地方政府债务理论：国内外研究比较与国内研究展望，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,国内外论文,理论论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.7 [文献标识码]A [文章编号]1000-596X(2013)11-0059-12
对我国地方政府债务的讨论早在上个十年已经出现，只不过并没有如同现在这般备受关注。2008年金融危机前，对地方政府债务的研究已经取得了较为丰硕的研究成果，国内学者从经济转轨、财政分权、投融资体制、行政体制、财政政策等不同角度分析地方政府债务形成的原因，提出地方政府债务管理的对策建议。金融危机后，我国地方政府债务规模在积极财政政策的刺激下急剧膨胀，地方政府债务受到政府、学者与社会公众的普遍关注，围绕债务风险与债务管理的研究大量出现。
加强地方政府债务研究，探索我国地方政府债务形成与发展的基本规律，构建符合我国实际的地方政府债务管理体系，逐步化解地方政府债务风险，已成为我国政策制定者与理论研究者的共同努力方向。在此背景下，对既有研究成果进行梳理、分析与总结就显得十分重要。一方面，通过对既有研究成果的甄别辨析，去伪存真，既可以发现重要的研究成果，为未来研究打下基础，又可以发现既有研究成果的不足，找出需要进一步努力的方向，从而完善我国地方政府债务的研究。另一方面，通过对既有研究成果的回顾，可以发现我国地方政府债务的形成与发展规律，为地方政府债务管理提供历史经验与现实依据，指导我国地方政府债务管理体系的构建。
他山之石，可以攻玉。国外学者对地方政府债务的研究在20世纪50年代就已开始。尽管不同国家财政体制、经济发展路径与发展特征不同，但国外学者对地方政府债务研究采用的理论与方法、取得的一系列研究成果值得我们借鉴与学习，国外政府对地方债务管理的经验教训亦是建立我国地方政府债务管理体系的重要参考。鉴于此，本文也对西方学者对地方政府债务研究的成果进行回顾与总结，以揭示国外地方债务研究的理论思路与发展脉络，为加强我国地方债务研究提供可供借鉴的理论、思路与方法。
本文以地方政府债务的形成、发展、风险与管理为主线，对国内外学者关于地方政府债务的理论提供全面的考察。①本文结构安排如下：首先对国内外地方政府债务研究做系统的梳理、甄别与总结，然后讨论我国地方政府债务研究的成果与不足，最后提出我国地方政府债务研究需要努力的方向。
二、国外关于地方政府债务的研究
地方政府债务研究可以分为两个视角，一个是财政视角，一个是财务管理视角。国外学者主要从财政视角对地方债务进行研究，关注地方政府的负债规模及其控制，其中又可以分为两个层次：第一个层次是研究各种因素与地方政府债务规模的相关关系，该类研究以实证研究为主；第二个层次是在第一个层次基础上对债务规模控制提出规范性结论与建议。下面本文从地方政府负债的依据、债务规模的决定因素、债务的风险评估、债务的管理与控制四个方面考察西方学者关于地方政府债务的研究成果。
(一)地方政府负债的依据
在凯恩斯主义影响下，中央政府进行债务融资已被视为合理与必要。在经济衰退发生时，政府通过债务融资实施财政赤字政策可以提高有效需求，促进经济复苏和维持充分就业。然而，在财政联邦主义下，经济稳定职能不能构成地方政府债务融资的合理依据。[1]国外学者支持地方政府债务融资的理由主要包括以下三点：
(1)为资本项目融资以实现代际公平。在财政联邦主义下，地方政府应享有一定的税收收入，并承担地方公共品的供给职责，这是因为由地方政府提供地方公共品比中央政府统一提供更为有效。[1][2][3]在此基础上，地方政府应该通过债务融资而非当期财政收入为资本项目筹措资金，以使投资成本在不同代人之间进行分摊，从而实现代际公平和资源的最优配置。[4][5]
