农村公共产品供给中的公共政策分析——基于温州新农村建设中有关惠农政策的研究，本文主要内容关键词为：惠农论文,公共政策论文,温州论文,新农村论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新农村建设中惠农政策的内容及其效果描述
（一）有关惠农政策概述
近年来，在建设社会主义新农村的背景下，我国各级政府高度重视农村公共产品供给，采取措施加大对农村的公共投入，推动公共财政向农村倾斜，扩大公共财政覆盖农村的范围，出台多项惠农政策，这些在很大程度上促进了农村公共产品的供给。这些政策包括：2004—2008年，中央连续出台了5个指导农业和农村工作的一号文件，制定了一系列具有里程碑意义的强农惠农政策，采取了一系列具有划时代意义的重大举措。一是全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，终结了2600多年农民种地缴纳税收的历史；二是实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等农业补贴制度，开创了直接补贴农民的历史先河；三是全面放开粮食购销市场和价格，迈出了农业市场化改革的关键一步；四是全面推行农村义务教育“两免一补”，实现了真正意义上的农村免费义务教育；五是普遍建立新型农村合作医疗制度，减轻了农民看病就医的负担；六是全面建立农村最低生活保障制度，构筑了困难农民基本生活的最后一道保障线；七是不断加快农村水电路气等基础设施建设，改善了农民的生产生活条件；八是切实加强农民工权益保护和服务，推动了城乡平等就业的进程。这八个方面的重大举措，基本构建起强农惠农的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架，正在形成加快农村经济社会发展的长效机制。
（二）温州近年来正在实施的惠农政策内容
温州近年来一直在推行的一系列促进新农村建设的公共政策，它们包括农田基本建设、农产品运输绿色通道、低收入农户创业银行、基础设施、下山移民、特色产业；助学行动、五保户集中供养、农村困难群众住房救助、政策性住房保险、农村合作医疗；康庄工程、千百工程、生态村建设、新农村建设“1＋3”行动、小流域治理、千万农民饮用水工程万里清水河道、广播电视村村通、农村电网改造、139富民攻坚计划、农村污染治理、沃土工程、规模化畜禽养殖沼气工程等许多具体政策，分别用来解决农业、农村、农民等方面面临的具体问题。诸如“沃土工程”，此政策用于农业土地开发和农业基础设施建设，完成5万亩的标准农田建设任务。近年来温州市还陆续启动了“十万农户生活污水净化工程”、“规模化畜禽养殖沼气工程”；另新增100万元用于“千万农民饮用水”建设奖励和补助；新增300万元资金，用于建立生态公益林补偿机制；新增100万元配套资金，支持国家级中心渔港和市级重点渔港配套建设；安排350万元专项资金，重点用于“专业农民”、“转业农民”和“打工农民”等农村劳动力职业技能培训，确保139个欠发达乡镇农民培训工作的开展。
（三）温州市惠农政策实施效果描述
我们设计了相关问卷，并在温州随机选择了部分农村走访调查，现将这些调查结果进行汇总，从中可以看到相关政策执行效果的基本情况：
1、对相关政策的熟悉情况。村干部和村民对以上政策均有所了解，但政策的具体内容并不一定很清楚。村干部对政策的熟悉情况一般要好于村民。
