左右[1](P4)，基本上与前几年持平。这表明，中央和省级财政资金的增加，仍主要用于资助原有高校规模的扩大与合并；中心城市新增加的投入，则主要用于资助中心城市创办的地方院校；而县级财政新增加的教育投入，也主要用于资助各县所创办的县级院校的办学。尽管政府拨款渠道和总量在不断增加，但落实到各个高校，其财政性投入占学校所需经费的比重并没有实质性增加，高校办学经费仍有47.3%的缺口。在如此巨大的办学压力下，各高校如何通过市场融资来增加其办学经费，成为一个很现实的难题。这一背景也促使各种投、融资模式应运而生。归纳起来主要有以下几种：
模式之一：政府投入为主，“成本分担”为辅。
该模式指学生向所在高校缴纳一定比例的学杂费用以补偿或分担办学成本的不足。学生成本分担，主要以人力资本理论为指导。该理论将接受高教视作一种投资行为，其个人投资的预期收益远大于社会收益，由此认为学生应该交纳一定的学费。我国从上个世纪90年代开始实行学费双轨制，高校招收部分自费生，以其学费补偿教育成本。1997年开始并轨，全面实行收费制。到2002年，学杂费收入已经占公立高校经费来源的26.5%[1]，成为公立高校除国家财政拨款以外的最主要的经费来源渠道。
模式之二：政府投入为主，“校企合作”为辅。
这是学校和企业在多方面开展合作以实现双赢的一种模式。在校企双方的合作中，可以是企业提供资金，学校以其知识和人才提供相关服务，实现双赢。如企业委托高校培养人才，委托高校进行科研开发等。校企合作也可能是双方共同出资共同获利，如大学城建设。我国当前的大学城许多都是由政府出政策、出土地，学校、企业共同出资建造的。还有一种方式的校企合作是建设大学科技园区。此类园区是依托高校科研、人才密集的优势，为中小型高科技企业提供相关服务，以实现高校科技成果转化和促进高科技企业发展的目的。我国目前已建成的和在建的大学科技园有44个，共计依托高校124所；截止2002年10月，共吸引社会资金297亿元，转化科技成果1860项，吸引企业5500家进入大学科技园。[2]
模式之三：政府投入为主，“银校合作”为辅。
这是银行通过给信誉良好的高校提供信贷服务，在为高教发展注入经费的同时，通过收取利息达到双赢的一种模式。“银校合作”在我国高校发展中十分常见，因为高校在基建等重大项目上往往存在着巨大的资金缺口，依靠政府投入和学校自筹的经费都无法解决，所以，银行帮助就成为必要。更重要的是我国公立高校属于国有性质，银行贷款没有后顾之忧。所以银行愿意贷款，学校也放心花钱。
模式之四：政府投入为主，“校产创收”为辅。
产业创收，顾名思义主要是指通过校办产业的有效经营为学校增加办学经费的一种模式。我国高校在学校产业发展方面主要有发展校办企业和直接投资等方式。在校办企业中，已经上市的如清华紫光、清华同方、北大方正等，都发展得很不错，对学校发展作出了很大的贡献。有些学校还直接投资产业，参与房地产开发、经营旅游业和咨询服务等行业。这些产业收入的一部分被用来发展学校的教学与科研，以解决办学经费不足的难题。
模式之五：政府投入为主，“中外合作办学”为辅。
中外合作办学是上个世纪90年代开始兴起的一种新型办学模式，同时也是一种投资模式。它指我国和境外高等教育机构共同出资办学，通过此种方式引进国外优质教育资源（人、财、物、管理、技术和信息等资源），发展我国高教事业。这种引进实际上是另一种形式的教育投资，开始时，主要是公办院校与境外教育机构的合作，随着时间的推移，民办院校也逐渐介入中外合作办学之中，形成了一种新的中外合作办学格局。
（二）公办高校投资模式的利弊分析与比较
总结上述模式，我们可以发现，在深化政府投资体制改革的过程中，公办高校在过去数年中的融资格局已发生了较大的变化，既拓宽了各级政府投资办学的渠道，又拓展了新的社会筹资渠道，逐步形成了多元主体共同办学的格局。但在众多投资渠道中，国家财政拨款和学费收入仍然占据主导地位。据统计，2002年两项指标相加占了总经费的79%强。对于社会其他渠道的投资，有的刚起步，如“银校合作”；有的则发展还不够充分，尤其是校企合作和产业创收，在大多数高校仍占经费来源的极小比例。
