征地制度改革：回顾与反思，本文主要内容关键词为：制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
征地制度改革进展缓慢，体制障碍和理论误区何在？
目前，《土地管理法》正在修订。此次修法的核心问题就是征地制度改革问题。推进征地制度改革，首要的问题就是缩小征地范围，按2008年10月中共十七届三中全会的要求，允许农民集体土地在符合规划和用途管制的前提下进入市场。
征地制度改革和集体建设用地进入市场，是一个问题的两个方面，允许集体建设用地进入市场，实际上就缩小了国家征地的范围。对此，理论研究界和政策研究界探讨了多车。2008年10月召开的中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)，终于取得了历史性的突破。
《决定》对未来中国农村土地制度改革问题，明确提出：要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”要“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”
尤其值得注意的是，《决定》提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”
这意味着，今后，在城镇规划区范围外，非公益性建设项目，只要符合规划，政府就可不再行使征地权，农民有权以集体土地参与开发经营，并获取土地增值收益。《决定》实际上明确了征地制度改革的方向。此后两年多来，有关方面也在积极采取措施，落实《决定》的要求和精神。但是，应该承认，征地制度改革的步伐比人们预期的要慢。
究其原因，主要是该项改革涉及利益关系的重大调整，触及深层次的体制、机制问题，还存在诸多法律障碍，而社会公众和利益相关方也因之存在很大分歧。因此，考察征地制度变迁的历史，在重大理论问题上廓清认识，显得尤为重要。
征地制度的历史考察
应该说，1949年后，随着工业化、城市化的推进，中国一直存在征地问题。但是，计划经济时期的征地与市场经济时代的征地存在本质区别。而上世纪90年代初至今，中国征地矛盾和冲突也有一个逐步扩大和激化的过程。
计划经济时期，国家征地补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。
在当时条件下，这种政策意味着农民的身份和生活发生了根本变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗；子女由在农村上学变为可以到城市上学；运气好的，还可以享受单位分配的住房，等等。
这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享农村土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，中国的工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当做改变自身命运的机遇。
但是，进入20世纪90年代后，中国确立了市场经济体制的改革目标。此后，由国家统一安置失地农民，变得难以实施。一是个体、私营、外资企业大量涌现，国家不可能强迫这些企业安置失地人员。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障了。对农民而言，这样的安置已毫无意义。
于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但是，所谓货币补偿，却延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。
征地补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了。
安置补助费也是按农业年产值的一定倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。
依中国现行法律，农村土地属于农民集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，上世纪70年代末，实行家庭承包责任制后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户。即便如此，也维持不了几年生计。这样一来，随征地而来的社会矛盾逐渐突出了。