2、村民对政策有所偏好。村民偏好的政策大多与由其自身承担费用的多少，收益是否直接，享受该政策的手续是否简单相关。调查显示，最受村民欢迎的政策，集中在诸如粮食直补、农村义务教育“两免一补”、政策性住房保险等此类政策。以政策性住房保险政策为例，这是浙江省2006年启动的政策，它运用“政府＋市场”的手段帮助农民提高抵御自然灾害的能力目标是提高参保农户灾后重建家园、恢复基本生活的能力，保险对象为浙江农村居民自有的生活住所。因遭受自然灾害（地震灾害除外）和意外事故造成农民保险房屋倒塌的，农户将可以得到每户最高1.8万元、每间最高3600元的赔付额。作为一类风险区域的温州，这一保险的保费收缴比例中，政府补助占了2／3，即保费标准每年每户15元，其中农户交5元，省财政补助4元，市、县财政补助6元。此类政策的特点是：农户自身不花钱，或花钱少，能得到较多实惠，且手续与程序均较简单。调查也显示，村民也偏好于能给他们带来眼前利益的政策。
3、作为乡镇或更高一级的政策执行部门，他们在执行政策中也带有一定的偏好。他们对所有的政策并不具有同等的执行的热情，他们往往会更热衷于选择一些更能显示他们政绩，能在短期内“看得见效果”，且能体现权力的政策去执行。所以，在新农村建设中，我们可以看到，执行的最多的政策项目就是诸如康庄工程，千百工程此类政策。
4、而作为村干部这一群体，在很多时候他们是最底层也是直接的政策的推行者，他们在政策执行中往往是无法选择的，但事实上一项政策推行的效果却与他们有很大的关联度。作为村干部这一层级，他们在政策执行中事实上扮演非常重要而又艰难的角色。一方面，要完成乡镇一级下达的完成各政策的指标，另一方面要给动用很大力气去宣传鼓动村民来参与政策。而在此过程中，他们会碰到诸多困难，经费难筹集，村民不理解，不支持，还有上级有关部门的被动等。事实上这一群体的激励严重不足，责任大于激励，尤其是在目前上级确定的计划生育一票否决的机制下，把计划生育与其它所有政策项目捆在一起，更让人压力重重。村干部在执行政策中，可以说是可支配的资源与要完成的任务极度不对称。新农村建设，本应是村民共建，可现实给人的感觉倒是村干部一头热，一肩挑，在那唱独角戏，就像他们自己所说，“村干部，是吃自家的饭，当全村人的家”。一项政策在现实中被推行的如何，很大程度上取决于村干部自身的领导魅力，取决于他们在群众中的影响力与号召力；取决于他们对各种可利用资源的挖掘力，也取决于他们对上一级的公关能力。
5、在现实中被执行的最多也最艰难的政策，是诸如康庄工程，千百工程此类的政策。而这类政策在执行中普遍面临的是资金困境，许多村庄整治项目陷入难以持续，中途停顿的困境。
6、好的政策在实施中也发现会面临其它许多政策不配套的情况。比如，村庄整治，许多村庄在整治过程中要兴建公共健身、娱乐场所，但即便你有资金去兴建这些项目，可能也会碰到无地可建的问题。甚至包括绿化用地、公共道路用地，都可能出现没有场地或与村民发生场地纠纷的尴尬境地。
7、同一项政策，在不同的农村执行的情况差异较大。不同的农村，有着不同的村情，不同的人口、地理、收入情况，有着不同素质与意识的村民。以新型农村合作医疗为例，经济情况较好的村，参保率几乎都是100％，而经济状况较较差的村，采取各种措施后也只能勉强达标即80％。而且不同的村庄要实施同一项政策时，所用的机制也有所不同。每年的新型农村合作医疗筹资都需要工作人员挨家挨户的筹资，筹资成本相当高。有些村干部既为了省力，又为了讨好群众，采取直接由村集体经济支付解决筹资问题，这种办法对于富裕村而言，算不上什么，经济情况较好的村，由于农户较富裕，其参保意识均较好，或自我负担，或由村集体支付。但对于贫困村而言，却是一大笔开支，每年到交费阶段村干部对这笔资金的筹措十分头痛，可以筹措资金的渠道是少之又少，村里就算想出钱想讨好群众，可能也没钱，只能选择村集体支付一部分，或寻求村能人支付一部分。
二、影响新农村建设公共政策执行效果的因素分析
可以看到好的政策在实施过程中能否取得好的效果，受诸多因素的影响，结合以上调查情况，本文认为影响惠农政策实施效果的因素，大概有如下几方面：
