拓展教育研究，走向教育政策分析——全国首届“教育政策分析”高级研讨会综述，本文主要内容关键词为：政策论文,研讨会论文,走向论文,高级论文,全国首届论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国教育工作会议召开不久，由华东师范大学主持召开的全国首届“教育政策研讨班”于1999年8月6日～8日在上海举行。 会议围绕“全教会”的精神及其对我国教育政策的重大影响，对我国一些重大教育政策，诸如教育产业化、民办教育、高校扩招等以及国内外教育政策分析的理论与实践等展开了积极的探索和争鸣。现将主要观点综述如下：
一、关于教育政策研究的几个问题
1.对加强教育政策研究必要性的认识。与会者普遍认为，20世纪后半叶以来，教育研究发生了明显的变化，根本特征是从着重“是什么”的理论思辩向着重“怎么做”的可应用性发展。具体表现之一是教育政策研究成为世界各国教育理论研究的一个重心，它关心的是怎样的教育政策才是好的教育政策和怎样才能制定出好的教育政策。目前我国教育理论研究的重点也逐渐向这方面转移，当前我国教育的超常规发展更突出了显示教育政策研究的必要性和紧迫性。这一转移与长期以来我国教育政策研究的特点密切相关。这些特点是：第一，大多数教育研究仍是分散性研究，仍然游离于教育决策之外；第二，政府主持的政策研究在研究的规模上，在转换为决策方面处于比较有利的地位；第三，有重大理论价值和实践价值的教育研究成果最终会被采纳而转化成为教育政策；第四，80年代后期，随着政府决策科学化、民主化的日益加强，促进了教育政策研究的发展，产生了一批有重要影响的研究成果，并对政府决策产生了不同程度的影响。
2.对教育政策研究类型的看法。经过讨论，基本同意教育政策研究可以分为三类：第一类是对教育政策的过程研究。即研究从确定课题——调查研究——政策的确定到文本的规范化——政策的执行——政策的评估——政策的延续或废止，研究这个过程很有价值，因为缺了某些环节，或某些环节做得不好，就会影响教育政策的正确性；第二类是对教育政策本身的研究，即研究各项政策，针对各种问题来考虑如何制定政策；第三类是研究政策如何出台以及将来可能变成政策的东西。对于第三类是需要我们予以特别关注的。因为我们对于某些政策是如何决定的知道得比较多，但对政策出台的过程了解甚少。这一现象在我国普遍存在，即有一些政策的出台是偶然的，有些政策原来在台后的，现在出台了，有些问题早已提出来了，但没有转变成政策，而有些问题却成为政策，究竟是什么因素使问题转换成政策？为什么有些问题虽有大量的讨论，但由于不能引起政府官员的重视，仍然只是问题。对这一类研究予以关注的意义在于：第一，可以使我们对这个问题如何变成政策的过程有所了解；第二，使我们掌握某种方面、某种规律促使有价值的问题早日转换为政策，包括运用某些手段去影响决策人；第三，使我们了解这些政策的决定是哪些利益集团在起作用。这是教育政策的基础研究。如这次民办学校的适当放开，高校扩大招生，这个问题被提出来了，现在成为一种政策。
3.对教育政策研究方法论问题的探讨。与会者对这一观点持赞同态度：教育政策研究不是仅仅依靠思辩的方法来解决问题的，而应该通过实证性的研究方法进行；不是应当如何，而是实际如何。从国外的经验来看，教育政策都是实证性的研究，通常都是关于教育政策方面的一种咨询报告，它必须是客观的，既有对政府决策的论证，也应包括政策在实施过程中可能会产生负作用的分析。鉴于此，应进一步加强教育政策比较研究的力度。教育政策研究虽然是解决本国现实问题的，但仍应当参照国际经验。关注实际遇到的问题和困难，反思我们的实践。
4.教育政策制定与决策的民主化与科学化问题。为什么对出台的政策，在社会上会产生很大的认识上的差距？对于其原因的看法主要有：第一，目前教育决策基本上还是一种暗箱操作过程，这必然导致社会的承受力与民众的认同出现问题；第二，教育宏观的决策支持系统很不健全，教育科学理论未能及时对教育改革趋势和动态作相应的超前的预测和研究，因此，政策的敏感性、主动性、参与性较差；第三，解决现实问题的迫切性导致一些教育决策出台过于急促。
