从依附到自立：特殊教育立法的问题与前瞻
杨克瑞
南京特殊教育师范学院，江苏 南京 210038
摘 要 依法治教是中国教育发展的基本方向，也是中国特殊教育事业走向完善的法制基础。改革开放以来中国特殊教育的立法体系日渐完善，法治水平也得到了很大的提高。然而，当前的特殊教育法制建设却具有很大的依附性，基本上是被融合在教育或其他社会保障的立法内容之中。根据中国教育法制的发展以及国际特殊教育立法的经验，未来中国“特殊教育法”的立法，应是充分融合当前的特殊教育“提升计划”，将特殊教育事业发展规划纳入法制进程之中，从而推动特殊教育立法的快速发展。
关键词 特殊教育；教育立法；残疾人教育条例；特殊教育提升计划
改革开放以来，国家日益加强对于特殊教育的顶层设计。特别是在2017年，《残疾人教育条例（修订稿）》正式颁布，《第二期特殊教育提升计划（2017—2020）》也发布实施。法规政策的双轮驱动，助推中国特殊教育新的航程与未来。然而，在这些政策推动的背后，真正的“特殊教育法”，更加引发人们的期待。从深层次来说，中国特殊教育的未来发展，面临着政策驱动与法律驱动之间的不同选择，即国家如何面对有关特殊教育的政策与法律关系，这应当是未来中国特殊教育发展中进一步需要明确的基本战略选择。
三是黑点。在萼洼和梗洼的黑点是套袋前3次药没喷好引起的，而出现在果面上的大黑（灰）斑，则是痘斑病的病斑，与钙有关。
一、特殊教育法制化的初步探索
从残疾人教育到特殊教育，其概念的理解在理论上是有分歧的。可是在教育实践中，“特殊教育”一词更多的是被用于“特指”，即狭义的特殊教育，其内涵与残疾人教育基本上是一致的。就此而言，作为残疾人的特殊教育事业，世界各国大体上都是从民间慈善走向政府关怀、从政策引导走向法制建设的规范化路径。中国特殊教育的法制化进程，基本上也经历了相似的过程，法律体系逐渐完善，法制化水平逐步提升。[1]（P80～83）从国家宪法层面到教育各系统的部门法，对于特殊教育问题都有一定的关注。然而，特殊教育法律体系化的背后，却是“特殊教育法”单独立法的滞后。特殊教育立法，更多的是借助或依托于相关法律而存在。这种依附状态，又可以具体分为对宪法与教育基本法的依附、对教育部门法的依附，以及对残疾人权益保护法的依附等不同形态。
钢管壁厚的影响分析时试件参数如表3所示。根据试件有限元计算结果，绘制出圆钢管不同壁厚试件的偏心承载力-挠度曲线，如图4所示。
（一）对宪法与教育基本法的依附
中国的特殊教育事业，最早是以西方传教士的慈善活动为发端，依存于民间教育而开展，一直没有形成国家层面的特殊教育政策与法规。这种局面直到新中国成立后才得到根本改变。1951年中央在《关于改革学制的决定》中正式明确：“各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育。”这是中国政府首次将特殊教育列入国家的教育事业发展之中，对此后特殊教育的观念确立，以及特殊教育事业的发展规划，都奠定了重要的政策基础。但是，建国初期的国家宪法，并没有明确涉及有关残疾人的特殊教育内容。
直至改革开放后的1982年，中国进行了新的《宪法》修订。新《宪法》对于中国的政治前途以及人民的社会生活都产生了重要影响。其在第二章“公民的基本权利和义务”中的第四十五条明确指出：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他残疾的公民的劳动、生活和教育。”这里将残疾人的教育问题首次纳入宪法，其在法理学上具有重要的意义。这是因为，对受教育权这一概念及其法律属性，学术界是有争议的。[2]（P250）但是，作为本质上属于“权利法案”的宪法，其内容也就成为了国家最为基本的“人权宣言”。正是从这种意义上，人们通常以宪法作为某项权利确立的基本标志。这样，1982年《宪法》对于残疾人教育问题的明确，同时也意味着残疾人的受教育权，是作为一项“宪法权利”而存在的，在这一点上也就无可争议，充分体现了当时的改革开放精神。
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（二）对教育部门法的依附
