从行政监管到社会共治：食品安全监管的体制突破——基于网络分析的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,安全监管论文,体制论文,行政论文,食品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.29 文献标识码：A 文章编号：1009－8860(2014)01－0109－07
监管体制是政府行政部门设置、职能界定、资源配置、工作关系的系统化结果。因此，对于监管体制的有效研究需要基于两个路径：一是厘清体制内部的关系，二是准确把握体制本身与所属社会环境的关系。本文试图运用网络分析方法，从实证角度对食品安全监管体制中的基本因素及其关系作一分析，以期进一步深化对监管体制结构与作用的理解，提高对监管体制调整和部门设置工作的认识，提出解决食品安全问题的相关对策建议。
一、问题的提出：监管体制的调整和调整假设前提
我国食品安全监管体制饱受争议，特别是实行分段监督模式后，每遇到重大食品安全事件，食品安全多部门监管体制往往被社会各方所抨击。在一些学者的研究里，多部门监管体制被称为“碎片化”监管体制，成为行政监管不力的主要因素。2013年，国务院大部制改革方案为运作了10年的食品安全分段监管体制画上了一个句号。至此，我国食品安全监管再次回归到一部门管理体制。
通过对2013年的食品安全监管体制调整过程的透视，可以发现这次体制调整基于两个前提假设。前提假设之一，我国当前食品安全问题的存在和发生，主要原因是政府的监管不力。前提假设之二，多部门、多头监管的体制是造成食品安全监管不力的主要原因。基于这两个前提假释，必然推导出这样一个认识：解决我国食品安全问题，关键在于加强政府的监管力度，而监管力度强化的重点在于理顺食品安全的行政监管体制。由此，很容易找到相应的解决路径，即通过对现行食品安全体制的调整来提升食品安全行政监管力度，从而有效解决当前食品安全突出问题，缓解食品安全形势。
体制的调整与回归，是不是一定就可以解决食品安全监管方面的诸多弊端，抑或可以解决现实中存在的食品安全问题？这个问题既有待实践来回答，也需要从理论上进行科学客观的论证。而论证的关键，则在于前述两个前提假设是否成立。这正是本文试以网络分析视角对食品安全监管体制加以剖析的触发点。
目前，监管体制、部门设置、部门关系等都是研究的热门话题。但是，这些研究缺乏对影响监管体制的内部深层次因素的分析与研究，更多的是停留在对西方的一些新理论或新模式的借鉴，以及对一些客观现状的浅层关系的分析。特别是对于食品安全监管体制，鲜有人对该体制的形成及其演变过程进行系统梳理，对其制度变迁背后的逻辑进行深入探究。就现行的政府层级系统而言，部门设置及其相互关系是决定系统效用和效能的关键。立足于此，对监督体制及其能效的研究，才能有更多的选择和途径。
二、基于网络分析视角的我国食品安全监管体制剖析
网络分析作为一种方法，最早从现代心理学领域发展起来。该方法侧重从多种组织或组织内多个部门内在结构关系的分析，去把握和了解网络互动的成因和规律，以及网络内各组织或成员的角色定位与功能。无论是社会学网络分析中对行动者间关系的关注，还是政策网络研究中所偏重的政策、制度、治理分析，其共同点都是基于对特定领域中所有主体以及主体间相互关系、作用和结果的研究，所构成的是一个系统性的动态研究矩阵。这种研究方法对于尚处于不稳定并连续变化的我国食品安全监管体制而言，提供了开放的研究视角和方法，其中包括了结构分析、制度分析、资源分析等方法，以及政府部门与社会部门之间建立新型关系的方向和目标。
(一)关于食品监管行政幅度的分析
