筹备已久的欧盟15国政府间会议于今年3月29 日在主席国意大利北部城市都灵正式拉开序幕。这是一次历时将长达一年多时间，旨在通过审议和修改《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）， 描绘欧盟21世纪发展蓝图的具有十分重要意义的会议。一、修改《马约》的目的此次欧盟政府间会议，以每月一次的外长会议为主，其时间之长、规模之大，均属欧盟之最。会议的主要目的有三个：（一）改革欧盟现有组织机构和运行机制，为下世纪初东扩做准备。东扩是冷战结束后欧盟作出的一个重要政治决定，对象为中东欧前社会主义国家，包括波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚等10个国家。为了实现这一计划，欧盟先后同这些国家签订了联系国协定，并在去年底召开的马德里首脑会议上确定了东扩的时间表，决定在修改马约的政府间会议结束半年后开始同部分中东欧国家及塞浦路斯和马耳他举行入盟谈判。预计到21世纪初欧盟成员国将由现在的15个增加到27个。东扩虽为欧洲统一提供了一个难得的“历史性机遇”，但同时对欧盟也是一个严重的挑战。欧盟现有的组织机构和制度是50年代初为6 个成员国建立共同市场设置的，在目前15个成员国的情况下运转已十分吃力，若不改革，到27个或更多国家时欧盟有可能陷入瘫痪。这主要表现在：⑴部长理事会表决制：欧盟部长理事会是欧盟最重要的决策机构，但在重大问题上理事会采用一致同意的表决原则，只要有一个成员国反对，欧盟就无法采取行动。此外大国和小国在理事会中所占有票额的不平衡也随着欧盟的不断扩大而日益突出。目前理事会共有87票，各国拥有票数的多少基本是按照其大小来分配的，德国、法国、意大利、英国各10票， 西班牙8票、比利时、希腊、荷兰、葡萄牙各5票，奥地利、瑞典各4票，丹麦、爱尔兰、芬兰各3票，卢森堡2票。在一些实行多数表决制的领域里，一个新的政策和决定的通过须得到62票（约为70%）的多数支持才行，有效反对票为26。这意味着芬兰、卢森堡、瑞典、希腊、奥地利、比利时、芬兰7个小国就可阻止一个决定的通过， 尽管它们的人口只占欧盟总人口的12.5%，而德、英、荷三国人口加起来占整个欧盟人口的3/5 ，却作不到这一点。由于大多数中东欧国家均为小国，因此东扩后大国有可能在投票中经常会被小国否定。⑵欧盟委员会：作为欧盟常设执行机构的欧盟委员会目前已有20名委员之多，他们均为各个成员国的代表，其中德、法、英、意、西5大国各有2名，其余小国则各有1名。 如果不对此加以限制，欧盟东扩后，这一机构将会变得更加庞大，其工作效率势必会受到严重影响。⑶欧洲议会：欧洲议会议员的人数也会随着成员国的增多由目前的567席猛增至1000多， 要使这样一个庞大的议会能够顺畅运转，其难度是可想而知的。由此可见，为了顺利实现东扩，欧盟必须对其现有机构及其运转方式进行较大幅度的调整。这也正是欧盟修改《马约》的最大动力所在。（二）加强共同外交和安全政策，推动欧盟由经济联盟向政治联盟飞跃，以早日成为21世纪多极世界中的“独立一极”。共同外交和安全政策是欧洲政治联盟的核心，也是《马约》规定的欧盟的“第二支柱”。根据《马约》规定，共同外交和安全政策属于政府间的合作范畴，所有决定均由各成员国国家元首或政府首脑组成的欧洲理事会作出。在同外界打交道时，代表欧盟的是半年轮流一次的欧洲理事会主席即主席国首脑或外长。从1993年11月《马约》正式生效以来，欧盟在共同对外政策方面取得了一些进展。去年秋天欧盟15国外长同地中海沿岸12国外长举行了旨在建立平等合作伙伴关系的首次地中海会议，并发表了《巴塞罗那宣言》，有力地推动了欧盟“南下”战略的实施。今年3月， 欧盟又同东盟7国及东北亚中、日、韩3国在曼谷举行了举世瞩目的首届亚欧首脑会议，为21世纪亚欧两大洲的全面合作打下了良好的基础，从而揭开了亚欧关系史上崭新的一页。