改革开放后的80年代，中国教育走向规范化快速发展时期。特别是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台，中国各项教育制度全面走向正规。该《决定》首次从宏观政策层面上加强了对特殊教育的关注，其中明确要求“在实行九年制义务教育的同时，还要努力发展幼儿教育，发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育。”在此背景下，1986年国家颁布的《义务教育法》充分吸收了上述《决定》中的教育改革精神，进一步明确了各级政府在特殊教育事业发展中的责任。其中第九条规定：“地方各级人民政府为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校（班）。”这样，发展特殊教育，就不再是一种教育理念与人道关怀，而是各级地方政府实实在在的责任。由于1986年国家颁布的《义务教育法》是中国首次以全国人民代表大会的方式通过的第一部教育立法，其本身就是中国教育法制化进程的重要里程碑，有关特殊教育的立法规定，同样具有重要的里程碑意义。
从法制走向法治，除了人大立法之外，还有一类重要的法规文件，这就是国务院所颁布的有关行政法规。1994年《残疾人教育条例》的颁布，是中国特殊教育发展史上的重要里程碑。作为国家层面所颁布的专门性行政法规，其首次对于全国特殊教育学校及其事业的发展做出了全面系统的规划指导，成为各地推动特殊教育学校发展的重要政策依据。2017年对于该《条例》的新修订，更是对新时期我国特殊教育工作的系统总结与发展提示，充分体现了特殊教育的新理念与新趋势。“理念的变化与更新是《条例》修订的关键，直接影响和决定了具体的制度设计和条文表述，也进一步明确了今后残疾人教育事业发展的原则与方向”。[8]（P3～6）
（三）对社会部门法的依附
对包括教育权在内的残疾人的权利保障，“二战”后国际组织对此做出了很大的努力，并对各成员国产生了深刻的影响。1975年，联合国发布了《残疾人权利宣言》，该《宣言》第6条是有关教育权利保护的内容，其中提出残疾人有权享受“……教育、职业培训和康复、各种帮助、指导、就业和其他服务，以充分发展他们的能力和技能并加速他们参与社会生活或重新参与社会生活的过程”。[4]（P121）国际组织的有关残疾人权利宣言与公约，与中国后来改革开放的背景基本相适应。在教育部门加强特殊教育工作的同时，社会相关部门对于残疾人的支持与关爱也在提升。1988年被认为是中国“残疾人事业发展的最为重要的历史节点”，[5]（P92～99）这一年成立了“中国残疾人联合会”，其工作职责内容从民政系统正式独立出来。第一次全国特殊教育工作会议也在这一年召开，之后所发布的《关于发展特殊教育的若干意见》，对中国特殊教育的发展更是影响深远。
根据我国现行的教育法律体系，《中华人民共和国教育法》是教育的基本法，这是由全国人大审议并通过，对教育发展的全局具有宏观指导作用。此外，全国人大及其常委会也往往会颁布一些教育单行法，如《义务教育法》《教师法》等，用以调整特定教育领域的行为规范。而由国务院所制订或颁布的教育行政法规，如《残疾人教育条例》等，则处于教育法律体系中的第三层次。换句话说，条例是介于法律与政策之间的行政法规，这类法规在当今的司法界已经具有了特定内涵，即“国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件。行政法规一般以条例、办法、实施细则、规定等形式组成，其效力次于法律，高于部门规章和地方法规”。[9]（P27）
中国的改革开放也带来教育的大发展，特殊教育事业从此进入了快车道。1979年国家开始试办培智学校，特殊教育的对象从传统的盲目与聋哑两类发展到包括弱智儿童在内的三类群体。[3]（P3～10）特别是随着1984年中国残疾人福利基金会的成立，各项有关特殊教育的政策也开始加快出台，《义务教育法》也于1986年颁布。1995年，作为教育基本法的《中华人民共和国教育法》正式颁布，其法案有两处有关特殊教育的明确表述：前面总则的第十条提出：“国家扶持和发展残疾人教育事业，”这就为特殊教育的发展确立了基本方向与宗旨；后面的具体内容方面，第三十八条在有关受教育者的内容中进而指出：“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。”这里也就可以看出，法案从前面的总则纲领到后面的具体内容，都已经明确关注到特殊教育这一特定的教育类型，从而明确了特殊教育在现代教育法律体系中的应有地位，在一定意义上体现了教育基本法的历史进步性。