就行政幅度而言，食品安全的监管体制和职能调整实质上经历了一个由宽到窄，再由窄到宽的过程。与之相对应，食品安全监管体制的层级经过了由少到多，再由多到少的过程。以2004年国务院对食品安全进行分段监管模式调整为分界，原来由卫生部承担的食品卫生职能，按环节被分解到卫生、质监、工商和食药监四个部门。这种职能的调整，就是把食品卫生监管的行政幅度加以分割，各相关部门所承担的食品卫生监管的行政幅度大大减少。这种行政幅度的减少强化了行政监管的专业化管理程度。但是，行政幅度的减少，必然导致行政层次的增加。在分段监管模式下，为了有效协调各环节监管工作，食品安全综合协调部门几经更变，直到成立国务院食品安全委员会。这样，就在各食品安全职能部门与国务院之间，又增加了一个行政协调层面。
2013年国务院大部制改革中，将食品安全职能(除农业外)全部集中至国家食品药品监管总局。虽然从部门形式上看，这一轮改革是对食品安全职能的集中，即由一个专门部门负责全部食品安全监管职能，但是从行政幅度角度看，这一轮调整实质上是扩大了食品安全监管部门的行政幅度。国家食品药品监管总局对食品安全监管的幅度基本涵盖了食品链中除农业以外的全过程，并承担了食品安全的综合协调职能。
食品安全监管的行政幅度与行政层次的变化对于行政效率的影响如何？借助格拉丘纳斯的上下级关系理论中的数学模型，通过对行政幅度变化后的关系数的计算，可以直观反映在不同行政幅度下特定行政部门需要处理的关系难易程度。格拉丘纳斯指出，在管理宽度以算术级数增加时，上下级关系几乎将以几何级数增加。对此，他给出了一个可以用在任何管理宽度下计算上下级人际关系数目的经验公式：
其中，C表示各种可能存在的联系总数，即关系数；N表示一个管理者直接控制的下属人数，即管理幅度。在用于行政幅度计算时，C所表示的联系总数可以视作部门内部需要处理的工作关系，即协调数；而N则表示一个部门所直接控制的职能数，也即行政幅度。
在分段监管模式中，各环节部门各自负责一个具体职能，且各部门相对独立履行职能。因此，各有关职能部门在履行食品安全职能时所需要处理的关系数分别都是1。而由于各部门的职能又都是相互独立事件，所以，在同一行政层面，食品安全职能履行所要处理的关系总数是各职能部门关系数之和，按四个环节计算，总关系数是4。
以一部门计算，由于食药监总局承担了三个环节的食品安全监管职能，它所需要处理的关系数为18；农业部仍单独承担农产品安全，其关系数为1，所以，在同一行政层面食品安全监管职能履行所要处理的关系总数为18。
表1反映了食品安全监管的行政幅度变化与行政监管中所需协调的关系数的变化情况。显然，分段监督模式中，行政部门的数量多，但各自的行政幅度相对较小；大部制模式中，行政部门的数量有所减少，但部门的行政幅度却有所增加。就关系总数而言，大部制模式下各部门的关系总数是分段监管模式下关系总数的近4倍，差异十分显著。当然，以上的计算只是针对同一行政层面的职能履行情况而言的，并没有考虑不同模式下行政层次的变化情况以及不同行政层面的关系数变化情况。如果把分段监管模式中承担协调职能的食安办纳入计算的话，那么仅食安办的协调部门至少为5个，其所面临的协调关系数将达100，是大部制体制下协调职能关系数的近17倍。
(二)关于食品监管执法能级的分析
“能级”是现代物理学中用于描述原子结构的一个概念。物理学的能级概念被现代管理理论借以用来描述管理结构，而一定的管理结构是由不同层次、不同能级的要素所组成的复杂系统。在这个系统中，每一个单元根据本身的能量大小而处于不同的地位，以此来确保系统结构的稳定性和有效性。这种理论被称为管理学中的能级理论。
在政府行政体系中，行政能级是不同行政部门构筑彼此间行政结构的基本标准。行政能级的大小，不仅确定了行政部门在整个行政结构中所处的位置，而且还是行政部门权力、责任、利益、规模、资源等配置的重要依据。
在行政能级中，最具代表性的是执法能级。行政执法工作是政府行政中的一项重要工作，是其它各类行政工作正常、有序开展的保障，也是维护社会经济秩序的手段。根据不同的执法领域和执法要求，行政执法部门的能级各不相同。各个行政执法部门按各自执法能级依次构筑了一个庞大而有序的行政执法体系。
按能级大小，行政执法大致可以分为四种类型，即简易性执法、准入性执法、符合性执法和安全性执法。这四类执法的能级由小至大。