(2)地方政府可能存在收入与支出期限的不匹配，因而需要短期债务融资以平衡财政赤字。在下列情况，地方政府可能进行短期债务融资，比如税收收入滞后于财政支出，来自上级政府转移不及时，或者仅仅是为了利用有利的货币与资本市场。[6]利用债务融资而非增加税收来平衡财政收支，一个重要目的是保持税收的平滑性。
(3)通过债务为地方政府赤字融资能够加强地方政府的预算责任。在法律上认可地方政府通过债务为其赤字进行融资而不是寄希望于中央政府的财政援助，会促使地方政府在作出财政支出决策时更加谨慎。借贷市场上的债权人会根据地方政府的财政表现来决定债务数量和利率。地方政府如果要降低融资成本，就必须注意保持财政收支平衡和良好的财政管理水准。[7]显然，这种情况符合资本市场发达和财政纪律严明国家的实际情况。
(二)地方政府债务规模的决定因素
由于国外多元的政治、制度和文化，国外学者对地方政府债务规模决定因素的研究视角十分丰富，涉及人口、经济、政治(包括政治文化)与制度等各个层面。
1.人口因素
人口因素对地方政府债务的影响主要是从选民年龄结构和政府支出结构的关系上讨论问题，即研究人口年龄分布对地方政府债务规模的决定作用。[9]对年轻的选民来说，债务融资意味着未来增加类似规模的税收，因此没有支持过度负债的倾向，年老的选民正好相反。若考虑政府支出结构，则结论又有所不同。若政府支出中大部分为资本性支出，年轻群体受益较多，年轻群体就会支持债务融资，年老群体则会反对。埃利斯和尚伯格(Ellis and Schansberg)研究结果显示，美国的州政府债务与年轻人口占总人口比重正相关。[9]
2.经济因素
影响地方政府债务规模的经济因素主要包括地方政府的财政实力、资金成本利率及税收政策。良好的财政实力表明地方政府具有良好的债务偿还能力，从而地方政府越容易取得债务借款。[10]美国等发达国家地方政府债务通常采取债券的形式，在发达的资本市场，债券的供求对利率十分敏感。当市场利率低时，政府会进行债务重组，用短期债券置换长期债券，并倾向于过高负债。国外地方政府发行的市政证券一般是免税的，这会增强市政债券对投资者的吸引力从而有利于地方政府融资。
3.政治因素
(1)政治商业周期。地方政府融资体现出一定的政治商业周期现象。[11]被选举出来的官员为了履行竞选承诺或赢得支持，他们倾向于在任期结束前通过债务为资本项目进行融资，而将债务的偿还推迟于任期结束之后。当现任官员面临激烈政党竞争和严重政治威胁时，这种政治商业周期现象将更加突出。[12][13]
(2)政府碎片化(弱势政府)。弱势政府假定认为政府碎片化会导致更多的政府赤字和债务。[14]政府碎片化会导致政府行动迟缓而难以就决策达成一致，[15]产生公共池问题而过度支出，[16]产生策略使用债务问题而使当期政府限制未来政府的选择余地。[12]
激烈的党际竞争和分治的政府都是政府碎片化的表现形式。②在西方民主国家，激烈的党际竞争往往会导致政府支出(尤其是再分配类型)的增加，因为官员候选人为了赢得支持经常使用公共收益去拉拢选民。当支出增加不能通过增税实现时，必然会导致政府债务的增加。[17][18]当具有不同财政偏好的政党控制了不同的政府机构时，关于支出与税收的决议就很难达成一致，从而分治政府所引起的政治冲突会导致地方政府债务的增加。[19][20]有些研究发现，赤字也可能发生于一致的政府(即各政治机关被同一政党控制的政府)，特别是一致政府更容易支持减税和增加支出。[21]
(3)政治文化。不同的地区因其地域性与历史传统具有自身独特的政治文化特征。在美国，民主党与共和党代表了两种差别极大的政治哲学：民主党——自由主义；共和党——保守主义。奈斯(Nice)讨论了美国州政府的意识形态对政府借贷决策的影响，发现思想上趋向自由主义的州政府倾向于发行更多的债务。[22]
4.制度(体制)因素