“成本分担”模式是世界各国高教财政改革的共同做法，已被实践证明是切实有效的。该模式的主要问题是如何确定收费标准。有研究显示，我国目前高校学费比例已经居于世界前列，超出了相当一部分贫困家庭的经济承受能力；加上学生资助系统尚未完善，已在一定程度上影响了高等教育的公平性。如何解决好学费标准和学生资助两个问题就成为该模式继续发展的重点。
“校企合作”模式，利用高校科技知识优势，借重企业资金实力，对于双方发展都是一个不错的选择。尤其是随着社会发展，产品科技含量竞争日益激烈，校企之间的科研合作将成为研究型大学一条重要的资金来源渠道。
“银校合作”模式，近年来在我国高校发展中十分常见，因为高校在基建、教学、科研、学生资助和后勤改革等重大项目上往往存在着巨大的资金缺口，亟需银行的帮助，银行也需要寻求新的投资空间。长期以来，教育对经济社会发展的贡献是有目共睹的，对其投资或介入其办学将有好的收益与回报。但是，我国公办高校属于国有性质，向银行贷款往往有政府的财政贴息或信誉担保，没有规避风险的意识。同时，由于有政府为高校担保，银行对高校在贷款使用方面缺乏有力的监控，使高校产生了贷款使用效率低下、还贷不积极等不良现象。
“校产创收”模式，虽然极为普遍，但由于人们对产业的理解还不统一，尤其是对学校无形资产的重视程度很不够，因此在利用开发无形资产方面的收益也不多。其中主要问题是公立高校产权不明晰，导致责任不明、权限不清。此外，由于校办企业不是独立法人，常常出现赢利归个人，亏损给学校的现象，给学校发展带来负面效应。如果能够明晰产权关系，理顺所有权和经营权，学校产业创收将不失为一条筹资的好渠道。
“中外合作办学”模式，不但解决了资金来源的问题，同时还形成了不同的管理模式，尤其是在先进的教育管理方法和教学方式的引进上，具有明显的优势。应该说它是提高管理效率的一种很好方式。目前我国的中外合作办学应该大力发展，尤其是与国外著名大学的合作应该重点推进，以提高整体水平，加速高等教育的发展。
以上各种投资模式，结构重心相同，但因为投资渠道来源不尽相同，所以形式结构呈现出一定的差异。
二、以市场为办学主体所形成的民办高校的投资模式
（一）民办高校投资体制改革与投资模式的变化
20世纪90年代兴起的我国民办高校，其传统的投资体制主要是市场办学或社会办学，即由“以学养学”、“社会捐资”和“个人捐赠”等投资渠道构成。进入21世纪后，随着高等教育大众化进程的加快和《民办教育促进法》的出台，我国民办高等教育在投资体制的结构上也发生了极大的变化，其投资模式较之传统的或公办高校的投资模式更为开放、更加新颖，也更具活力。在保持传统的市场办学特色的基础上，目前所形成的投资体制和投资模式主要有以下几种：
模式之一：“以学养学”为主，“教育股份制”为辅。
该模式主要解决的是民办高校的发展启动资金。它指多个投资主体，在学生缴费的前提下，以股份制方式联合投资办学的模式。由于股份制有利于明确股东之间的责、权和义务，股份不能退出只能转让，这样就能保证教育发展资金的稳定。此外，在管理方面股份制一般采取所有权和经营权分离的形式，也有利于教育事业的发展。所以我国民间资本在进入高教领域过程中自发地采用了这一模式。据估计，目前的股份制民办高校大约占了整个民办高校的70%以上。如北京新东方、广东华联学院等都是采用这种方式。
股份制除了解决了民办教育的启动资金问题外，民间资本对效益的重视也促使这些高校重视教育经营，以提高资源利用效率。这样，在股份制的产权结构之下，又出现了许多不同的管理模式，如浙江椒江的双法人结构、新东方的知识产权开发模式等。这些对教育筹资和经营的探索为我国民办高校的发展积累了宝贵的经验。党的十六大对经济领域股份制的肯定也必将促进教育领域股份制的发展，一些原本不是股份制的民办院校或教育集团也已经在进行股份制改造，以期能与资本市场接轨，获取更多的资金来源。
模式之二：“以学养学”为主，“滚动发展”为辅。
这种模式俗称以学养学，指民办高校通过按照成本收费方式将所收学费继续用于教育事业发展，形成滚动效应的融资模式。由于我国民办高校没有政府拨款，经费问题必须自己解决，而目前发展过程中融资渠道有限，收取学费就成了民办高校的主要资金来源。如西安翻译学院，16年前以300元起家，通过招收学生，第一年的学费收入达7万元；就是在此基础上，学院领导将除掉成本后的资金投入学校的发展扩大，到今天形成了3万人在校生的规模和6亿余元的固定资产，堪称民办高校滚动发展的典范。[3]在民办学校发展过程中，滚动发展几乎是所有民办高校获得发展资金的一条主要途径。研究表明，民办学校经费来源中学杂费占总经费的90%以上。[4](P4)这也表明我国民办高校同样存在经费来源渠道单一的问题。