1、政策是否切合政策作用对象的真实需要。调查结果显示，同样作为惠农政策，政策性住房保险就非常受欢迎。因为浙江地处东南沿海，自然灾害频发，每年台风等灾害造成农房大量倒塌，给广大农民群众带来严重的财产损失，政府救灾工作压力也很大，温州更是重灾区。据统计，从1997年到2005年，全省农村共倒塌房屋40多万间，直接经济损失32亿元，年均损失3.6亿元。尤其是近几年连续遭受多次强台风袭击，2004年倒塌农房4.3万间，2005年倒塌农房5.3万间，2006年仅台风“桑美”过境就倒塌房屋3.9万间。浙江已成为全国自然灾害高风险区域之一，因台风、洪涝等灾害造成的损失率是上海的46－59倍。所以当浙江省有关部门就开展政策性农村住房保险进行问卷调查，有71.2％的农户表示愿意参保，并希望早日消除他们的“后顾之忧”。可以看到，政策性住房保险直面现实问题，正好满足了对象的需要。
2、政策是否能真正解决实际问题，给作用对象带来真正的实惠。一些政策，方向与用意都很好，但力度可能不够，目前可能还不能很好地解决实际问题。比如中央对农户的直补政策，意在提高农民种植的积极性，但在实际运行中，你会发现，农民也在算自己的一笔账。按目前直补的力度，还是难以激起他们种植的积极性，因为如果他们出去到附近打散工，一天也可以拿到一百元，这样还是比种植要划算。
在走访中发现，作为一项非常好的新型农村合作医疗制度，农户自愿参加的情况并不理想，这其中不仅仅有个人意识的因素，更多的也是此政策实际运行中有诸多问题，使得农户并没有实实在在地享受到该政策给他们带来的实惠。现行的农村合作医疗制度均反映有报销范围狭隘、保障水平低、保障功效不太明显的问题。根据新型农村合作医疗制度规定，凡住院费用达到500元起付线，即可按标准进行报销，且不进行次数限制，每人每年累计报销最高限额为3万元。但现实中全年累计报销金额达3万元的，实际患者用去的医药费都要达15万元以上，大多数患病农民得到的报销数额都较低，这对于普通患病农民来说得到的医保补偿只是杯水车薪，不能真正体现保障的功能。另外现行的新型农村合作医疗制度还规定，凡为交通事故、其他意外事故和因矫形手术所发生的医疗费用均不可报销。比如农村幼儿因先天兔唇实施矫形手术但未能享受医保。另外，交通事故给农民带来人身和财产的伤害也是不容忽视的。因此新型农村合作医疗的范围限制把许多农民拒之了农村医保的门外。此政策还规定报销的住院医药费用中不包括检查项目的内容，对于某些参保农户来说，检查费有时要大于医药费的金额，为此得到相应的补偿少之又少，大大影响农户的投保积极性。在调查中，还有农户提到，到定点医院治疗往往费用要高于非定点医院。比如有一农户，做一手术，到定点医院预计要2万多，虽能报销几千元，但实际上还不如到私营医院一万多方便。所以，正如此政策中在实际运行中存在的问题一样，使本来很好的政策，现实中政策作用对象并没有享受到实惠，从而影响了政策效果。
3、政策是否能及时调整。政策总是基于特定的社会问题，以特定的时间和条件为转移。随着时空条件的变化，政策问题会发生变化。因此，任何政策都有一个不断完善的过程，在这个过程中要进行局部的修正和补充，哪怕之前是效果很好的政策。好政策，在执行中也会遇到新情况、新问题，这就需要执行者根据实际，灵活地补充修正，完善政策，使其更适合变化了的情况，从而更好地解决问题。在调查，农户就曾提到一例，目前的农村养老保险制度，每月领到的养老金300元，这一标准这么多年没有调整过，保障水平低，物价高涨的情况下，日趋明显。诸如此类政策没有即时根据现实情况调整，势必影响政策的效果。
4、实施政策所需资金是否充足。一个政策要被很好地执行，需要诸多政策资源，包括制度资源、人力资源、财力资源、信息资源、权威资源。财力资源是影响政策有效执行的基础资源，没有有效的财才资源的政策执行，最后也只能是“巧妇难为无米之炊”。