制度因素主要指关于税收、支出与债务的法律限制。由于政府债务意味着税收负担的提高，在民众反对声下为限制政府恣意提高税收，国外在法律上对税收、财政支出和债务作出了很多限制性要求和规定。法律限制对地方政府债务规模的约束作用，一度引起学者们的广泛研究。研究结果显示，这些法律或制度约束对控制地方政府债务规模的作用不甚明显。[23][24][25]可能的原因是，地方政府会通过成立新的政府层级、发展预算外机构与实体、创新融资工具(如采用租赁购买协议)对债务的法律限制进行规避。也有研究结果支持债务法律限制能够有效控制地方债务，如阿尔特和劳瑞(Alt and Lowry)、特劳特曼(Trautman)。[19][26]支持债务法律限制的学者认为，只要法律明确界定了政府债务的范围与衡量标准，法律制度等限制规则就可以对地方政府债务实施有效约束。
(三)地方政府债务的风险评估
可持续性分析一直是政府财政政策和债务风险评估的常用基本工具，可持续性分析探讨的是，基于现有经济形势和政策，政府债务负担是否会不断加重。若债务GDP比率随着时间趋于下降或保持稳定，则债务是可持续的，否则是不可持续的。在跨时预算约束下，可持续性分析将政府债务与财政盈余(或税收)、利率、经济增长率、通货膨胀率等变量建立起了联系。[27]可持续性分析一般建立指标基准，通过比较指标实际值和基准值的缺口来判断政府债务风险的大小。
在实践中，国外政府通常做法是设立债务风险评价指标警戒线(控制线)，通过对债务指标的监测，将监测值与警戒线进行比较，来分析债务风险是否处于可控范围。在实践中经常用到的有：负债率、债务率、新增债务率、债务依存度、偿债率、利息支付率与担保债务率。从历史的经验看，这些风险评价指标警戒线多是在应对债务危机过程中逐步发展和建立起来的，并成为地方政府债务风险预警系统的重要组成部分。从国际经验看，债务指标警戒线的设立没有绝对统一的标准。即使在国家层面，《马斯特里赫特条约》得到广泛的引用，政府的赤字率与债务负担率(负债率)控制线分别为3%和60%，但是大多数学者认为《马斯特里赫特条约》更多是基于欧洲现实制定的经验性指标，自身并没有多大经济依据。在地方政府层面，各国家或地区经济发展情况、财政收入情况、政府层级设置、外加统计口径存在差异，债务风险警戒线的设置更是有很大差异。
罗西和达夫隆(Rossi and Dafflon)指出，在应用可持续概念或风险评价指标对地方政府债务风险进行评估时至少需要注意两个方面的问题：(1)经济周期的存在使得地方政府未来的收入与支出预测十分困难，而且地方政府的收入包括中央政府的转移支付，这部分的估计也是不确定的。(2)GDP是一个地区经济活动产生的价值，政府的财政收入才是债务偿还的直接保证。[28]同一国家内部不同地区经济发展情况、产业结构特征可能有较大差异，从而财政收入占GDP的比率会有较大不同。在国家层面，政府可以通过调整税收政策来增加财政收入，而地方政府调整税法或税率的权力一般较少，因此债务GDP比率并不太适合地方政府层面债务风险的分析。如同国际货币基金组织建议的那样，应该建立财政比率指标对地方政府债务风险进行评估。[28]
(四)地方政府债务管理与控制
当前，欧美等发达国家在政治与法律上都对地方政府债务施加比较严格的管理和规模控制。这些机制是发达国家在应对债务危机时逐步建立起来的。美国在19世纪中期发生了严重的政府债务违约风波，州政府开始对其自身债务及地方政府层级债务实施越来越多的限制。自20世纪80年代起，大部分欧洲国家的地方政府建立起法律约束下的债务融资制度。国外学者围绕着是否应该及如何对地方政府债务规模实施严格控制展开了广泛的讨论。
1.地方政府债务管理与控制的必要性