去年以来，欧盟还通过了一系列对外战略框架文件，以指导成员国对外政策。然而，由于各个成员国利益并不总是相同，因此很难在实质问题上达成一致意见，而各个国家又均在外交和安全方面拥有否决权，因此15国要采取共同行动就异常困难。欧盟在前南地区冲突问题上表现出来的无能为力就清楚地说明了这一点。正如意大利前外长阿涅利所言，“欧洲仍是一个脆弱的政治实体，其对外形象是优柔寡断、犹豫不决。”由于欧盟不能够在外交上保持步调一致，用“一个声音说话”，其在世界事务中的影响受到了严重限制。此次欧盟政府间会议之所以决定着重讨论加强共同外交和安全政策，就是为了从根本上改变欧盟作为“政治侏儒”的形象，实现《马约》确定的建立政治联盟的目标，以进一步增强欧盟在国际上的份量，早日成为多极世界中的“活跃的和强大的一极”（希拉克语）。（三）深化各成员国在司法和内务方面的合作，有效打击有组织犯罪和毒品走私，以建立一个更加贴近公民的欧洲。欧盟的建设说到底是欧洲人民的联合。欧盟所采取的每一个重大决定都离不开各国公民的理解和支持。事实已经证明，欧盟能否解决好普通公民关心的问题将直接影响到欧洲一体化建设的进程。就业问题、人员自由流动以及内部安全是当前欧洲普通公民最为关心的问题，同时也是欧洲各国政府面临的最大的难题。目前欧盟有近2000万人口失业，其中大多数是年轻人，这一现象正动摇着人们对欧洲建设的信心。为此，法国总统希拉克在都灵特别首脑会议上呼吁欧盟采取切实有效的行动来解决失业问题。关于欧洲公民在欧盟内自由流动的原则虽然在《马约》中作了明确规定，但在实际中并未得到完全实施。目前只有德、西、葡、荷、比、卢6 国以及北欧丹麦、瑞典、芬兰3国通过《申根协定》， 在它们之间取消了边界身份检查，而法国虽然在该条约上签了字，但以内部安全为由，已多次要求延期执行。为了使“人员自由流动”的原则真正付诸实施，欧盟必须首先有效解决诸如移民、犯罪、毒品以及恐怖主义等国际性问题，而解决这些问题靠单个的成员国是很难的，各国之间必须大力加强司法和国内事务方面的合作。二、面临的困难1996年被认为是欧盟的“命运之年”。的确，《马约》的修改直接关系到欧盟21世纪的定位问题，因此，欧盟及其成员国都十分重视这项工作，并于1994年决定成立“思考小组”，专为《马约》修改做准备。去年6月该小组正式开始工作， 并在广泛征求各方意见的基础上于年底向欧盟马德里首脑会议提交了改革的具体方案，以供政府间会议讨论。法、德、英等主要成员国及欧盟委员会和欧洲议会在政府间会议召开前夕纷纷发表了各自的改革原则和主张。一些欧洲政要和名人也通过发表文章或演说参加到了这一场决定欧盟未来发展方向的大辩论中来。从这些建议和主张中可以看出，此次政府间会议要达到预期的目的仍面临诸多困难和障碍。（一）在改革欧盟机构和制度方面，大国和小国间的意见不一。法、德等大国担心欧盟扩大后会出现小国控制大国的局面，因而要求增加大国在部长理事会中的票数，以扩大其表决权。同时为了提高欧盟的工作效率，法、德还极力主张减少欧盟委员会的人数。法国建议把目前的20个减少到10或12个。对此，多数小国持反对态度，它们害怕其利益受到大国的忽视，因此坚决要求保留自己国家在欧盟委员会内的代表。关于重新分配部长理事会的票数问题，小国虽同意作出有利于大国的变更，但作为回报，它们要求加强为所有成员国（不论大国小国）利益服务的超国家机构，以便使其国家利益得到公正的体现。为此，荷兰和比利时提议扩大欧盟委员会及欧洲议会的权力。然而这些主张很难得到英国和法国的同意。英法均已明确表示反对扩大欧盟一级机构的权力。可见，欧盟体制改革不仅牵涉到了欧盟内部大小国之间权力平衡问题，而且还触及到了欧盟最敏感的一根神经——成员国政府和欧盟超国家机构之间权力再分配问题，协调起来，决非易事。