在残疾人权益保障逐渐得到社会支持的背景下，教育领域的立法也加强了对于特殊教育群体的关注。这就包括2005年国家颁布的《中华人民共和国妇女权益保护法》，以及《未成年人保护法》。例如，《妇女权益保护法》第十八条规定：“政府、社会、学校应当采取有效措施，解决适龄女性儿童少年就学存在的实际困难，并创造条件，保证贫困、残疾和流动人口中的适龄女性儿童少年完成义务教育。”《未成年人保护法》中更是在第三章中专门设有“学校保护”的内容，多条涉及残疾儿童教育保护的法律。
其次，立法被动滞后，缺乏法制推动力。就有关特殊教育法律内容的规定，大多是特殊教育实践活动的经验总结，或者政策的提升，相对于特殊教育实践的需求而言，明显具有被动性与滞后性。这也就是说，现有的特殊教育立法，并没有增进新的权利关系，只是将实践中政策所支持的行为合法化，赋予了其相应的法律权威而已。其典型立法事例就是1998年颁布的《高等教育法》，其中第九条规定：“高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾拒绝招收。”事实上，关于残疾学生的公平录取规定，早在1985年国家教育部、民政部等部门联合下发的《关于做好高等学校招收残疾青年和毕业分配工作的通知》中，就有了比较明确的要求，即“在全部考生德智条件相同的情况下，不应因残疾而不予录取”。由此看出，特殊教育法制建设的被动与滞后，是当前存在的突出问题。也正是因为其立法的被动与滞后，其法制的社会效果也被淡化，使人们不能感受到特殊教育法的存在。可以说，在特殊教育活动的实践中，法制建设发挥的作用是有限的。
二、特殊教育的法制表象与真实
依法治教是依法治国的重要组成部分，也是未来教育发展的基本趋势。在残疾人权利日益得到保护、特殊教育立法日渐受到重视的教育发展背景下，特殊教育的依法治教水平如何呢？这恐怕是当今学术界感到棘手而难以回答的问题。从特殊教育的立法实践来看，正如前面有关的内容梳理，其立法的表现形式日益丰富全面，所谓“特殊教育立法体系日渐完善”，[6]（P18～21）但从实际运行效果来看，上述法律规定大多停留在法律的文本层面，很少被司法实践所运用。原则性多、号召性强，司法实践难以落实而成为一种所谓的“软法”，[7]（P47～52）这也就是人们对于特殊教育立法所经常进行的一种批评。显然，法制不等于法治，二者虽然紧密相连，却具有不同的含义：法制是法律制度的简称，指的是立法体系；法治则是依法治理的简称，是法律制度的司法实践。简而言之，法制是前提，但法治才是目的。就当前我国特殊教育的法治实践来看，可将其存在问题总结概括为以下几个方面。
最后，立法具有依附性，司法监督不力。应当看到，现有特殊教育法制的建设，是建立在相关法律基础上的，这虽然具有表现优势，但同时也呈现出明显的依附性特征。无论是《中华人民共和国教育法》，还是《残疾人权益保障法》，其法案虽然体现了对于特殊教育问题的重视，但特殊教育本身显然不是这些法案的核心内容，相关内容就无法进行充分展开，独特的特殊教育理念也难以在这些法案中完全展现。正是由于其法制建设过程的依附性，就更加导致了司法监督困难，缺乏比较直接与专业的特殊教育司法监督。
这样，从国家层面的宪法，到教育基本法以及部门法，再加上社会有关弱势群体权益保护的各类法律，残疾人特殊教育的问题已经受到社会各部门的高度重视，相关法律制度体系也日渐丰富与全面。当然，作为特殊教育立法的初步探索，其法律实施效果也是有待进一步完善的。
在施工环节中，需要注意的：①现场施工队伍应当严格按照深化设计策划书以及图纸上的标准和要求开展工作。②施工队伍应当充分的掌握和了解该项幕墙工程的深化设计图纸内容。③由专门的管理人员进行施工任务的安排，以及施工具体实施步骤的开展和落实，有效的提高施工效率，规避重复性劳务，切实的减少返工操作情况。④重点工程部分的技术要求和相关的标准进行着重的确认，必要的情况下由专业的指导工作人员从旁指导和督查。⑤保证项目工期。
首先，法制形式化，缺乏司法执行力。尽管当前中国特殊教育的立法取得了诸多进展，但上述法制化的内容，象征意义大于实际意义，很难在司法实践中得到运用。例如，《中华人民共和国未成年人保护法》第二十八条规定：“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”这里的“应当”是一种号召性指示，对于残疾的未成年人如何采取措施来保障其接受义务教育，这些实质性内容还不足。同时，这里的立法规定，与《义务教育法》的有关规定基本一致，立法重复而缺乏司法价值。显然这类规定并没有增加新的法律内容，只是让人感受到其相应的立法关怀而已，是一种宣示性条款、象征性存在。