对影响教育决策机制是否完善的因素，形成的基本结论是：第一，教育决策机制是否完善取决于：教育决策的科学化和民主化程度；教育政策研究的成熟程度，即教育政策研究能否满足教育发展的需要，是否针对教育发展的需要，教育政策不能只满足于“应该怎样做”，而且要回答“可能怎样做”；教育决策的程序，特别是在最后完成之前的程序的公开程度。第二，教育决策分析生存发展的条件是：必须有一定程度的言论自由，消除绝对的权威；必须具备相对独立性；信息对等和多样化；了解政策分析过程。第三，教育决策过程的分析涉及到三个方面：决策过程能否再现；决策者及其本身的价值取向和知识背景等；决策内容本身的评价和分析。第四，教育决策分析往往带有自己的价值观，但在研究时，不能首先假设它是完全成立的，然后再研究或证明它是成立的。在作决策分析时，不能带有个人价值观。
提出的建议是：第一，应尽快建立有中国特色的适合国情的教育理论体系。加速教育政策的宏观研究与理论体系的构建反映了教育理论研究与发展的客观需要，反映了教育政策学科建设的迫切需要。要根据现在教育决策与教育理论研究的需要划分层次，准确地以最重要、最根本的数据为宏观决策提供可靠、科学的决策建议功能。第二，及时地进行跟踪过程的研究，以增强宏观调控能力和准确度。要直接进入决策过程，反映在决策层面，促使其健康发展。第三，教育的科学研究要直接反映在我们的决策层面上，教育政策的理论研究要充分反映新时代的特征，反映出前瞻性、决策性和稳定性，切实加强教育宏观决策与教育过程的紧密结合。第四，决策层要有认真听取理论工作者的声音，保持接受批判的勇气和心态。第五，通过法规制度保证政策研究相对的独立性等。在决策程序上应区别政策研究与政策宣传，“理论无禁区、宣传有纪律”，在决策以前应允许更多的参与，决策后应允许内部讨论。在组织上，建立决策咨询机构。在队伍建设上，注重培养新生力量，主张政府机构人员和高校研究人员相互兼职，改善研究人员的知识层次，增强研究的现实性和实践性，同时加强国内外政策研究人员的交流。第六，提高决策咨询人员的水平，增强其研究分析的实力。
5.协调好教育政策的制定者、执行者与研究者三者之间的的关系，保持合理的张力。为此，在操作层面上应做到：
第一，加强政界与学界的结合。科学的政策决策需要教育研究、教育理论的支撑。教育专家应积极参加政策决策。政策研究是应用研究，需要政府、研究机构、实际工作者等几方面的结合。政府提供重大课题、信息、经费。高校应建立教育行政政策的系科或专业，研究教育政策。现在的当权者，非常注重学界的意见，学术界的研究成果无法进入政界，是对国家不利的，是一种损失。
第二，加强政策对教育科研支持的力度。教育政策研究的真正发展是在十一届三中全会以后，教育法明确国家鼓励支持教育研究；教育振兴行动计划中提出要促进教育科研成果向政策转化；全教会“决定”指出注重研究新情况、新问题，提高决策的科学化、民主化。
第三，加强政府与教育研究机构的合作。建立非政府的教育政策研究机构，保证政策研究的相对独立性，以起一定的沟通作用。非政府研究机构可以通过承担课题研究，提供多种方案，在一定程度上保证政策决策的正确性。
第四，充分认识中国教育政策产生的特殊背景和决策模型。中国教育政策产生的特殊背景：政体和国体的关系；高度集中的计划经济模式；自上而下的运行机制等。中国教育政策咨询模型相对于一般决策理论的特殊之处在于：主要采用调查研究方式；咨询主体即决策者自身；可供选择的方案较少；缺乏投入与产出分析，通过试点来推广。中国教育政策决策模型的特点：以目标为由，依据与措施为目标服务；对全面长远的影响或成本忽略不计；很少实施追踪研究；主要对上负责。随着改革开放和思想解放，教育决策显著变化：参与面增大；提供决策者自身以外的咨询增多；注意倾听不同的声音；敢于面对决策失误的挑战；放弃部分决策权等。
第五，教育决策的科学化、民主化程度有赖于制度创新。应强调国家决策的理性化；强调宏观决策的开放性；强调区域决策的特殊性；研究国家层面教育政策的性质、范围、对象和特点。