简易性执法是指一般情况执法过程中以对事实做出简单判断为依据的行政执法。简易性执法是执法能级最低的一类行政执法，在具体执法过程中所需要的执法技术资源最少，一般主要适用于社会秩序的基本维护。
准入性执法是指以各类行政许可准入为前提和依据的行政执法，在这类执法过程中，需对行政对象是否取得或符合许可范围作出判断，一般需要一定的专业许可信息的支持。准入性执法相比于简易性执法来讲，其执法能级相对较高，主要适用于具有特定领域的秩序维护。
符合性执法是指以合格评定的结果为判断依据的行政执法。合格评定是一个通过技术手段将被评对象与特定标准、规范或程序进行比对，并对该对象是否符合特定标准、规范或程序作出结论的过程。符合性执法一般都需要一定的技术资源作为支撑，执法过程相对复杂，但执法程序较为固定。
安全性执法是执法能级最高的行政执法，其目的是维护和保障安全。在执法过程中，特别强调专业性和严密性，对于相关技术资源、人力资源、政策法规资源等要求非常高。
不同能级的行政执法以安全为核心，构成了四层四线的环状行政结构。核心是安全层，由安全性执法构筑安全线；安全层之外是持续维持(合格)层，以符合性执法构筑合格线；合格层外是资质层，以准入性执法构筑准入线；最外层是秩序层，以简易性执法构筑社会秩序线。
这种基于环状结构的行政能级分布充分展示了行政组织的结构特点：执法能级由内而外呈现渐弱分布，而行政管理幅度则随着执法能级的减弱而扩大。这种分布特点对于不同层次行政执法机构职能和资源的配置具有很现实的指导意义。
食品安全监管与执法较为全面地体现了行政能级的差异性。表2归纳了从“田头”到“餐桌”整个食品链中，相关监管与执法工作内容的执法能级和监管幅度的分布情况以及相对应的资源配置要求。
对于食品安全来讲，职能转变、体制调整和部门设置都必须充分考虑到不同行政能级的合理分布。在分段监管体制下，按环节设置的职能部门在执法能级安排方面是有交叉的，各监管环节所需要的执法能级并不一定与环节形成一一对应的关系，在一个环节里可能包含多个执法能级的监管内容。这种执法能级的交叉对于一个部门的职能定位、资源配置以及行政效率等造成一定的影响。这种影响最终将体现在行政结构的稳定性方面。由于分段监管模式是按食品链的先后次序切分的，而各环节的监管部门所担负的又是全职能，即对该环节的全部食品安全承担监管责任，这就造成了在每个环节上一个部门需要承担各个能级的监管和执法任务，形成能级倒置现象。
(三)关于食品监管模式相似性的分析
监管模式相似性概念的提出是基于体制结构的再透视。体制结构是由不同层面的行政结构按一定的逻辑关系组合而成的。在不同层级的行政层面存在着一种稳定的组织结构，这种组织结构是行政体系最基本的结构单元，以此结构单元为模块而衍生出来的不同层面的行政组织都反映出与该结构单元相类似的结构状态，这种状态就是体制在结构上的相似性。
我国行政体制的结构逻辑总体上属于层制级的范畴，实行的是基于专业分工的自上而下的管理体制，可概括为总/分结构。其中，“总”表示在一个行政层面(如一级地方政府)或一个行政单元(如一个行政部门)中实行的是行政首长总负责；“分”则表示在一个行政层面或一个行政单元内按专业分工设置机构。这种“总/分”结构是我国行政体制中的结构单元，也是行政体制的相似性之所在。食品安全的监管模式同样遵循这个相似性规律。
2004年，我国对食品安全监督体制进行了调整，实行分段监管，在各个行政层面在地方政府领导下形成了按农业、生产加工、流通、餐饮消费划分的四个环节，分别由农业部门、质监部门、工商部门和卫生部门(食药监部门)具体负责监管。分段监管模式在结构上完全符合以一级政府为主体、以各职能部门为专业机构的“总/分”结构。这种监管模式往往被称为“九龙治水”模式，长期以来饱受社会各方的争议。
2013年，在国务院的大部制改革中，对食品安全监管体制进行了调整，将食品的分段监管调整为由一个部门监管。这种一部门综合监管，即“一龙治水”模式，在食品安全事件此起彼伏的今天，被社会寄予了很大希望。但是，“一龙治水”模式的内部结构同样是按照专业分工原则加以设置的，所形成的是相对于分段监管模式而言更低行政层级下的“总/分”结构。