由此可见，计划经济时期的征地和市场经济时代的征地，其经济关系有根本性的差异。前者是“既要地也要人”，失地农民可参与到城市化之中，分享土地改变用途产生的增值收益；后者则“只要地不要人”，即使农民失去全部土地，也不能参与城市化，不能分享土地增值收益。广大农民把后者称为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。
当然，我并不是主张回归计划经济体制。相反，我主张应从历史比较中汲取经验教训，发现现实中征地矛盾和问题日趋激化的症结所在。显然，中国应继续推进市场化改革，在这一前提下，今后征地制度改革的方向，必须是还权于民，让被征地农民参与工业化、城市化进程，分享工业化和城市化的成果，而不是把农民“一脚踢”出中国的现代化进程之外。
上世纪90年代初期，市场经济体制的改革目标刚刚确立。当时的征地还是以国家重点建设项目为主。这些国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此做出一些牺牲，在感情上容易接受；同时由于这些重点项目，基本上都是在城市规划区外单独选址，呈多点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少。
由于大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多；而在当时，城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产权的观念。因此，尽管这些农民被国家重点项目“一脚踢”了，但征地矛盾还不十分突出。
大约自上世纪90年代始，中国兴起开发区热，渐成燎原之势，到90年代中期，开发区已是遍及全国。开发区征地，与此前单独选址项目不同，属于按批次(即由国土资源部门按区片分批次审批)征收农村土地，一征就是一大片，完全失地的农民数量越来越多。同时，这些开发区一般都处于城市近郊区或城乡结合部，农民的生活成本较高。虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为社会关注的焦点问题。
到了上世纪90年代中后期，中央政府提出了城镇化发展战略。到90年代末，经过政府机构改革和换届后，进入21世纪，这一战略才得以全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后“招、拍、挂”出让，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。
此前的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而在这一轮城市建设中，那些欲与日月同辉或常沐河湖之泽的行政中心，那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店，那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等，如波涛汹涌，一浪高过一浪；如烈马奔腾，一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向，连普通市民都为之瞋目，广大农民更是深感不公平。
与此同时，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒征地的极端事件相当普遍。因征地而引发的社会矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。正因此，中央和国务院有关部门，把征地制度改革调研和试点，提上议事日程。但是，直至2008年10月中共十七届三中全会，征地制度改革的思路并没有根本性的突破，矛盾始终不能化解，仍然愈演愈烈。
征地改革的认知演变
这里，着重介绍我亲身经历或感受比较深的几件事情，来描述或概括整个社会乃至相关决策层对中国征地制度改革的认知演变过程。
其一就是1993年无锡会议。
1993年底，原国家土地管理局在无锡召开“集体建设用地进入市场问题”座谈会。会上，土地管理部门和农口方面的与会人员，围绕征地制度展开了一场争论。土地管理方面的与会人员主要有：原国家土地管理局局长王先进、副局长王光希、法规司长潘明才、中国人民大学周诚教授等。我当时是中国土地勘测规划院的副院长，也参加了会议。农口方面有：原中央农村政策研究室主任杜润生、副主任刘堪、国务院发展研究中心农村部部长陈锡文、农业部农研中心主任杜鹰等。