是否对地方政府债务实施必要的管理与控制措施，取决于地方政府是否具有过度负债的倾向。若地方政府有过度举债的倾向，则会引起平等与效率问题，从而实施严格的地方政府债务管理与控制措施就是理所当然的。与之紧密相关的、随之而产生的是关于地方政府“债务中性”的讨论。若地方政府债务是中性的，即地区间居民的流动不会引起债务负担的再分配，也不存在代际分配，则地方政府就不会有过度举债倾向。戴利(Daly)、Akai、小川和矢野(Ogawa and Yano)认为，只要可以对土地、房产等固定要素征税，地方政府债务融资产生的负担会体现在这些固定资产价格上，选民在决定债务融资规模时会达到帕累托最优。[29][30][31]然而大部分学者并不赞同地方政府债务中性的主张，支持对地方政府债务实施严格控制。[28][32]布鲁斯(Bruce)、舒尔茨和斯约斯特洛姆(Schultz and Sjostrom)的研究结果也表明，由于地方税收随着时间的变化会有所调整，由此产生税收扭曲，对土地、房产等资产进行征税同样会引起地方政府债务的非效率。[33][34]
2.地方政府债务管理与控制的制度安排
从更广泛上的意义讲，可以把地方政府债务管理的一系列制度安排称为财政纪律。达夫隆(Dafflon)就地方政府债务控制在执行层面的制度安排做了重要阐述和评价。[6][32]达夫隆认为财政纪律是被动的债务管理方法，而地方政府的预算责任能够促使地方政府积极、主动、谨慎地管理其债务。财政纪律的建立是因为地方政府存在对预算责任的偏离。财政纪律应该包括两个方面，一个是规则：对借贷行为的制度限制；一个是制裁：对违背财政规则的惩罚。财政纪律可能是软预算约束，也可能是硬预算约束。[32]
作为平衡预算与地方政府债务控制的坚定支持者，达夫隆认为，修订后的平衡预算的黄金法则结合债务比率指标是控制地方政府债务规模的良好财政制度安排。[32]修订后的平衡预算的黄金法则包括以下三层内容：(1)经常账户的支出必须来自于经常账户的收入，严禁通过债务为经常账户赤字进行融资；(2)资本账户的支出基于代际公平的原则可以通过债务进行融资；(3)经常账户的支出应该包括债务融资产生的利率与摊销(分期偿还的本金)，因为利率与摊销是资本项目提供的当期服务价值。债务比率指标是黄金法则的重要补充。黄金法则指出了地方政府为资本项目进行债务融资的合理性，但没有对债务规模作出规定。若是不对债务规模作出要求，地方政府会基于政治利益的需要对资本项目大量投资，导致过度负债，因此应该通过设置债务比率指标对债务规模进行限制。这里有两个问题显得十分重要，一是债务比率指标应该能够有效衡量和指示债务规模的控制程度；二是合理确定债务比率指标的基准(控制线)。
3.地方政府债务管理的经验研究
大西洋两岸，无论是欧洲还是美国，都形成了较为完善的地方政府债务管理体系。对地方政府债务管理的国际经验研究成果也十分丰富。[35][36][37][38][39][40]
特尔米纳西安和克雷格(Ter-Minassian and Craig)对世界上53个国家的地方政府债务管理与控制情况进行了考察，他将地方政府债务管理模式分为四种类型：市场约束型、合作协调型、规则基准型、直接管控型。
(1)市场约束型。指资本市场会对地方政府借贷能力做出反应，地方政府若要取得借款并维持较低的借款利率，必须向债权人展示良好的财政状况与信誉。
(2)合作协调型。指在每个财政年度地方政府与中央政府就债务发行进行协商讨论，此种模式能够将地方政府的经济发展纳入到国家整体经济发展计划中，避免地方政府经济政策与中央政府产生不一致。协调管理可能会产生搭便车及道德风险问题。
(3)规则基准型。指通过法律制定财政规则来对地方政府债务融资实施控制和管理。这些规则可能包括平衡预算要求、赤字与债务上限及黄金规则等。
(4)直接管控型。指由中央政府直接对地方政府债务实施行政控制，地方政府借款与中央政府借款一样是一种主权行为。[35]
普列汉诺夫和辛格(Plekhanov and Singh)基于44个国家1982-2000年间的面板数据对不同类型的地方政府债务融资控制模式进行研究，研究结果发现，没有任何一种地方政府借款管理模式在任何情况下都优于其他模式；最优政府债务管理模式的选择依赖于其他体制变量，如纵向财政失衡、财政援助先例的存在及财政报告的质量。[39]
4.地方政府债务危机的处置与教训