在竞争日益激烈的高等教育市场，单纯依靠按照成本收费来解决学校发展问题越来越不现实。民办学费最高收费额度已经出台，市场竞争还必然导致价格竞争，这些原因决定资金来源本不充裕的以学养学模式必然不能成为民办高校资金来源的唯一渠道。
模式之三：“以学养学”为主，“教育集团办学”为辅。
在学生缴费的基础上，办学者以集团连锁经营的方式，实现品牌效应和资源共享——这是我国民办高等教育的办学者在实践探索过程中的一大创举。我国民办教育集团数量非常多，如联合教育集团、震旦教育集团、宁波大红鹰教育集团、南洋教育集团等等。近年来许多原本非集团的民办教育机构也开始走向集团化发展，像万里集团、新东方集团等都属此类模式。这表明，民营教育家们意识到了集团式经营的优势，自觉地将经济领域的集团经营模式迁移到教育领域，以达到复制教育管理模式，推行教育思想，实现资源共享和品牌经营的目的。
教育集团公司一般实行融资和教学管理相分离的方法，集团公司主要负责筹资，下属学校教学管理交给内行人士，集团不予过问。这既有利于保证校长的办学自主权，又能保证学校的发展经费和集团的整体发展，是一种很好的模式。
模式之四：“以学养学”为主，“以产养学”为辅。
主要指通过发展产业获得教育发展资金的一种方式。其基本含义与公办高校产业创收相似。但在民办高校中有的是以开发教育衍生产业进行创收，有的则是通过发展与教育无关的产业获利后再投入高教事业。前者以新东方为典型代表。它有自己的翻译、写作、咨询等公司，依托学校的语言培训优势，提供出国咨询、文字翻译和写作等服务，再将部分服务所得投入发展教育事业。[5]后者如西安培华学院，它拥有自己的超市和其他与教育无关的公司，将这些产业的部分收入作为学院发展的主要资金来源。[6]
（二）民办高校投资模式的利弊分析与比较
民办高校在解决经费不足的过程中，十分重视资源的使用效率，在探索中形成了多种经营管理模式，并且较早地具备了品牌意识，这些大大丰富了投资体制改革的理论和实践。
民办高校所面临的经费问题比公立高校更为严重，而且它直接关系到学校的生死存亡。正是这种紧迫感使得民办高校不但重视“开源”，还十分重视“节流”。它所形成的重视教育衍生产业的开发，大胆采用股份制等方式都被实践证明是解决资金来源的有效途径。而集团式发展，对品牌的重视和董事会领导下的校长负责制等，都是对改进管理、提高效率的重要尝试。这些是我国整个高教投资体制改革的十分宝贵的经验，也大大丰富了投资体制改革的理论和实践。
民间资本在举办高教的过程中，筹资渠道主要是靠股份制和学费收入，其他筹资方式发展还不够完善。
从上述模式可以看出，民办高校在筹资过程中主要是依靠股份方式、学费和产业方式获得学校的启动和发展资金。而其中学费是绝大多数民办院校发展的最主要的经费来源。由于民办高校起步较晚，科研能力较弱，在校企研发合作方面没有优势。同时由于制度上的原因，它没有政府资助，“银校合作”受到限制，上市融资还有距离。这就形成了民办高校筹资渠道较为单一的格局，也是导致其经费紧张的主要原因。
三、政府与市场共同办学所形成的混合型高校的投资模式
（一）混合型高校的兴起及投资模式归类
近年来，在公办高校和民办高校之间出现了一种新的高校形式。它兼有公办与民办高校的一些特征，比如：公办高校中的民办二级学院，依托公办学校的基础和无形资产办学，同时又以独立法人的资格按民办院校的方式运营；还有像浙江万里学院，该校教师按公办方式引进，由政府统一编制，统一评职称，办学资金虽主要来源于学费，但又参照公办院校财务管理的方式由地方政府财政托管，但除此之外，该校的办学基本上是按民办院校的管理方式来运营的。类似这样的高校很多，若将其简单地归为公办和民办似乎太过牵强，所以本文将其划归为“混合型”高校。事实上，混合型高校在美国早就这么划分了。既然“非此即彼”的传统“二元办学”体制和投资模式已不能适应时代发展的要求，就应该适时改变和创新。
“混合型”高校虽是一种新的办学形式，但其投资模式的内部结构仍有较大差异，需要进一步的探讨。以下是此类高校的几种投资模式：
