论南京国民政府训政时期的地方党政关系，本文主要内容关键词为：训政论文,国民政府论文,南京论文,党政论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，史学界对国民党一党专制下的地方党政关系缺乏系统的研究。本文试图从制度和实践方面对南京国民政府训政时期(1928-1937)的地方党政关系作些具体考察，以揭示出国民党在地方实行党政分开这一独特的党政关系的实质及其对国民党一党专制统治的消极影响。
一、训政时期地方党政关系的原则
1928年8月召开的国民党二届五中全会宣布军政结束，训政开始。8月11日大会通过的《各级党部与同级政府关系临时办法案》规定：“凡各级党部对于同级政府之举措有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理”①。在此，国民党首次将地方党政关系确立为一种互不统属、互相监督的关系，也可以说是党政分开。1929年6月15日，国民党三届二中全会的《训政时期党务进行案》正式肯定了上面的各级党部与同级政府之关系：（一）凡各级党部对于同级政府之用人、行政、司法及其他举措，有认为不合时，应报告上级党部，由上级党部转咨其上级政府处理；（二）凡各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，应报告上级政府转咨其上级党部处理②。随后，国民党又多次以各种形式明确表示：“省代表大会乃党的权力机关，而非直接指导政治机关。”“省代表大会对省政府之报告如有意见，应呈报中央核示”③。“县监委毋庸派员列席县政府各种会议”④。“凡增加人民负担之事，必须经国民政府批准，立法院通过，同级党部宜于事前将利害陈报中央转国民政府或立法院参考，不必直接干预”⑤。“各级党部不得干涉接受及批答关于民刑诉讼案件，并不得对党外之团体用命令式之公文。”中委到各地视察，考察各地党务，指导各地党部关于各项党务工作进行，不考察政务，只有中委兼政治会议委员者，于视察时得参加各该地之政府会议。即是规定了中央党部也不得直接干预地方行政⑥。以上规定、批示和通令，为我们勾画出了比较规范和系统的地方党政关系原则：地方党部和地方政府分别属于两个不同的系统，分别由国民党中央和国民政府领导，它们之间不存在一种直接的权力隶属关系。国民党地方党部不能直接干预地方政府的政务，国民党中央也不能直接向地方政府发出命令，而是要通过中政会和国民政府。反之，地方政府也不能直接干预地方党部的行动。如果县党部对县政府的举措有意见。只能报告省党部，由省党部转省政府，再由省政府就此事对县政府作出处理。省党部如果不同意省政府的意见，就报告中央，经中政会向国民政府作出决定，再由国民政府作出处理，反之亦然。由此可见，地方党部与地方政府处于一种互不统属，互相监督的平行地位，实现了党政分开。国民党对地方政府的领导是一种通过领导国民政府，由国民政府领导地方政府的间接领导。此外，国民党党章还赋予了国民党地方监察委员会对政*
的稽核权。关于国民党的地方党政关系，我们可以用下图直观而形象地表示出来：
可见，国民党地方党政关系的原则，其要旨就是党政分开。那么，国民党实行地方党政分开的原因又是什么呢？