目前许多政策引导的是好的方向，但最重要的是扶持的力度还不够，尤其是资金。力度不够，就很难取得好的效果，问题就很难解决，政策作用对象对政策信心就不高。在调查中，许多村干部表达这样一种状态。
以前面提到的康庄工程、“千村整治、百村示范”工程、生态村建设此类政策的实施为例，比如“千村整治、百村示范”工程以实际运行中采取的是先建设后验收，以奖代补的办法，要求各村自行筹集资金，进行相关建设，待上级验收合格评定后再给予相应奖励。而现实中可以看到，验收涉及的种类多、标准高，要求多方面同时达标：一是村内主干道硬化：按省定标准，村主干道建设宽度一般为3.5米，路面类型可以是水泥、柏油、块石等；厚度：水泥路面一般为16厘米以上，沥青混凝土路面一般为3厘米左右。每村至少建设1.5公里村内主干道。在实际建设中，原则上按以上标准建设，但允许各村因地制宜和按实际需要进行建设。二是环境卫生治理：垃圾收集处理。全面清除陈年垃圾，村庄垃圾收集处理要覆盖到全体村民。要求各村按每10－15户配置一个垃圾箱；垃圾集中房按照村庄建设规划、村庄人口分布和自然村落布局合理配置，一般一个自然村配一座；一般每村配置三轮车、手推车等垃圾清运工具2－3辆。并确定卫生保洁人员，做到人员、制度、职责、经费四落实。三是农村卫生改厕：全面、彻底拆除村内露天粪坑。农户卫生厕所要覆盖全村80％以上的农户。同时，按农户居住特别是无卫生厕所农户和外来人口居住分布情况，每个村庄至少建1个无害化卫生公厕。要充分考虑粪便污水、生活污水纳入集中式污水处理收集系统的接口问题。农村卫生公厕应按三类或三类以上公厕标准建造。四是违章建筑治理：整治村内，凡是影响村容村貌、道路交通、消防通道、存在安全隐患等违章建筑物、构筑物，必须予以拆除；除必须拆除对象外的一些相对整齐的建筑，可通过统一建筑立面等措施予以修饰整改；个别违章建筑物马上拆除有难度，可根据实际情况暂时保留，待时机成熟时再拆除。同时要整治村内赤膊墙、破墙、建筑垃圾等。五是农村生活污水治理：因村制宜地开展农村生活污水治理。可根据实际情况选择以下不同方式包括纳管处理、集中处理、分散处理。不管采用何种方式治理农村生活污水，受益农户覆盖面要达到村总户数的50％以上，户数少于340户的村，受益农民至少要在170户以上。六是其它基础设施建设：加强整治村内电力、电信、有线电视、自来水、村办公楼、文化设施等配套建设，有条件的可建村内主题公园，配置健身活动器材等。
而验收后采取以奖代补政策，具体标准为以2008年为例：初步确定整治村验收设三档，分别为整治合格村、达标村、不合格村。整治合格村以奖代补资金：按当地派出所上一年末年报的常住人口为准，补助金额分四档：500人以下补助10万元；500－1000人补助15万元；1000－1500人补助20万元；1500人以上补助25万元。整治达标村以奖代补资金，人口分档同整治合格村，奖励额度为相应合格档的80％。此外，农村生活污水治理初拟另作补助。
所以可以看到，在这项旨在推进新农村村容村貌改善的政策实际执行中，碰到的最大的阻力就是缺乏资金。在调查过程，几乎100％的村干部都表明这一点，特别是经济发展不发达的村。在实际中，他们筹集整治所需资金的方式往往不外乎以下几种：充分发动村里的能人，或以自己先垫付。而且大家可以对照上面具体政策内容可以看到，往往一个村开展这项工程要耗费十几万，甚至几十万不等，而实际上就算你最后验收合格了，最多只能返还很少的一部分，这一比例一般最多不超过整个工程费用的20％。当地有一个村，出资建生态村，花了好几万，结果只补了一万元。而实际中，花钱整治了，验收不合格的也很多，这就意味着村干部的自行垫付的款项没法还付。所以，现在许多整治项目都面临因没有资金而搁浅的境地。本来一项旨在促进全村村民共建新家园的政策，却在实际中蜕变成村干部的一头热，没有资源可以去支配的政策如何去执行。