整个高职院校图书馆管理系统的功能模块设计中，首要进行的一项设计工作就是针对图书资料的存储功能模块设计，只有保障了将图书资料存储记录到图书馆管理系统中，才能按照图书馆管理系统应用中的功能设计，将图书资料存储到管理系统内部存储芯片中。同时在图书资料存储功能的应用过程中，还应该将图书资料查找中的浏览、分类化检索以及对应的查阅、扫描、打印等功能模块建设好，这样才能保障整体的高校图书馆管理系统建设优化能力提升[3]。
三、教育行政法规与法治
此后，在1995年通过的《中华人民共和国教育法》以及《高等教育法》与《职业教育法》等教育部门法中，特殊教育的内容都成为其中不可或缺的基本组成部分。如1996年国家颁布的《职业教育法》，其中涉及到特殊教育内容的，主要是其第十五条，即“残疾人职业教育除由残疾人教育机构实施外，各级各类职业学校和职业培训机构及其他教育机构应当按照国家有关规定接纳残疾学生。”这样，至少从立法关怀的角度，特殊教育进入法制视野，已经成为了中国教育法制建设的基本特征。
在“中国残疾人联合会”的积极努力下，1990年国家颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》。这是新时期中国残疾人权益保障的重大事件，其内容涵盖了康复、医疗以及教育、就业等有关残疾人基本权利保护的多个方面。其特别是将平等地接受教育作为一项重要的残疾人权利，加以详细的规定指导。法案以九条的突出内容分别对于残疾人教育的基本原则、办学方针与途径，以及特殊教育机构建设及其保障措施等，都有着较为明确的规定。就内容的详细与丰富而言，这是一部比教育系统的立法更加凸显残疾人教育权的重要法案，这也表明了教育对于残疾人生活及成长所具有的非同寻常的意义。
根据规范和教科书来看，岩矿石标本电性参数的测量方法主要分为两种：一是露头法，二是标本法。露头法测量一般多采用露头小四极法或小极距测深法[2]；标本法测量常用的测量方法主要为蜡封法、双盆边架法、标本架法、泥(面)团法[3]。野外生产中多采用标本架法和泥(面)团法。
国务院颁布的各类事业发展条例，在我国的法制化进程中发挥着重要的作用，但相对于依法治教的现代法制化要求而言还是不够的。根据我国《宪法》以及《立法法》等有关法律规定，国家立法权属于全国人大及其常委会，而国务院所颁布的各项行政法规，以及国家各部门所颁布的各项规章制度，是国务院及国家各部门根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件。在我国社会主义法制化建设的特定阶段，国务院及其国家各部门所颁布的各项行政法规或者规章制度发挥了不可替代的重要现实作用。但是，从学理分析的角度看，教育政策与教育法律的性质有所不同，即教育法律是由国家依照法定权限、程序制定和认可的，其“通常以规范性法律条文的形式出现，有其特殊的表达形式，对法律的适用条件和具体情况、具体行为规则、权利义务关系以及违法者应承担的法律后果等要作出确切的表述。”[10]（P21）相对而言，教育行政规章的制定程序则相对简单，其表述形式也不完全是严格的法律条文格式，规定的内容往往具有原则性与号召性的特点。
四、特殊教育法制的自立与趋势
中国特殊教育法制的发展，经历了从无到有、从单一到多元的发展，成绩无疑是显著而具有历史意义的。与此同时，被动与依附等法制初创的稚嫩特性，也不可避免地留下了历史烙印。因此，许多人期盼着“特殊教育法”能够早日问世。然而，从当前国家对于特殊教育的管理实践来看，还是立足于《残疾人教育条例》的修改。那么，在新修订的《残疾人教育条例》已经比较充分地吸收了当前特殊教育新理念的情况下，“特殊教育法”的法制建设是否还具有意义呢？这里虽然反映了有关问题的核心争议，但就法律与政策的本质区别而言，依法治教是发展的必然，未来的“特殊教育法”也是大势所趋。然而，这一历史进程的实现，需要现代特殊教育观念的进步，更需要现代法制理念的进步。