二、关于与教育政策密切相关的教育热点问题
1.教育的平等与效益关系。教育的平等与效益的关系问题，长期以来一直是困扰教育决策层的一个基本问题。所形成的一个基本认识是：在平等和效益难以兼顾的情况下，在义务教育阶段，应该优先考虑教育平等的要求，而在非义务教育阶段，则应根据社会效益与个人效益统一的事实，实行成本分担政策。对此，有的同志指出，就我国现阶段而言，一方面市场经济的发展，改变了国民收入的分配格局，在经济上出现了某种程度的分化，这种社会的公平问题会在教育上有反映；另一方面由于教育资源缺乏，社会更关注教育公平。在宏观层面上，公平与效率问题实质就是普及与提高的问题，这一问题在当前的突出表现就是“高教热”。“高教热”能推动就业，能使更多的人进入高校学习，但同时也带来一系列问题，诸如，在宏观层面上，高等教育、普通高中提高收费，在农村地区会产生政策效应，造成初中辍学率上升，影响“普九”；高教发展拉动了普通高中发展，导致职业教育的滑坡；在某种程度上会拉大城乡差距，并与重视农村教育发展政策相悖。中观层面上，主要是区域之间的差异问题，涉及东西部发展战略、利益、规划。微观层面上，表现为学校之间的差距，政府通过政策支持若干所重点学校，拉大了学校之间的差距，必然会导致公民教育的不平等。政策应在考虑效率的前提下提供公共服务，保证公平。义务教育阶段应首先考虑公平，非义务教育阶段效率优先，兼顾公平。当然在教育上效率优先方面还有一个度的问题。
公平和效率在任何社会和阶段都是处理社会关系的基本问题。在我国现有的财力下，不可能为每个人提供公平的就学机会。但公平和效率是不能偏废的，在什么情况和阶段下应更强调哪一面？如何满足社会需求，满足到什么度？是值得仔细思考的政策问题。
也有观点认为，公平和效率应以文化的多元性为依据，文化多元化是我们制定法律和政策的重要前提。同时指出，计划体制的重要特点是把国家、社会、公民的矛盾给取消了，在市场经济建构中，市民社会的特征越来越明显了。一个好的政策，不该取消不同利益，而应努力取得不同利益间的和谐。
2.对教育产业化问题的争鸣。教育产业化是与公平和效率密切相关的问题，但又是一个独立的问题，它涉及到许多有争论的问题，诸如，多元化的办学投资能否回报的问题；一校两制问题；教育股份制问题；教育的中外合作、对外开放问题；教育市场管制问题；教育投资公司能否上市、能否搞组合型的上市公司问题；学校独立自主性问题；公办和民办的待遇问题；家长对学校的选择权问题；教育市场准入问题等。
在对教育产业化的认识问题上，部分同志认为，教育是一种产业；教育对经济增长有重要作用（GDP，就业市场的贡献）； 发展教育产业是国家重大的宏观经济决策；如果从内部看，会有些不协调，但从外部看，可以把在经济不景气的情况下发展教育产业看成是一个机遇；教育产业化应建立市场导向机制；增加公共投入是教育产业化的基本前提。有观点认为要正确理解教育产业化，应该把教育的产业化限制在非义务教育阶段。与此相反的观点认为：教育不仅在非义务教育阶段是产业，在义务教育阶段也是产业，在非义务教育阶段提教育产业化，在义务教育阶段也要提教育产业化。在生产力层次上教育本身就是产业。教育的直接产出对国民经济起直接的作用。教育产业化有经济学价值，教育产业化建立在市场基础上，其本质是建立市场导向的产业体系问题，而不只是提高收费问题，更不是“从老百姓的口袋里掏钱。”建立完善的教育产业体系的切入口是改革教育的投资、融资体系。教育产业化的核心是确立办学单位的市场主体地位。
有同志认为：要正确认识教育产业化必须正确认识学校机构的基本功能，学校和企业在社会目的、经费来源、产出、评价角度方面存在显著的差异。因此不赞成轻易地谈学校是企业和学校走产业化发展道路，但学校可以而且必须进入市场。