因此，无论是“九龙治水”模式，还是“一龙治水”模式，其结构形式都是一致的，即“总/分”结构。也就是说，两种模式在本质上是相似的，所不同的只是前者的结构处于行政层面之上(政府结构)，而后者则处于行政单元之中(部门结构)。食品安全监管体制的调整并没有改变监管模式的结构形式，所做的只是进行了相似性的缩小。食品安全监管的行动权力集中了，但是行政协调的层级下降了。由此，自然而然地会引发两个问题的思考：一是，既然相关的调整只是相似性的缩小，那么，如何可以期待一个缩小了的相同行政结构能够承担起同样沉重的食品安全监管责任；二是，如果体制调整中的结构相似性不被打破，那么行政体制改革的效果会否受到影响。突破体制的相似性则需要触及体制结构形式的改变，而改变结构形式需要从政府的职能定位和理念创新着手。
三、从行政监管到社会共治：以职能调整推进食品安全的社会治理体制创新
(一)关于食品安全监管及其体制的认识
前文提出的两个假设，已把我国当前食品安全问题归属于行政性范围。以此为出发点就须不断加大行政领域的调整力度。不同行政监管模式各有利弊，如果把它们之间的差异视作食品安全问题得不到有效解决的症结所在，则非但不能有效解决食品安全问题，而且还会陷于“反复的调整”和“调整中的反复”这样一种行政怪圈。因此，有必要从更高层面对食品安全以及相关监管体制调整作出新的认识。
从本质上讲，食品安全问题是社会性的。所谓的社会性，指的是食品安全作为社会发展的产物，受到社会、经济等客观条件的限制。因此，食品安全也是反映社会发展真实水平的一个指标。从这个意义上讲，食品安全有其历史的必然和规律。影响我国食品安全的因素是全方位的，既有行政性的，如行政监管体制的弊端及其改革；也有经济性的，如市场经济体制的构建和完善；还有社会性的，如社会诚信体系与道德体系的建立；亦有历史性的，如城市化进程的快速推进，以及社会二元结构的调整，等等。所以把体制调整集中于政府行政监管范畴是狭隘的。调整的范围需要从行政监管领域扩展到整个社会治理领域。
体制改革与职能调整是我国当前政府改革进程中的一项重要内容。体制与职能的关系本质上是“表”与“里”的统一关系，体制是“表”，职能是“里”。职能决定了体制的范围和作用的发挥。在职能不变的情况下，体制的调整只能表现为形式的变化。而形式的变化，所改变的只是手段和方法，并不能从根本上对体制作用的发挥产生根本影响。就食品安全行政监管而言，在政府职能不变的前提下，无论是“一部门”模式还是“多部门”模式，都只是行政监管体制的不同选项，这些选项的实际作用和影响基本上大同小异。因此，任何期待体制改变取得突破性进展并发挥根本性转变作用的目标设定，都必须以职能的重新界定和调整为出发点。从这个意义上讲，改变我国食品安全监管形式的根本在于调整政府食品安全监管的职能并以职能调整推动食品安全行政监管体制的改革。具体而言，就是在食品安全领域，把属于市场和社会的职能交还给市场和社会，实现市场与社会的自我调节；改变政府在食品安全方面大包大揽的局面，明确行政监管在食品安全保障中的作用和地位，从而形成市场、社会与政府共同保障社会食品安全的社会共治格局。
(二)实现从行政监管到社会共治转变的路径与模式
我国食品安全问题的最终解决方案应该是基于社会治理的综合性社会化进程。简而言之，就是要实现从行政监管到社会共治的转变。在这一进程中，需要着重把握以下四个方面：
1.把握并协调食品安全多元化主体及其利益关系。食品安全涉及社会的方方面面。在传统的食品安全行政监管模式中，食品安全关系被简单化，突出了政府与企业的关系，并把政府监管部门与食品生产经营企业的关系定格为“管”与“被管”的对立关系，从而忽视和弱化了其它相关主体的存在以及各主体间基于利益协调的相互关系。而在构建食品安全社会共治体制中，则必须充分发挥各相关主体包括政府、企业、消费者、社会相关组织、媒体等的作用，并在利益协调的基础上使各主体的积极作用充分发挥，从而把食品安全的“对立关系”调整为利益“共赢”关系。这样才能使食品安全保障成为社会和谐发展的积极因素和组成部分。