第一，是当时地方党政实际状况决定的。首先，从国民党组织看，在北伐的第一阶段，党部具有很大权威，“党部言在必行，县长惟命是听……民众把党部看作万能”⑦。但是国民党的“清党”使得“党威扫地”，党部的地位“益见降低”，组织瘫痪软弱，党内都是些“恶化分子”与“腐化分子”，从而铸就了自己的衰败。具体表现为：(1)组织发展缓慢，从1927年4月的“清党”到1931年11月，“各省市党部正式成立者，仅有七处”，有9省市党务在整理中，有12省党务在指导中，还有9省市只派有党务特派员⑧。一直到1935年12月，正式成立省党部的只有13省市，派特派员的有6省，派党务指导委员会的有4省，还有5省派党务整理委员⑨。据1937年4月统计，正式成立执监委的有7省市，设指导委员的5省，派特派委员的有8省市，派特派员的有12省市，新疆只派党务指导专员⑩。1937年的正式党部比1935年还减少了，这是国民党组织内部矛盾斗争的结果。基层组织更是发展缓慢，在党务比较发达的湖南省，到1934年12月，全省正式成立县党部的41县，设党务指导委员会的4县，设党务整理委员会的6县，只设直属区党部的11县，直属区分部的2县，只设党务宣传员办事处的13县(11)。县下的基层组织更是薄弱，许多县如宁远、蓝山等县根本就没有。在河南省，1933年有7个县分不到党务经费，36个县是两县合并为一个县党部。一直到抗战初，河南省未设县党部的有25个，占县总数的1/4弱(12)。(2)党员数量有限。1928年10月国民党员猛增至54万党员。国民党“清党”后，1926年10月各省市党员只有26万，到1935年省市党员也只有34.7万人(13)，仅占全国人口的0.1%以下，几乎处于停滞状态，而且地区分布也不平衡。(3)工农成分的党员少，1926年10月统计：农民、工人分占党员总数的7.5%和29%，到1929年10月，分别占10.4%和7.3%，可见工人成分的党员在大幅递减。总之，国民党已成了一个脱离工农群众、组织软弱、内部矛盾重重的不健全组织，特别是地方党部，它是不可能有效地贯彻中央的方针政策的，也不可能对地方政府担当起有效的领导，在地方事务中发挥大的作用。
其次，从地方政府来看，国民党与军阀、旧政客、地方实力派结成了联盟，共同瓜分了全国各省区。国民党中央实际控制的省分，一般认为只有苏、浙、皖、赣、闽、粤等省，其它地方的省政都操纵在军人及地方实力派手中。1934年统计，全国22个省中有20个省的主席由军人兼任(14)。这些省虽在名义上服从国民党中央领导，事实上“不知道国家的纪纲，不遵守中央的政令，无论财政、军事、教育、司法都是各自把持，形成割据(15)。国民党中央对他们是莫可奈何；地方党部对同级地方政府更是无法控制和掌握，根本不可能实行以党统政，只能搞以党监政，党政分开。这是国民党不得已而为之，实际上是对地方实力派裂土为王的承认，并使之合法化与制度化罢了。
第二，在理论指导上，国民党主张地方党政关系不应是统属而是分开。国民党训政制度奠基人胡汉民认为：“党部断断不能干预行政。因为干预行政，政府党部就变成了双重衙门。党部的责任只在深入民间，去指示人民、领导人民以辅佐政府之不及！反而言之，政府应该深明党的主义，服从党的政策，客观地认识中国的需要，遵从上级政府的命令(16)。在胡汉民看来，党只能辅佐政府而不是领导政府，地方政府虽要服从党的主义与政策，但只遵从上级政府的命令，地方党政之间不应存在统属关系。胡汉民关于训政时期党政关系的理论成为国民党制定地方党政关系原则的依据。
二、地方党政关系原则的运作
国民党训政时期地方党政关系原则体现的主要特征是党政分开与合作，地方党部与政府分属两个不同的组织系统，它们有各自的机构、权限和领导层，但因为它们都是维护国民党统治的工具，所以它们之间存在着一定的合作关系，然而由于利益的驱动，在地方党政关系运作中不可避免的出现党政纠纷。(1)不同的组织机构。可以从横纵两方面进行考察：从横的方面看，地方党部作为地方党务机关，它的机构一般是组织、宣传、训练三个部分。省党部设组织、宣传、训练三部（后改为三科）。县党部在县常委下设组织、宣传、训练干事各一名(17)。党的机构规模较小，没有与政府对口的部门。地方政府是综理地方政务的机关，省一般设民政、财政、建设、教育、实业厅等机构。县设公安、财政、教育、建设各局不等，规模都比较大。