（二）在加强政治联盟方面，欧盟大国之间特别是英德之间态度对立，分歧难以消除。这也是此次政府间会议面临的最大难题之一。欧盟及其前身欧共体长期以来在政治合作方面裹足不前，主要原因在于英、法、德三大国对欧洲联合或一体化的最终目标缺乏统一的认识。德国一贯热衷于把欧洲联盟建设成“欧洲联邦”或“欧洲合众国”，希望欧盟也能实行类似于德国国内实行的联邦制，因此它主张此次政府间会议着重讨论对外政策和内部安全方面的问题，以加快政治联盟的建设步伐。德国的具体主张是：在共同外交和安全领域，取消协商一致的原则，采用多数表决制。在对付有组织的国际犯罪和毒品走私等涉及内部安全问题上，加强各成员国警力之间的合作，长远目标是建立一支欧洲警察，并使各国刑法和民法方面的标准趋向一致，同时制定欧盟共同的签证、避难和移民政策。在防务方面，德国主张作为北约欧洲支柱的西欧联盟最终应合并于欧盟，归欧盟领导，以此来提高欧盟自身的防务水平。英国的立场同德国正好相反。英国担心，欧洲的进一步联合会使其降低到欧盟的一个“省”或“州”的地位，并出现由德国来主宰欧盟的局面，因而坚决反对实行联邦制。在英国的坚持下，《马约》于1991年签署时，删去了建立“联邦”的字眼，代之以《罗马条约》中的用语，即建立一个“更为密切的国家联邦”。今年3月12日， 梅杰政府发表了题为《国家伙伴关系》的白皮书，重申了英国的这一立场，明确表示反对“一个结构严密的、中央集权的、联邦的欧洲”，主张欧盟应是促进“国家间合作的机制”。在这一思想指导下，英国坚持对《马约》只做“最低限度”的修改，反对成员国向欧盟交出更多的权力，要求维护各国在外交、安全及司法和内务领域的否决权。在防务方面，英国也不同意使欧盟发挥防务作用。显而易见，英国所希望的欧盟实际上是一个“扩大了的欧洲自由贸易区”。法国对于欧盟未来所持的观点既不同于德国也不同于英国，而是介于它们二者之间。被称为“新戴高乐主义者”的法国总统希拉克于今年3月25日撰文指出， 欧洲联盟是一个新颖的组织形式，“它既不能以一种联邦制为基础，也不能仅限于成为一个简单的自由贸易区”。这就决定了法国在某些问题上与英国观点相近，但同时在另外一些问题上又与德国站在了一起。不过，从总体上来看，法国出于维护其大国地位的需要是支持欧盟进一步深化的。例如，法国虽和英国一样，反对扩大欧洲议会的立法权，强调欧盟的重心在部长理事会和各国议会一边，但同时又积极主张在外交和安全政策领域引进多数表决制。此外，法国还建议由欧盟理事会任命一名欧盟外交最高代表，任期3 到5年，以保证欧盟以“一副面孔”和“一个声音”出现在国际舞台上。 在防务问题上，法国是建立欧洲联合防务的积极倡导者。从去年秋季以来，法国就表示支持关于欧洲联合防务的建议，并且保证支持建设一支共同核威慑力量。最近，法国总理朱佩又提议由英、法、德、意、 西5大国共同建设一支25万至30万人的欧洲部队，作为西欧联盟的武装力量。对于德国提出的将西欧联盟与欧盟合并的主张，法国也表示支持。由于英、德、法三国在欧盟宗旨上存在深刻分歧，在此次政府间会议上，它们之间的冲突将不可避免。鉴于梅杰政府在党内强大的“欧洲怀疑派”的胁迫下妥协的余地很小，德国以及其它国家已准备将政府间会议拖到英国大选之后（英国大选将在明年5月之前举行）， 以便同有可能上台的亲欧的工党政府达成妥协。布莱尔领导的工党已表示支持欧洲社会宪章，然而上台后能否使英国的欧洲政策发生重大转变，目前还是个未知数。三、“多速欧洲”：欧盟的出路所在欧盟政府间会议最终会取得什么样的具体成果，现在还难以预测。但有一点是可以肯定的，即作为欧盟未来建设模式的“多速欧洲”的原则将会正式确定下来，并写进修改后的所谓“第二个马斯特里赫特条约”之中。“多速欧洲”原则的确立将对欧洲一体化建设产生极其深远的影响。（一）“多速欧洲”的含义。