5、相关配套政策是否到位。许多政策在实际中没有起到较好的效果，除了资金的限制外，还面临相关配套政策跟不上的情况。仍以上面的“千村整治、百村示范”工程为例，基础设施建设一项，加强整治村办公楼、文化设施等配套建设，有条件的可建村内主题公园，配置健身活动器材等，也包括村内道路硬化的过程中，都有可能碰到相关的土地政策的约束，你会发现可能没有空地供你兴建这些场所，而且在道路施工的过程中也会因此与路边的村民因此发生冲突，要是出钱从村民手中购买相关用地，仅此一项就是一笔不小的费用。
6、上级有关政策执行部门工作人员是否积极主动，态度是否热情。诸如在村庄整治中，可能会与土地、规划，电力等很多部门打交道，这些部门是积极主动，还是被动冷漠，或是从中作梗，那么整个政策执行的成本与效率会相差很大。比如在整治中可能涉及电线杆的迁移，电力部门若是很积极支持的，项目就快许多。若是不支持的话，可能既费时费力，还有可能就此搁浅。
7、上级有关部门在处理相关政策时是否从实际出发，灵活处理。同样在村庄整治中，相同的项目，不同的村庄，可能补贴标准不一样。比如，在调查中就有一例，村内道路建设，有一个村因为所在的镇是强镇，每公里补贴就比另一个镇的村庄的标准少4万，实际上这个村却是个不发达村。另外，还有一个村，发展果园，因为运输方便，需修一条公路。在向上级有关部门争取政策支持时，有关部门却硬是把这条路与农业发展割裂开来，不给予优惠的政策，设置重重障碍，成本倍增。
8、上级有关部门在执行相关政策时是否规范。比如目前支农项目的管理较松散，支农资金在使用过程中存在着截留、挪用、串项、抵扣政策资金的现象。在项目的确定上较随意，人为因素较多。相同的项目，却因不同村干部的公关能力，所获的补助不一样。这类现象使得政策的公平性大打折扣，直接影响了政策的效果，致使支农政策的战略意图落不到实处。
9、另外，政策的执行效果还与政策宣传是否到位，政策作用对象是否了解政策内容、认可政策、支持态度有关。还与实施政策或享受该政策程序是否简单有关。例如，目前的农村合作医疗，要报销相关费用平均要跑相关部门三趟，无形中也增加了享受该政策的负担。
三、促进惠农政策更好发挥效应的对策建议
1、要使好的政策有好的效果，最重要的是加大扶持的力度，政府应回归在供给农村公共产品上的角色与责任。当前而言重点是加大对农村基础设施政策支持的力度。长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，即城市所需要的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施都由国家提供；农村的公共基础设施主要靠农民自己解决，国家仅给予适当补助，造成农村公共产品供给陷入严重不足的困境，这种状况不利于社会主义和谐社会的构建和新农村建设。农民作为国家公民，作为市场经济的主体之一，理应享受与城市居民一样的竞争机会和一样的公民权利，改变目前农民与市民在公共产品享受上的差异，因此政府应真正承担起农村公共产品的供给主体责任。要实施农村公共产品供给，就必须建立覆盖农村的公共财政体制，要根据公共产品的范围层次，明确界定中央、省、市、县、乡镇政府五级政府供给主体在提供农村公共产品方面的责任和范围，积极探索建立与公共财政相适应的农村公共产品供给体制。凡是受益范围遍及全国的公共产品，加强中央政府与省级政府的提供，尤其对欠发达的省份和地区，应加大中央政府的投入，如对农村义务教育、公共卫生、社会保障以及全国性农业技术推广、农业公共信息和农村环境保护等农村公共产品的供给；而受益范围局限于地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，如区域性的农田水利建设、辖区道路建设等；具有外溢性的地方性公共产品应由中央政府和地方政府共同提供。目前尤其是要加大财政对乡村道路、电网、通讯、文化场馆等基础设施的建设，逐步改善农民的生活环境。