模式之一：“民办公助”模式。
指政府将一些办不下去的公办高校转交给民间机构或个人经营管理而形成的一种模式。这类高校的典型有宁波万里学院和黑龙江东亚学团。前者是在宁波机械局职工学校和后来收编的浙江农技师专的基础上发展而来。[7]黑龙江东亚学团则是在齐齐哈尔第一机床厂职工机电学院的基础上发展起来的。[8]其最大特点是兼具公办与民办优势于一身。转制学校的教师都按照公办高校教师给予编制和待遇，在诸如医疗、保险、职称等问题都和公办高校教师一样，这样解决了民办高校发展中的一个棘手难题。而采用民办机制运营有利于提高学校的办学效益。由于政府不给资助，或者只给极少的补贴，学校的发展必须依靠自身，这就促使转制高校重视质量和生源以谋求发展。公办高校转制，既节省了政府财力，又办好了教育事业，对国家、社会和民间办学者都是利大于弊，是一个多赢选择。
近年来公办高校转制，呈逐渐增多的趋势，出现了诸如公立高校股份制改造、私人接管以及公办学校所有权和经营权分离等多种方式。笔者认为，随着教育民营化的发展，此类高校数量还将大大增加。
模式之二：“公办民助”模式。
所谓公办，指学校管理运营等都是由公立学校负责，民助主要指民间资本参与学校建设。这类高校的典型是二级学院。二级学院在投资建设方面要求必须是由社会力量投入，执行民办学校的收费标准，但其他方面的管理如师资、课程设置以及文凭发放上都是依托母体高校。所以，它和母体高校实际上有着难以分割的血缘联系。
这种模式有利于解决高等教育发展过程中的资金来源问题，借社会资本举办高等教育，对于促进高教大发展有一定的好处。同时，由于公立高校在教学方面一般比较规范，也有利于帮助二级学院尽快上轨道。但是，随着二级学院雨后春笋般的涌现，任何公立高校都能挂靠上一个甚至十几个二级学院，某些高校举办二级学院实际成了高收费的借口。加上我国公办高校办学水平也是参差不齐，母体高校在管理方面的弊端和不足同样可能在二级学院中产生，资源浪费的问题无法得到实质性解决。甚至在某些程度上二级学院的出现和发展还对民办高校的发展产生巨大冲击，破坏着市场规则。所以笔者认为，随着高教的发展壮大，二级学院必将退出历史舞台，要么独立为民办高校，要么收编为母体的一部分，要么转作他用。现在的情况只是不成熟的市场竞争中的一种过渡形态，二级学院的领导者们必须重视这一过渡性，以尽早形成特色，提高竞争力。
（二）混合型高校投资模式的利弊分析与比较
首先，混合型高校的出现打破了传统的公办、民办两分天下的格局，人们开始超越公、民的界限，试图寻找一种兼具两者优势的新的高校办学模式。
其次，混合型高校都试图借助民间资本的力量来举办高等教育，以解决国家独立举办的资金困难。“公办民助”和“民办公助”，只是在资金的管理和使用权分配上有所不同，其借助民资的实质都是一样的。
第三，混合型高校集公办与民办的优势于一身，为高等教育投资体制的改革找到了一条全新的思路。无论“民办公助”还是“公办民助”，通常都兼具公办高校的政策优势与民办高校的体制优势。“公办民营”高校，如转制高校和二级学院，一方面利用公办高校的优质资源（各种有形与无形资源），另一方面则试图借用民营的方式，吸取民营机构重视效益和成本的方式，以提高教育资源使用效率，从而实现开源节流，推动高教事业的发展，确保教育的公益性和经济效率都得以提高。
第四，与前两大类型的投资模式相比，混合型高校形成的投资模式既重视经费来源的筹措，也重视经费的使用效率。在经费筹措方面和经费使用方面都进行了积极的探索，既克服了纯粹公办高校在改革过程中的体制障碍，使经费利用得到重视，也克服了民办高校在经费筹措方面的先天不足，借助民校的灵活机制推动投资体制改革的深化。
第五，“公办民营”二级学院，虽然有诸多优点，但其存在与发展对独立建制的民办学院的生存则构成了极大的威胁：如在争夺生源方面、在颁发本科或专科文凭方面，民办院校都处于竞争环境的劣势地位。
目前，混合型高校在发展上仍处于起步阶段，虽然其中还存在许多问题，但是在这样的过渡阶段出现问题是必然的。随着高等教育体制改革的深入，随着市场竞争机制的逐渐完善，混合型高校必将成为未来中国高等教育领域的一种重要类型，其投资模式也将随之成为一种主流模式。
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