关于“多速欧洲”的含义目前尚无明确的界定，但基本上具有四个意思：⑴指每个国家都朝着同一方向前进，但前进的速度可以不同。⑵在一体化建设中先走一步的国家可以组成一个联盟或核心，但这个核心必须是开放的，允许核心外的国家赶上。⑶多种速度不等于“照菜单按其所好点菜”。多数人认为，“多速欧洲”虽允许速度不同，但必须强调大方向、大目标一致，因而不应将它同梅杰提出的成员国可以根据自己的喜好来选择在那些领域联合的“点菜式欧洲”混为一谈。但也有人不以为然，认为“点菜式欧洲”同“多速欧洲”并没有本质的区别。⑷“多速欧洲”和“核心欧洲”所强调的重点不同。前者强调的是整个欧盟的建设，因而易于被人接受，而后者的侧重点却在于少数国家组成一个“中坚集团”，发挥带头作用。（二）法德就“多速欧洲”达成共识。早在1994年9月1日德国执政的联盟议会党团主席朔伊布勒就曾在一份题为《关于欧洲政策的思考》的文件中，提出了建立一个以德、法、荷、比、卢为核心的欧洲的主张。同年8月，当时的法国总理巴拉迪尔也曾提出了“三圆欧洲”的思想。但这些主张在当时或者没有受到重视或者遭到了批评。关于“核心欧洲”的主张曾引起了西、意、英等被排斥在核心之外的国家的严重不满。去年12月7日， 德法两国首脑在德国小城巴登—巴登会晤后共同致信欧盟其它成员国，建议在修改后的《马约》中加上一条总条款，即在欧盟统一机构中应允许那些愿意和有能力的国家发展进一步的合作，“犹豫不决的和试图放慢一体化进程的成员国不应阻止愿意加快一体化进程的成员国的行动。”用科尔的话来说，就是“让行进速度最慢的车辆不妨碍整个列车的前进”。这标志着作为欧洲联合“发动机”的法德两国在“多速欧洲”问题上达成了共识。不久前，法国总理朱佩将这一设想作了进一步的阐述，指出欧盟一方面是一个总的联盟，另一方面在该联盟的核心再形成一个灵活的内部机构，这个机构以法国和德国以及那些准备在诸如统一货币和防务等问题上走得更快更远的国家组成。法德还将“多速欧洲”的原则应用到共同外交和安全领域，提出了“建设性弃权”的主张。今年2月27日， 两国外长在一份关于对外政策的共同文件中指出，任何欧盟成员国没有义务违背其意愿派军队参加欧盟共同的军事行动，但也不能够阻止其它成员国采取行动，并须通过欧盟预算分担其费用。（三）多种速度——欧盟别无选择。法德共同倡导的“多速欧洲”不仅出乎意料地没有遭到任何国家的反对，而且还得到了欧盟委员会的支持。在其今年2月28日发表的《对1996 年政府间会议的主张》文件中，欧盟委员会明确提出应当确立“灵活”的原则，以保证欧盟的前进步伐不被行动迟缓的成员国所阻拦。在都灵特别首脑会议上欧盟各国领导人也表示赞成一个“多速度的欧洲”。这意味着欧盟已经正式放弃了它过去一直信奉的“所有成员国必须同步前进”的原则。“多速欧洲”原则的提出和确立是基于以下几方面的考虑：⑴它是针对英国而提出来的，法德不愿意看到此次政府间会议因为英国的反对而失败，因而试图采取先发制人的策略迫使英国在政治联盟方面作出让步，否则它将面临被排斥在欧洲核心之外的危险。⑵多速前进已被人们广泛接受为欧盟深化的一个模式。货币联盟的建设就是一个典型的例子。按照《马约》规定，1999年达到“经济趋同标准”的国家将首先使用统一货币，届时达不到标准和还不愿意参加的国家可以随后跟上。⑶“多速欧洲”的设想也是基于现实和欧盟扩大的前景而提出来的。从现实的角度来看，在欧洲联合过程中实际上一直存在着不同的速度或某种形式的灵活性，《申根协定》的签署就是一个例子。此外，在欧盟法律中也规定了一些有限范围或暂时性质的“例外权”。从东扩的前景来看，若想使一个拥有27个或更多成员国的联盟保持同一速度前进几乎是不可能的，更不用说未来新增加的国家在许多方面还与欧盟现有成员国存在着“天壤之别”。从这个意义上讲，“多速欧洲”是欧盟解决当前面临的扩大和深化这一尖锐矛盾的唯一选择。