有同志对教育产业化问题的真假性进行了辨析，指出教育产业化的一个误区，即经济学的话语体系左右了教育研究，视“经济为教育的全部问题”。但经济只是教育的前提、条件，教育里有产业，有经济计量关系，可以从经济的角度对其进行研究。但教育的主要活动不是产业。教师给学生提供的教育服务，其效果不是即时的，因而用服务来衡量教育是不全面的。教育的本质是促进人的发展，教育周期长、社会效果后显的性质，使教育服务不可量化。因此，教育服务的主要交换者是国家，教育投入只能靠政府，以政府行为保证教育的正常运作。教育产业化在某种意义上是危险的，教育仍是以国家为主体的政策行为。
还有观点认为对教育产业化从不同的角度研究有不同的意义，经济学家、企业家关注“任何”投入的问题，而教育学者更关注如何增大教育的服务功能，把学生真正视为服务对象，尽量满足学生“今日、明日的需要”。
3.对民办教育的讨论。作为教育产业化的一个部分，民办学校是大家讨论的一个热门话题。有同志根据亲身实践，认为民办学校作为一种新的办学体制，它的出现使原有的单一办学形式得到补充，激活了教育资源。民办学校与公办学校的区别在于：办学宗旨与服务方向不同，公办学校的教育行为是对上负责；民办学校的教育行为是对学生负责、对学生的家长负责。这是利益驱动，因学校的生存与发展靠学生，学生是学校经费的支撑点，民办学校要生存、发展必须办出特色。民办学校的教育成本是自己负担的，公办学校的教育成本相当一部分是政府给的，民办学校必须付出更大的劳动才能与公办学校竞争。此外，公办学校与民办学校在办学模式、管理方式、课程设置上都不同。虽然民办学校的发展促进了公办学校的发展，提升了公办学校教师的价值，但是，也面临许多问题，这些问题不只是体制本身的问题，更多的是外部的环境和教育决策的问题。因此，政府在决策中应注意：（1 ）加强政策的宣传力度，民办学校对政策的把握不到位，这与政策的宣传不到位、宣传方式不对有关，通常宣传只强调其现实积极性，而忽视其显性的与隐性的负面作用；（2）民办学校应多层次、多元化发展；（3）教育主管部门应适当控制民办学校的总量；（4）政府在利用市场的同时， 也要发挥对民办学校的调控功能。
也有同志从地方教育决策的角度探讨了民办教育政策问题，认为九年义务教育阶段，民办学校的发展应实行“计划生育”，即政府控制民办学校的总量，民办学校以市场经济的运作方式，政府应考虑到市场经济对教育的特殊作用，加强对民办学校的指导财务审计。
对于民办高等教育问题，一种观点认为民办高等教育的迅速发展本质上是一种利益驱动。由于劳动力进入市场后，价格因劳动的复杂程度而不同，高层次人才短缺，使人对优质高等教育的需求日益增加，造成高等教育与社会需求不相适应，解决的办法首先要扩大优质教育、高层次教育的供应量；其次采取两种教育模式：一种是国家投资；另一种以产业化的方式，通过各种方式筹措资金，放手社会力量办学。
与会代表还就“民办教育”的营利问题展开了激烈的争论，特别是对教育法规中提出的“民办教育不以营利为目的”有不同的看法：第一，“民办学校不以营利为目的”的提法值得商榷，“利”不仅仅指金钱，很难找到不是为了利益的教育，而只有利己的不公平才能调动人的积极性。第二，不能因为“民办学校不以营利为目的”就不让其有回报，可以通过滚动发展将资金打入成本。第三，“不以营利为目的”并不代表不能营利，应区分“不以营利为目的”与“营利结果”。
4.关于“高校扩招”问题。部分同志指出，现在老百姓愿意出钱接受高等教育，但就业市场并不乐观，扩招只是把就业问题滞后了。提出的建议有：（1）中西部地区要制定政策吸引大专生。（2）大学应开设创业教育课程。其中包括如何作市场调查，如何筹措资金以及承受挫折等。有同志则指出，对扩招这一问题，各人态度并不一样，高中毕业生非常欢迎，而高校不愿意扩招。现在是高等教育向大众化过渡的重要时机，放开民办高校招收，国家必须介入。大学不愿扩招的原因，主要是相应政策跟不上。如果实行鼓励政策，或者同意收赞助费，高校肯定愿意。国家给的钱是解决原有的规模，财政拨款基数不解决，大学怎么扩招？也有专家对扩招的见解是：（ 1）扩容从政府和专家角度来看是不同的。从政府角度看，是解决就业问题，但从专家角度看，是实现高等教育的大众化程度。因此把扩容作为正规招生不合适。在分数线之下的，才是扩容。扩容作为兼读生，就应当给学校兼读生的政策。（2 ）即使从大众化角度来看，高校也不会无限制的发展。但高考制度必须改革，3+X并不是一个好办法，在相当程度上只会加剧甚至延续应试教育。会考不要是错误的，学生中学毕业，必须对他的学业有个检验。可以把3放在会考中，X在大学里。大学应该有选择生源的权利。大学在失去招生权利后是盲目的，而家长选择大学时也往往是摸瞎。（3 ）从拉动内需来说，真正拉动消费的是已工作的人。要实现这一点必须实现大学政策改革：年龄适当拉开，五大生应退出历史舞台；拉长学习时间，可一门一门地修。这才是从根本的角度来考虑高校扩容问题。