当时，国家土地管理局对农村乡镇企业用地，实行“转权让利”政策。即，企业用地转为国有，但不向集体支付征地补偿费用，也不向企业收取土地出让金。会议的争论，主要聚焦于这一政策。土地管理方面与会者多数赞同这一政策，主要依据是“涨价归公”理论、土地永续利用特性决定土地所有权有限理论，等等。但是，农口方面激烈反对这一政策，主要依据是市场经济要素参与分配理论、土地财产权(包括发展权)理论等。双方虽未达成统一认识，但这场争论最终还是对土地管理政策的走向产生了影响。
大约1994年初，我主持的一个课题提出，城市规划区内的建设占用集体土地，还是要征为国有，但规划区外的经营性用地，则应允许保留集体所有性质，不必征为国有。就是说，在城市规划区以外，应当允许集体建设用地进入市场。这大概是最早提出的关于征地区分“(规划)圈内、圈外”的设想。其具体针对的，是当时的“转权让利”政策。一两年后，这个设想被国家土地管理局有关政策研究吸纳。
至于乡镇企业用地的“转权让利”政策，约1995年后就不再推行了。早期的乡镇企业多为集体组织兴办，可以无偿使用集体的土地。对这种情况，搞“转权让利”，似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化，特别是90年代中期后，集体办的企业也脱钩、改制了，企业用地也要向集体支付地租或地价，或集体以土地入股、联营，这时“转权让利”就行不通了，怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢？实践中行不通，是该政策中止的主要原因。但1993年“无锡会议”的争论，无疑也有重要的作用。
其二是集体建设用地入市试点。
1996年和1997年，经原国家土地管理局批准或同意，江苏苏州和浙江湖州分别由市政府决定并发文，开展集体建设用地进入市场的试点。试点的基本做法是区分“圈内、圈外”，对城镇规划“圈外”合法取得的集体建设用地(主要是乡镇企业用地)，参照城市国有土地的办法，允许集体经济组织以出让、出租、入股、联营等方式，实行有偿使用制度。企业以有偿方式取得的集体建设用地使用权，可以转让也可以抵押。政府土地管理部门对相关的土地市场活动实施监管，并负责办理有关的土地登记和变更登记手续。
显然，上述试点办法是对相关土地法律和制度的重大突破。苏州和湖州的改革试点，在一段时间内，都取得了明显效果。一是吸引了外来投资，促进农村经济结构调整；二是盘活了存量集体建设用地，有利于节约耕地；三是扩大了农村集体的收入渠道，壮大了集体经济组织的实力；四是农村建设用地市场由“地下”转为“地上”，管理规范、公开、透明了，为将来建立城乡统一的土地市场，做了较充分的准备。后来，福建古田、河南安阳也加入试点行列。
当时，该项试点的主要问题，是受现行法律和制度约束，企业用土地使用权到银行抵押普遍遇到困难，只有地方信用社可以提供小额抵押贷款，远不能满足企业发展的需要。时间久了，土地市场也难以持续活跃，不能充分发挥促进经济发展的作用。而到了2005年，广东省政府决定在全省范围内放开集体建设用地市场，实践中也遇到类似问题。苏州、湖州、广东的经验表明，如无全局的推动和突破，仅靠地方单兵突进，这项改革最终难以深入。
原国家土地管理局和后来新组建的国土资源部，一度十分重视和支持这一改革试点工作，曾先后召开三次“集体建设用地进入市场座谈会”，总结交流试点经验，研究与探索推动改革的措施，并在一定范围内加以宣传。当时有关领导明确提出，允许集体建设用地进入市场，实际上就是缩小征地范围，与征地制度改革是一件事情的两个方面。2000年，国土资源部还把安徽芜湖也列为改革试点。
但是，2003年前后，鉴于各地滥设开发区，国务院决定整顿城乡土地市场。在这个背景下，有关部门决策层对集体土地进入市场的认识出现反复，此后改革试点事实上停止了。至今想来，仍觉可惜。
其三是中农办和国土资源部开展的征地制度改革调研与试点。
“温都水城”由于是“小产权”而不能抵押，20多亿资金压在里面不能周转，影响郑各庄的进一步发展。类似的制度安排问题，其实也影响了北京市整体的发展。
1999年起，国土资源部部署开展了征地制度改革调研和试点。2001年前后，中央农村工作领导小组办公室也关注征地引发的社会矛盾，并开展了相关调研。后经两个单位协商，决定于2002年联合开展较大规模的调研活动，同时进一步扩大试点。当时决定在16个省开展同步调研，其中8个省由北京派出调研组。大规模调研，基本上搞清了现行征地制度存在的矛盾和问题。同时，征地制度改革的试点则于2001年、2002年分两批启动，第一批确定9个地方，第二批又增加了10个。