首先，特殊教育立法是教育法制化发展的趋势。当前，我国教育的法制化已经走向正规，初步形成了以宪法中的公民教育权为基础，以《教育法》以及各系统或部门法律为支撑的教育法律体系。特殊教育作为整个教育体系中的重要内容，其地位越来越受到政府和全社会的重视，相应的立法工作必然成为一种基本趋势。正是在这样的背景下，国内有学者早在2005年就呼吁特殊教育的立法问题。[11]（P3～6）该提议已经过去十余年了，虽然“特殊教育法”的制订之路可能还会很漫长，但从教育法制化的发展规律来看，其独立立法是是未来发展的趋势的。此外，教育“去行政化”改革，必然推动教育法制化的发展。早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中，下放办学自主权的教育体制改革就已经启动。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅又联合下发了《关于深化教育体制机制改革的意见》，进一步改革教育行政管理模式，推动依法治教更是教育体制改革的中心工作。
其次，特殊教育立法体现的是现代法治思维。关于特殊教育立法的发展走向，当前学界基本上有两种不同的主张：一是沿着《残疾人教育条例》的路径完善；二是着手构建新的“特殊教育法”。可以说，《残疾人教育条例》自1994年颁布以来，在推动特殊教育发展与规范特殊教育学校建设方面发挥了巨大的作用，其2017年的修订，更是融入了融合教育、入学“零拒绝”以及残疾人教育全覆盖等国际理念，在未来相当长时间内，其依然是我国特殊教育工作的“根本大法”；不过，残疾人教育与特殊教育，毕竟是不同的概念，当前国际特殊教育的发展趋势更强调全纳教育的现代法治观念。因此，未来的特殊教育立法，需要现代法治观念。
再次，特殊教育立法的实质在于特殊教育政策的法律化。“教育政策的法律化是指一定的国家机关依据法定职能，按照法定程序将经过实践检验，成熟，稳定，已长期调整社会关系的教育政策上升为国家法律的过程。”[12]（P118）从世界特殊教育的发展经验来看，政策往往是特殊教育改革的前奏曲，法制才是稳定发展的根本归宿。以在这方面，中国的特殊教育政策已经形成了一系列的“发展意见”或“提升计划”。因此，中国未来的特殊教育立法，应当将国家有关的政策内容通过立法的方式来推进。换句话说，未来的特殊教育立法，应当是《残疾人教育条例》与《特殊教育提升计划》有机结合，充分体现特殊教育立法的完整性与实践性。
最后，加强立法的针对性，打造中国特色的特殊教育。从1989年我国第一次发布《关于发展特殊教育的若干意见》，到2001年、2009年的两次“进一步”的《发展意见》，再到2014年《特殊教育提升计划》以及2017年《第二期特殊教育提升计划》，国家对于特殊教育的重视日益加强，财政投入逐渐加大，初步奠定了中国特殊教育事业强盛的基础。然而，“目前我国特殊教育立法仍停留在宏观层面上，可操作性相对较弱，很多条款缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚措施”。[13]（P196～199）这是不少学者对于当下特殊教育法制现状的意见。究其原因，一方面是人们对于教育工作本身习惯于理想化与说教化；另一方面就是我国对于文教事业的管理趋于行政化，法制化力度有待提升。因此，加强特殊教育立法的针对性，也需要从两方面着手。一是，行政管理改革需要进一步放权，加大“放管服”改革力度，充分调动特殊教育的社会资源与市场机制，即《残疾人权益保障法》所提倡的“鼓励社会力量办学、捐资助学”精神。二是，特殊教育立法要将国际人权要求与中国传统的“仁爱”文化充分结合。在2006年联合国《残疾人权利公约》制定过程中，中国拿出的文案发挥了重要作用，充分彰显了中国人权保障工作的自信。在中国的传统文化中，更有着丰富的残疾人关爱思想，如儒家的“仁者爱人”、墨家的“互助兼爱”思想等。
[参 考 文 献]
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作者简介： 杨克瑞（1968-），男，山东鄄城人，南京特殊教育师范学院教授，博士，研究方向：特殊教育政策与法学研究。
基金项目： 本文系2018年度江苏高校哲学社会科学研究重点项目（项目编号：2018SJZDI183）的研究成果；“十三五”江苏省重点建设学科“教育学”（项目编号：80）的建设成果。
收稿日期 2019-03-06
中图分类号 G769.2；D922.16
文献标识码 A
（责任编辑：刘北芦）
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