2.重视客体导向原则在食品安全关系调整中的作用发挥。客体导向是利益协调和保障的一个重要方面。在任何一个两极或多极的关系中，根据相互的主导与被主导关系，形成了主体与客体之分。如在传统食品安全监管中，政府行政监管部门与食品生产经营企业就形成了这样一个基于行政监管的“主/客”体关系。通常，在这些关系中发挥作用的往往是主体导向，而关系中的客体处于被主导的地位，从而形成“主”强“客”弱的局面。这种格局极大地限制了客体作用的发挥。客体导向原则就是要在关系主导方面充分尊重客体作用的发挥，就食品安全行政监管而言，就是要给予食品生产经营企业更多的利益表达、权益维护、发展选择等方面的主动权。客体导向原则的应用是实现由监管向治理跨越的重要环节，可以促进客体在关系中的作用发挥，从而为治理结构中的多元主体平等协调和处理利益关系创造社会基础。
3.确定基于各方利益共同协调下的食品安全目标。在行政监管模式下，食品安全的目标主要是政府行政部门通过法律或技术法规(如强制性技术标准)等形式加以确定并以行政强制的手段作为确保目标实现的途径。在这个模式中，利益被简化、手段被强化、过程被弱化、结果被绝对化。由于各方利益不能得到充分表达，利益实现的过程受到局限，所造成的后果就是食品安全目标的社会性冲突加剧。因此，实现食品安全保障社会共治进程的一个重要前提就是，要在尊重社会经济发展的历史现状的基础上，以共治各方的利益充分协调为手段，确定一个客观的而不是主观的、相对的而不是绝对的、能够为各方接受而不是武断的社会食品安全目标。
4.构建社会化食品安全的网络治理模式。网络化治理是对现行等级式政府管理模式的一种进化和替代。网络化治理的核心是建立并重新确定和协调社会各种资源以创造公共价值。网络治理模式的建立要基于政府模式演进发展和变化的累积。除了传统层级制政府管理模式外，融汇了至少四种公共部门形态的变化和趋势，即第三部门的发展、协同政府理念、数字化革命的影响和公民选择意识的觉醒。食品安全网络治理模式的构建需要注意以下几个方面：
一是注意政府替代组织的培育。政府职能调整和转变的关键，除了理念和决定之外，还需要有坚实的社会基础，即职能转移的载体。也就是政府部门的相关职能在转移给市场或社会时，是否有相应的载体来顺利地承接这些转移的职能。因此，需要培育和促进相关政府替代组织发展。替代组织包括私人公司、非营利机构等社会组织。
二是要重视政府机构平台和协调作用的发展。在网络治理中，协调工作是处理好各方利益关系、促进治理网络发挥效果的关键。在现有的各类社会组织和机构中，政府应以其具有的特殊地位和作用来充当治理结构的协调者，这是政府在治理环境中新的角色定位。从守夜人到掌舵者、服务者，再到协调者，这正是政府在社会历史发展中角色变化的轨迹。
三是要建立和夯实权力和责任体系的社会基础。基于法律和自律的责任体系是治理网络必不可少的社会基础。在治理环境下，主体与利益的多元、责任的确定和遵守成为治理能否有效实施的重要影响因素，因此，健全的法律、道德与信仰，有效的自我管理机制等，对于食品安全网络治理模式的建立是不可或缺的。其中，较之法律体系的建立与完善，道德、信仰和自我管理机制的建立更需要充分的时间以及深刻的社会意识形态的重构。
四是公民作用的发挥。无论是在传统政府管制模式还是社会治理模式中，最终起决定性作用的从来都是公民，而在治理模式下，公民的作用则更加显性和直接。尊重和鼓励公民参与，是治理结构的标志性特点之一。在治理模式下，公民不再是等级式服务运行体系中被动接受服务或产品的顾客，而是市场、社会活动的责任方与选择方之一。
五是要实现各类资源的有效整合。网络化的协调与沟通意味着社会合作总成本的提升。为此，需要以公共价值创造为标杆，实现各类资源的有效整合，即在资金、人员、技术、信息、权威、舆论、信仰等方面，达到价值观的认同、成果的分享和过程的透明。要通过资源的整合来实现治理各方的关系由对抗型转变成合作共享型的关系。
收稿日期：2013－08－25
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