按原来设想，有关方面在调研和试点基础上，形成一个关于征地制度改革的文件，报中央批准后实施。但该文件的起草经历曲折，终未能出台。其原因是在这项改革的大方向等问题上，存在比较大的认识分歧，难以达成一致意见。
此后，经反复讨论、磨合，征地制度改革在工作层面可概括为：区分“圈内、圈外”，缩小征地范围，提高补偿标准，完善征地程序。后来国土资源系统的改革探索，基本上循着这一思路展开。按这个思路，取得了一些重要成果，例如提出了要把基础性、公益性用地与经营性用地加以区分；提出了要保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障；提出了解决失地农民的社保问题；提出了同地同价原则；取消了国家重点项目征地补偿费包干的做法；增加了征地审批前的告知、确认和听证等程序，等等。这些成果，在2004年国务院28号文件中得到集中体现。
但是，上述措施基本上是对现行征地制度的改进和完善，而不属于根本性的改革。这个思路本身还存在某些自相矛盾之处，导致一些措施无法落实。
例如，一方面提出缩小征地范围，具体指公益性、基础性项目用地必须由国家征收，而经营性项目用地，则不一定征为国有。另一方面，仍然坚持对城市规划区内的土地实行区片征收，即一律征为国有。而区片征收的土地，在实施建设的时候，有不少是用于经营性项目的。因此，在“圈内”缩小征地范围，显然是一句空话，无从实施。
那么，在城镇规划“圈外”，能否缩小征地范围？如前所述，由于有关决策者的认识发生反复，由支持集体建设用地进入市场变为反对，所以实际上征地范围也不能缩小。这样一来，真正能够操作的，只是“提高补偿标准”和“完善征地程序”了。但所谓提高补偿标准，还是由政府来定价，不管程序如何完善，也难以从根本上解决与农民的矛盾。因此，一直到十七届三中全会召开前，征地制度改革进展缓慢，基本上处于胶着状态。
其四是蒋省三、刘守英的调研成果。
社会各界对征地制度改革的关注，始终热度不减，各种见解、主张可谓汗牛充栋、浩如烟海。个人认为，其中最值得关注的，是国务院发展研究中心蒋省三和刘守英主持的中国土地政策改革课题组，于2005年前后形成的系列调研成果。
课题组重点探讨中国城市化与土地制度的关系，用约两年多时间，实地调研了东、中、西部八个省，主要搞清了以下问题：各地城市化发展与产业结构变化情况；城市扩展及人口变化情况；城市建设资金投入及构成；与土地有关的税、费收入及土地出让收入，占地方财政收入比重的变化情况；地方政府土地储备及其结构变化；地方政府用土地作抵押，向金融机构融资的情况；土地征收及对农村集体和农民的补偿；农村经济结构调整与土地利用变化；政府征收的增量建设用地的供应方式(划拨、出租、出让)和用地结构(基础性、公益性项目及工业、商业、房地产等经营性项目)；城市发展与建设过程中的资金循环与平衡，等等。
基于对上述调研成果的综合分析，课题组认为，这一轮各地城市建设的快速发展，主要得益于土地财政和土地金融提供的资金主持，而这些资金又来源于现行征地制度把农地转为建设用地后，产生的土地级差收益。尽管城市化有了较快发展，特别是城市建设取得巨大成绩，但从发展方式看，依然走的是农业支持工业，农村支持城市的路子，工农差距、城乡差距、地区差距不仅没有缩小，反而进一步扩大了，广大农民为此付出了巨大代价。
同时，课题组指出，严重失衡的发展造成社会矛盾越来越突出、尖锐，孕育着极大的政治风险；靠透支社会的未来收益搞城市建设，导致产业结构畸形，同时隐藏着金融风险和政府信用危机；无休止地占用农地，威胁着国家的农业基础和粮食安全，以及环境生态安全。总之，这种发展模式已经难以为继了，必须按中央决策者关于科学发展观的要求，走工业反哺农业、城市支持农村、统筹发展的道路。因此，必须从根本上改变现行征地制度，基本方向是赋予农民完整的土地财产权，使农民能够分享农地改变用途产生的级差收益，自主地参与工业化、城市化进程。
课题组后来把系列调研成果汇编成书，书名《中国土地政策改革》，由上海三联书店出版。蒋省三、刘守英的研究，不是从抽象的理论或观念出发，做非此即彼的是非判断，而是首先着力搞清决定事物是这样发展而不是那样发展的各种条件，尽可能客观地还原事物演变的原貌，进而从中发现矛盾各方的角色定位、所起的作用以及从量变到质变的发展趋势。这正是马克思主义所倡导的理论联系实际的研究方法，他们的研究因之具有厚重的历史感和穿透力，拓宽了征地制度改革研究的视野，深化了各方的认识。