权威性的观点认为：第一，高校扩招政策是教育决策上的特殊案例。它是在中国社会由计划经济向市场经济转轨的特殊环境下产生的。扩招政策有以下特点：（1）它仍然是计划经济体制下的一种决策模式； （2）这一政策决策具有一定的特殊性， 即作为解决经济问题的一项措施。它表明：教育的地位和作用已被高度认同；教育与经济的紧密关系从理论共识到被政府实际认同。（3）关于扩招有很多偶然因素。 但它作为一个决策案例是耐人寻味的。第二，“高校扩招”有可能带来一定的负面影响：（1）办学条件已到了无潜可挖的全面饱和地步， 基础设施差已成为制约高教发展的“瓶颈”；（2）在扩招中， 政府短期行为比较突出，对今后的发展可能会带来一定的影响；（3 ）关于高校收费政策，国家放松了管理力度，但较少考虑到东西部地区的差别，拉大了地方之间的差距；（4）高等学校收费标准的提高， 加大了农村与城市的差距；（5）非义务教育政策的放开， 教育整体发展的协调难度加大，中等职业教育明显萎缩，初中辍学率上升；（6）教学质量、 办学秩序会受到影响，导致潜在的教学质量的下降。第三，由高校扩招引发的对高等教育管理政策的思考：（1 ）加快高等教育管理体制改革的步伐。以普通高校为主体进行高等教育的资源重组；（2 ）增加学校的办学活力，开放学校的收费标准限制，扩大高等学校的办学自主权，保证广大考生能够在公平竞争下上学；（3 ）深入研究与高等教育管理政策改革密切相关的问题：一是教育产业问题。二是公有民办的二级学院问题。
三、共识与建议
通过研讨形成了一些共识与建议：
第一，政策研究，包括教育政策研究在内，80年代以来，越来越受到政府和学术界的共同重视。这是因为，一方面，政策对社会生活的影响越来越大，影响的面越来越广，政策的好坏成败具有举足轻重的意义。另一方面，学术研究也越来越重视如何综合地运用知识有效地服务于社会，如何反映社会的现实需要，如何对制定好的政策作出自己的贡献。正是在这样的背景下，教育政策才成为重要的、独立的研究对象，成为越来越受关注的领域。
第二，如何处理好学者与决策者之间关系的问题。学者的使命是批判与建言，这样能使政策日益完善。学者的苦恼产生的原因往往是政策本身的理念与学者的思想不相符合。学者对政策的制定在不同程度上是有影响的，但需要通过中介机构为政策决策部门服务。政府应该多接受学者的建议，特别是教育事业尤应如此，政策要保证决策对教育事业起发展、推动的作用。另外，作为一个学者，与决策者的冲突是时刻存在的。
第三，关于教育政策研究的有为和有位的问题。首先，在条件可能的情况下，教育政策分析高级研讨会要延续下去，持续展开，并在此基础上形成一个高层次学术中介政策咨询机构，可以采取商业运作形式，为各级政府提供政策咨询。其次，要解决信息不对称问题，可通过创设教育论坛或建立教育政策研究网站，提供理论层、决策层和执行层三方交流沟通的舞台，以影响决策层和提高公众的决策参与意识。初步的设想是采取以书代刊的形式先做，分两部分：一是在教育政策理论的背景下，对重大政策发表看法；二是对当年的教育政策作评点分析。再次，组成中国教育政策案例分析课题组，列入国家“十五”规划课题，提供基础案例分析等，以使教育决策更加民主、科学、健康，而不能仅以一种政治行为或无持续发展意识决策。
第四，在中国教育学会下申报教育政策和法律的二级学会。
第五，希望在中国教育科学研究规划中能单独开出教育政策研究的指南。
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