2、出台更多政策来关注农业的发展。三农问题，其实最重要的也是农业的问题，只有农业发展了，农民的收入增加了，农民和农村的问题也就迎刃而解了。农业是天然的弱质产业，面临着自然和市场双重风险，不论是发达国家还是发展中国家，政府都很重视对农业的保护，制定了许多农业保护政策，如政府补贴、农业保险制度等，因此要促进农业稳定发展，要进一步出台相关农业保护政策，逐步加大对政府补贴的力度。此外目前要重点支持实施科技兴农战略，提高农业经济效益。要从建设现代化农业的角度出发，加大财政对农业科技投入的力度，支持研究开发农业重大技术，推广应用良种、良法，实施种子产业化工程，建立农科教结合的培训和推广体系等。大力推进现代农业建设。继续实施大型商品粮基地、优质粮食产业工程、种养业良种工程、动物防疫体系等项目建设，扶持生猪、奶牛规模化养殖，促进粮食等主要农产品生产。大力抓好农田水利建设，加大病险水库除险加固、大型灌区节水改造和中部排涝泵站建设的投入力度，着力提高灌溉水的利用效率。完善农户筹集发展农业所需资金的金融环境，放宽农户贷款的门槛，减少手续。
3、好的政策要提高其稳定性，促进惠农政策的法制化和规范化。落实好国家重大支农政策，不能再简单地依靠过去那种会议要求、文件规定、加强宣传、督促检查等一般化的行政管理措施，应该尽快立法，把国家的重大支农政策制度化、规范化。这样，可以从根本上解决政策落实中的各类问题，有利于保持政策的稳定性、维护政策的权威性，有利于不折不扣地贯彻落实中央的战略意图，更好地发挥惠农政策的效应。
4、注重已有惠民政策的完善与调整。不断跟踪政策实施反馈情况，并根据环境的变化，即时对政策做出调整，使其更能适合现实情况中政策作用对象的需求。比如，农村合作医疗，对报销范围和比例、报销程序等许多方面做出改善。再者，关注已有政策项目的持续能力。比如，在千百工程中，已验收合格的绿化村、文明村、生态村，便无人关注，如果出台相关的持续督促、扶持的政策，项目的生命力会更持久，也才会真正体现政策的长期效果，否则一旦验收，便没有相关政策关注，已取得的效果自然也就前功尽弃，浪费大量的人力、物力与财力，老百姓也没有体会到政策的实惠。
5、政策制定，要充分听取村民的意见，让公众充分参与。比如在村庄的规划过程，通过多种形式让村民参与到其中，使规划更符合村民的实际需求，在具有前瞻性的基础上，同时又要从现实物质条件出发，防止过分超前、脱离实际。
6、作为政策执行部门要树立新的政策执行的理念与态度。政策执行部门要转变思想观念，要结合实际情况，找到最适合当地情况的落实政策的具体机制，树立“跳出农业抓农业、减少农民富农民、城乡统筹兴农村”的新理念，立足全局，用城乡一体化和贸工农一体化的思路，去探索农业增效、农民增收和农村进步的新途径、新办法，更好地通过农村工业化、城镇化与“三农”的互动，有效地解决“三农”问题。
要改变过去那种以行政管理为主、什么事情都管的做法，形成以服务为主，注重公共事务管理的导向，把工作的重点放在“三农”政策的制定和重要问题的协调处理上；放在加强对农民生活生产的服务上。相关部门执行政策树立及时主动的理念，走下去，而不是等着村民上门求你，讨政策讨钱；执行政策时灵活处理，不要一刀切，本着发展农村，服务农业的服务理念，积极配合，而不是从中作梗。比如支农资金整合工作，统筹规划，突出重点，集中使用，并不是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合明确支农资金的重点投向，提高资金的使用效益。各地可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上，可根据实际需要灵活选定。比如，针对部门和行业特点，明确各自的投入重点和支出范围，适时推进财政预算安排的支农资金整合，统筹安排支农资金的使用。