走出两大土地迷思
回顾征地制度改革的曲折历程及此间各种观点的碰撞、争鸣，不难发现，土地“涨价归公”理论和现行宪法关于城市土地属于国家所有的规定，犹如横亘在改革探索道路上的两座高山，人们的认识因此而截然不同。
一、土地必须“涨价归公”吗？
最早提出土地“涨价归公”的，是美国经济学家约翰·乔治。对乔治的学说，我至今没有读过，不便
妄加评论。但孙中山的主张，则是学生时代就接受的教育，可说是根深蒂固。后来，又学习了马克思主义经济学，了解了地租的产生、运行规律及其本质。加上恩格斯曾经说过，社会主义并不要求消灭地租，而是把地租收归社会。因此，心中产生一种联想，把“涨价归公”当成马克思主义的观点。
在相当长时期内，我几乎一直坚持这种观点。例如，1993年无锡会上，我对“转权让利”政策持怀疑态度，认为这一政策不利于乡镇企业的发展和农村经济结构调整，不符合中央关于农村工作的总方针。但是，对于支持“转权让利”政策的人所依据的土地“涨价归公”理论，我当时并无怀疑。这种矛盾彷徨状态持续了很久，直到进入21世纪以后，才逐渐深入思考并形成新的认识。
第一，孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下，提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，无疑具有历史的进步性。
近代欧洲资产阶级在夺取政权前，深受封建贵族土地所有权的压迫，也曾经提出过类似的诉求。例如，当时先进的思想家认为：“地租是无用的赘瘤”，主张实行土地国有化。这一主张，一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来，资产阶级掌握政权，资本与土地所有权逐渐融合，就不再主张土地国有化了。
凡真理都是相对的，历史条件变了，仍然坚持原来的主张，真理就会变成谬误。中国改革开放建立了市场经济体制，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命有着根本不同。把“涨价归公”付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。
1949年后，中国在建立相对独立、完整的民族工业体系中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。在那段时期，城市居民的生活也比较清苦，农民虽然更苦一些，但并无怨言。全国人民共同努力，为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体，对国家的发展居功至伟。如果说有谁需要补偿的话，广大农民理当被优先考虑。
具体说，在工业化、城市化进程中，农民应与城市居民一样分享土地“涨价”收益，甚至还应多分享一些，以补偿其过去所付出的牺牲。但是，现行征地制度和“涨价归公”理论，却把农民排斥在外，他们不仅不能分享土地的“涨价”收益，还屡屡受到来自各方面的伤害。农民群体对社会的不满、抵触甚至反抗情绪由此累积。这个问题，事关国家政权究竟代表谁的利益，应当引起高度重视，万万不可掉以轻心。
第二，土地“涨价归公”并不是马克思主义的观点。
首先，从马克思的地租理论推不出土地“涨价归公”的判断。其次，中国当前实行以公有制为主体多种所有制并存的经济制度。具体到土地，不存在私人所有，要么国有，要么农村集体所有。这两种土地所有关系，共同构成了工农联盟的经济基础。国家对农村集体即农民所有的土地，必须切实保护，不能随意侵犯。而以“涨价归公”为理由，低价征收农民的土地，恰恰是对农民土地财产的剥夺，违背了马克思主义关于社会主义的基本原则。
总而言之，在当今社会条件下，土地“涨价归公”是个似是而非的理论。按其论者所言，土地改变用途后的增值不是农民的贡献，所以农民不能分享。按此逻辑，政府的财政收入中也不包括农民的贡献。这显然不符合实际。再者，既然中国发展市场经济，允许生产要素参与分配，为什么到了农民这里又不允许了呢？因此，“涨价归公”论必须重新反思。
我认为，改革征地制度，应改变目前政府定价的做法，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定补偿费用。在市场经济条件下，这是农民惟一能够接受并相对合理的办法。