从纵的方面看，地方政府从省到县在行政系统上由县省两级改成了县、行政督察专区、省三级，而地方党部只有县党部和省党部在，专区一级没有设对应的党部。(2)不同的权限。国民党地方党部的职权是发展党的组织，宣传党的主义，训练党员和民众，培植地方自治基础，协助政府推行地方自治。省政府则“依国民政府建国大纲及中央法令综理全省政务”，“于不抵触中央法律范围内”发布省令、颂行条例、规程等(18)。县政府综理全县政务，地方党部无权直接干预地方政务。以后，又明确规定，地方党部在中央党部指挥监督下推行：培植地方自治之社会基础；宣传训政方针；开导人民接受四权使用之训练；指导人民努力完成地方自治所必备之先决条件；促进其它关于地方自治之工作。而地方政府在国民政府领导下执行县自治制之实施计划及一切关于训政之根本政策与方略。它还规定县及县以下各级党部之工作，应以集中工作于县自治为原则，具体工作就是党义之宣传，社会之调查，地方自治之督促。县政府实施自治及建设工作时，县党部处于监督地位。总之，地方党部的工作是虚的，而地方政府的工作是实的。(3)不同的领导层。在中央，与以党统政相联系的是中央党政机构人员的角色重叠多；在地方上，与党政分开相联系的是党政领导层的较少兼职。据统计，全国一半以上的省党部委员没有在省政府中兼任委员以上的职务；在有兼职的省份，一般是边远省份或地方实力派控制的省份，属于地方实力派的何键、龙云、韩复榘、马鸿逵等兼任党部委员，说明他们试图控制国民党地方党部，也反映了国民党中央对他们的笼络之情。如在湖南的75个县中，只有湘潭、浏阳、醴陵、湘乡、郴县、桂阳、东安*
7县的教育局长为执监委或候执。汝城、零陵的党务指导委员为县长，长沙县教育局的产款经理员为侯执委(19)。总的说来，地方党部是由国民党中央派人直接控制，而地方政府则是由地方实力派控制，县一级很多为豪绅把持。
国民党确立地方党政分开，同时也注意采取一些具体措施加强党政联系与合作，特别是在共同加强对人民的控制和“围剿”红军方面。为此，还出现了协调党政军行动及决定重要问题的党政军不定期联席会议和固定机构。如湖南省，当长征的红军入境时，国民党省党部决定全体执委出发协剿，在衡阳成立办事处，指导“剿匪”区各县党部进行协剿；为围剿湘西红军，省党部大部分委员前往常德协助政府、军队侦探“匪”情，处置俘虏及宣传“赤匪罪恶”。此外，还通过不定期的党政军联席会议来讨论有关修筑省级公路，发行“救国公债”，通过省财政委员会章程等重要问题(20)。在鄂豫皖“剿匪区”，三省剿匪总部决定成立党政委员会，协调三省内党政活动(21)。在河南，成立了省党政军工作指导联合委员会，其目的“为集中指导党政军互相关连之重要事项”，每月开会一次，讨论党政军相关联的问题(22)。这种加强党政联系与合作的趋势在抗战时期发展为固定的省县联席制度。
但是，由于地方党政分开是国民党对地方实力派的一种妥协，一种利益瓜分的承认。所以在实际运作中，这种妥协和互不统属，并不能完全消除两者的矛盾。相反，两者的矛盾常常以相互牵制、明争暗斗的党政纠纷形式表现出来。在党部方面，许多人常常干预行政，“不认识党部与政府间的分际，致使党政间的争执与纠纷”(23)。在政府方面，“因为现在有许多做了训政的人，往往就忘记了党，非但政府不能与党合作，甚至于不时有冲突的情形，这是很矛盾的现象”(24)。胡汉民在论及此事时说：“在党部一方面的人，以为政治机关的人都是腐化分子，同时政治机关的人都以为党部已经恶化。”“互相龃龉轧轹，永远冰炭水火。”这种党政纠纷“真是今后训政上绝大的危机”(25)。事实上，这位国民党训政制度的奠基人说的一点都不过分，因为国民党的“各省省党部、各县县党部，没有一个党部不是和同级政府不发生纠纷，不过多少而已”(26)。之所以如此，皆因“这些纠纷的总源泉都是因为权利问题”，“党部没有得到私人的利益而干涉政治”(27)。