7、不断创新政策执行手段，以提高政策解决问题的效果。政策执行手段是在执行政策时具体运用的方式、方法和工具，它是达到政策目标的桥梁，它的选择直接关系政策执行的效率与效果。选择并运用合适的政策工具，会起到事半功倍的效果。诸如政策性住房保险，引入保险机制参与社会管理，投入少量的资金办理农民房屋保险，是花小钱办大事的正确选择，改事后救济为事前投保，远胜于事后再由政府投入大量的资金用于抢险抗灾。其背景是政府的资金救助还是有限的，完全依靠政府的救助，难以完全适应农民重建家园的资金需要。从保险的功能和特征看，开展政策性农村住房保险，可以有效解决救灾渠道单一化、勘损定损简单化、救灾补助平均化等问题，有利于拓展救灾渠道，充分运用保险大数法则，提高救灾资金使用效率；有利于改革传统救灾机制，提高农村群众的保险意识和抗灾救灾能力；有利于精确反映灾情，提高救灾资金补助的科学性、合理性和规范性。
所以，应该基于现实更多地探索执行惠农政策的新工具。政府不能推卸供给农村公共产品的责任，但政府决不是农村公共产品唯一的供给主体。在完善农村居民最低生活保障制度和救济体系时，要建立与市场经济相适应的救济体系，在大力落实重大疾病救助制的基础上，积极探索建立突发性救助机制，以利农村弱势群体得到有效救助。
在健全财政支农投入的新机制时，要积极探索增加农业投入的新形式。完善贴息制度、配套投入机制和以奖代补办法，通过有效贴息方式，增加农业政策性信贷资金投入，以配套、奖励等方法引导下级财政和集体、农民对农业的投入；运用市场机制，开辟增加农业投入的新渠道，加大农业利用外资、股份制集资和行业内部融资的工作力度。在支农项目的选择上，引入招投标竞争机制，积极探索投融资形式，扩大财政参股入股比重，通过财政投入优化农业资本结构；全面推行农业基础设施以及农业资源的有偿使用办法，形成资产、资源再生能力和再投入机制，通过有偿使用、转租、承包、股份合作制等方式，建立积累发展制度，使农业资本有效营运。
8、完善政策执行的监督与责任机制。对政策运行中的关键点加强监督，诸如加强支农项目的管理。按照市场经济体制要求，进一步健全财政支农项目的立项制度。对符合财政支持范围的农业项目，要组织可行性研究和专家评估论证，严格项目立项条件，提高财政支农项目选择的科学性、预见性、准确性。规范资金管理制度，实行项目资金报账制，通过严格约束作用，保证资金及时到位。严格财政支农资金监督。建立政策资金投放使用的“绿色通道”。设立重大支农政策资金的投放使用管理专户，封闭运行，保证专款专用，杜绝截留、挪用、串项、抵扣等问题的发生。坚持支出环节与使用环节并重，通过项目检查、验收制度，促进支农项目的如期竣工，提高支农项目建设效益。要加强各政策执行的质量监督和管理，保证质量，多出精品工程。要加强已完项目的后续性管理和维护，使政策具有持续性，真正具有长效。
一个好的政策执行，离不开明确的责任与奖惩机制。建立政策执行的责任机制，组织领导，分管领导直接抓，党政一把手要亲自抓，要把统筹城乡发展、解决“三农”问题的成效，各政策落实的情况作为检验各级领导班子工作水平的重要内容，把“农业发展、农民增收、农村进步”的情况作为干部政绩考核的重要依据。明确对违法行为处罚的办法和标准。依法强化人代会对政府农业投资的监督，加强审计监督，搞好社会和舆论监督，做到支农投资额公开、支持项目公开、资金落实情况公开，督促政府农业投资全额到位。建立由农业、财政、审计、纪检监察多部门联合的支农政策资金监管机制。出现违法行为，严肃处理。
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