有人认为，按这样的办法，城市建设就搞不了了。事实恐怕未必如此，世界上几乎所有市场经济国家，征地都是按市场价补偿，城市建设有的搞得很好，有的搞得不好，与按市场价补偿并无太大关系，而是另有这样那样的原因。
就中国当前而言，城市建设过分依赖卖地收入，改按市场价补偿，短期会有一定影响。但必须认识到：现在这种发展模式是不可持续的，而且已经难以为继。改变现行征地办法，可以形成倒逼机制，可促进财政、税收、投资、金融等方面的改革，推进政府职能转变，最终形成健康、可持续的发展模式。
至于参照农地改变用途后的市场价格补偿，到底是以城市土地市场价格为基准，还是以农村集体建设用地市场价格为基准，还需要进一步研究探讨。
二、城市土地必须国有吗？
这是中国1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。前已述及，在计划经济时期，国家征地是“既要地也管人”，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施，保证了有关农民的长远生计，体现了政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。
到了市场经济时代，形势发生了根本变化，国家不再对被征地农民给予安置，宪法的这一规定就与被征地农民的利益发生了冲突。近十多年来，城市飞速扩展。按宪法规定，城市扩展到哪里，哪里的土地就应该变为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上从事非农产业。而按“涨价归公”理念给予的补偿费，又不足以维持生计。征地矛盾由此产生并激化，就成了必然趋势。
事实上，宪法的这一条文，在征地制度改革问题上，也一度禁锢了我的思想。我在1994年提出的区分“圈内、圈外”的改革设想，就是顾虑到宪法的这一规定。针对当时的“转权让利”政策，这一设想是个进步，但后来却长期妨碍我作更深入的研究。对在政府系统做实际工作的人，他们的处境就更难了：宪法不能违背，农民利益又要保护。这几乎是一道无解的题目，绞尽脑汁也找不到答案。
对于过时的法律、制度和政策，现实生活总是要寻求突破。走遍中国的城市，所有的城乡结合部上，都有农村、农民在集体的土地上发展非农产业，已成燎原之火，势不可挡。有些搞得好的农村，在改变自身面貌的同时，也对城市建设与发展做出了贡献。
例如北京郊区郑各庄的农民，在村党支部和村集体带领下，从挖砂石、搞建筑起步，逐渐从发展一般加工业到高科技产业再到现代服务业。他们科学规划并完全依靠自身积累，把昔日的农村变成了北京城区的一部分。他们还投巨资于周边的基础设施和公用事业建设，改变了所处地区的投资环境。甚至还到国外去投资，承揽工程。
现在，这个1000多人口的村庄，吸引了3万多外来人口就业、生活，每年还给国家上缴2亿多元税收。他们投资20多亿元建的“温都水城”，为城里人提供会议、休闲度假等优质服务，已成为知名品牌。他们走的是一条自主城市化的道路。
这样的案例在北京绝非个别，在全国发达地区也多有存在。但是按现行法律，他们却属于违法经营。“温都水城”由于是“小产权”而不能抵押，20多亿元资金压在里面不能周转，影响郑各庄的进一步发展。类似的制度安排问题，其实也影响了北京市整体的发展。
对于现实中普遍、大量存在的事物，法律长期不予认可，这意味着更不可能出台相应的管理办法，这事实上等于放弃管理，结果只能是混乱无比。只有法律认可，有关政府部门才能规范管理，引导其健康发展。
中共十七届三中全会决定，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，这是针对市场经济的新的实践、新的问题作出的新的概括。按照其内在逻辑，我认为，立法者应对宪法和相关法律中“城市土地属于国家所有”的条文，作必要的修订。目前，时机已经成熟了，应当尽早提上工作日程。
其实，在城市范围内，允许各类经营性企业以出让、出租、入股、联营等方式使用集体土地，在政治上不会动摇土地公有的国之根本，有利于巩固工农联盟；在经济上有利于进一步搞活，有利于农民顺利转变身份，实现真正的城市化，因而是可行的。
有人担心，允许集体土地进入市场，中国会出现以吃地租为生、游手好闲的城市游民。应当承认，作为个别现象，这确有可能发生，但作为群体，这些人仍属城市劳动者阶层，不大可能像旧中国那样造就食利阶级，从根本上危及社会。而对可能出现的个别现象，采用经济的、行政的、法律的办法，应不难解决。
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