而政府却坚决反对这种干涉所致。不过，这种党政纠纷在不同的地区有些差异。如：在边远地区的云南、四川、贵州、青海等省，地方实力派牢牢地控制了地方政权，国民党试图在这些地区设立党部，但遭到强有力的抵制，中央派来的人无法立足，党部难以建立或名存实亡；在内地的一些非国民党直接控制区，如湖南、山东、湖北、广西、山西、河南、陕西等省，国民党地方组织有些基础，也有一定的影响和势力，国民党希图通过它来加强对这些地区的控制，但是这些省的政权为地方实力派把持，名义上服从中央领导，实际有着很大程度的独立性，他们时时提防国民党中央对自己地盘的渗透，因此，这些地区的党政纠纷比较激烈，有时甚至表现为公开的冲突；在国民党直接控制的苏、浙、皖、赣、闽、粤等少数几省，尽管国民党的势力很大，甚至已影响到最基层，省县党政大权都掌握在亲国民党中央的人手里，但由于国民党内部派系斗争，仍然发生党政纠纷。在或多或少、轻重不一的地方党政纠纷中，经常是地方政府获胜这突出地反映了国民党在地方，事务中难以有所作为。
此外，国民党为了制约地方党政双方，在地方各级设立了监察委员会，对同级政府之施政方针及政绩有稽核之权。其目的就是为了保证党的纲领、政策和施政方针在地方的贯彻执行，制约和规范地方党政双方职能的正常发挥，也有缓解党政纠纷的意图，这在客观上应该是值得肯定的。但是，各级地方监委形同虚设，他们“对于同级政府的施政方针或政绩全不关心，同级政府没有移送该项方针，或政绩稽核的时候，也不致函质问”(28)。问题不在各级监委想不想稽核，而在于他们由于地方政府的阻挠根本无法行使职权。
全面考察训政时期国民党地方党政关系，我们认为地方上实行党政分开主要是由国民党的党政状况决定的，并不能说明国民党对地方政府完全无能为力。应该看到这种党政分开是在国民党实行“以党治国”、“以党统政”垄断了中央政权，直接控制了国民政府的背景下进行的。
第一，地方党部作为国民党的下属机构，地方政府作为国民党控制的国民政府的下属机构，它们在本质上都是为国民党一党专制服务的，都是维护国民党统治的工具，只是分工不同而已。地方党政分开并没有给人民以丝毫民主权力，相反，它们在对付人民、镇压革命方面是密切配合的。
第二，党政分开在一定程度上是对国民党中央与地方实力派利益瓜分的承认，是国民党与地方实力派的一种妥协。地方党部不直接干预地方政务，而地方政府则承认国民党对国民政府的控制，遵循中央所制定的政策、法令、施政方针，至少在表面上服从国民政府的领导，这就能保证国民党在大政方针上对地方政府进行一定的指导监察。
第三，国民党通过间接方式来领导地方政府的形式，在客观上应该有利于地方政府独立有效地管理地方政务。但是，由于“国民党除了个人及派系的利益之外，根本没有共同的奋斗目标”(30)。党与政府内部派系斗争，争权夺利，党政互不统属，地方党部虽然有建议权，批评权，可地方政府往往置之不理，或流于应付。同时，这种间接的领导方式，从县到省到中央，党部也好，政府也罢，辗转层次多，浪费时间不少，不能不影响办事效率，影响职能的发挥。
第四，国民党的地方党部是由国民党中央直接控制的，而地方政府则大都是由地方实力派土豪劣绅所把持，两者存在着利益矛盾，在党政分开的制度下，不可避免的产生党政纠纷。这种党政纠纷从实质来看，主要是一种不同派系、组织、集团的权利斗争。然而，就国民党对地方的统治而言，“党与政府的职权范围混淆不清”；党与政府“彼此分离，互相对立”(31)。而党部在党政纠纷中常遭打击，处于劣势，又不能不反映出国民党地方党部力量的弱小，反映出国民党在地方特别是基层的力量是有限的，在地方事务中难以有所作为，也凸现出国民党一党专制缺乏坚实的基础。
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