无论是发生中央债务危机还是地方债务危机，首当其冲受到影响的，便是债权人的资产发生损失，从而引发金融市场的不安与金融系统的混乱。历史经验表明，金融危机与债务危机相伴而生，过高的公共债务严重危害经济与社会稳定。
债务危机发生前的一个重要现象是政府债务融资规模急剧增长。[41]作为公共债务的重要组成部分，地方政府过度举债同样会引发债务危机，并进而引起金融危机与经济衰退。20世纪90年代巴西地方政府债务危机便是明证。1993年，巴西地方政府由于无法偿还联邦政府债务，引发巴西债务危机，地方政府对联邦政府、私人投资者及国际金融组织出现债务违约。
地方政府一旦发生债务危机，中央政府必然被置于担保责任人的位置，无论中央政府是否对地方债务提供了明确了担保，也不论债务是内债还是外债。从化解措施上看，地方政府债务危机主要通过中央政府的财政援助与债权人对债务人的债务重组或免除来进行化解。此外，地方政府削减人员支出与资本投资，提高税率以及出售其国有资产也是地方政府发生债务危机后所依赖的手段。迪林杰(Dillinger)指出，要想改变私人借贷者将中央政府置于隐性担保人位置而为地方政府提供过多债务融资的状况，中央政府要对地方政府和私人借贷者同时施加硬预算约束，包括中央政府既不直接给地方政府提供贷款，也要拒绝对地方政府借贷产生的违约行为进行救援。[42]
三、国内关于地方政府债务的研究
20世纪90年代以前，我国经济体制改革处于不断探索过程中，经济学者更多地关注宏观体制方面的问题(至少财政领域是这样)，同时地方政府债务规模还不是严重的问题，因此地方政府债务研究基本处于空白。20世纪90年代后期，由于多方面原因，我国地方政府债务规模急剧增长，地方政府财政出现较为严重的困难，地方政府债务研究自此开始展开。下面从债务的成因、债务的发展、债务的风险、债务的管理四个方面回顾国内学者对我国地方政府债务的研究成果。
(一)地方政府债务的形成原因
不同学者在不同历史时期对地方政府债务的成因进行了研究，回顾现有的研究成果，关于地方政府债务的成因可以归纳为以下五点：
1.经济体制转轨所带来的改革成本或历史欠账
改革成本和历史欠账包括：(1)国有企业改革造成的下岗职工生活费和再就业支出，地方政府对国有企业破产兜底，分离国有企业办社会职能机构及企业养老金等方面的支出。[43](2)粮食与棉花流通体制价格倒挂形成的亏损挂账。(3)1996年后，中央对城市信用社、农村基金会、信托投资公司等地方金融机构清理整顿，地方金融机构的不良资产与负债转化为地方政府债务。[44](4)乡村企业的泛滥以致破产，对农村教育投入的匮乏是造成20世纪90年代以来农村债务不断增长的原因。[45]
2.财政分权体制下“事权与财权的不对称”
分税制改革后政府间事权与支出责任划分不明晰，地方政府承担了大部分支出职能；地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要；均等化转移支付制度的实施规模偏小，造成欠发达地区财政债务严重。
3.政治集权下的地方政府间竞争
在现行以GDP为核心的政绩考核指标体系下，地方官员为了政治上的晋升，展开了进行激烈的GDP竞赛。通过政府投资拉动GDP增长，成为地方政府间博弈的当然选择。马骏和刘亚平构建了一个“逆向软预算约束”理论框架，认为在行政集权下的财政分权、官员晋升激励和缺乏有效约束机制下，经济增长和地方政绩是以财政风险的不断增加为代价的。[46]
4.政府投融资制度缺失，公共投资面临软预算约束
我国政府投融资体制改革进程缓慢，时至今日，尚未建立起完整规范的政府投资管理制度，以致我国地方政府投资缺乏科学规划、民主决策程序与有效监督，形成诸多形象工程与政绩工程；地方政府投资决策散布于各部门，决策主体、偿债主体与责任主体不明确，偿债意识淡薄，债务管理制度严重缺失。
政府投融资制度的缺失，使得我国地方政府投资面临软预算约束。类承曜指出我国地方政府债务的市场约束机制、选民约束机制以及中央政府的行政控制机制尚付阙如，地方政府债务的代理成本和外部性更大。[47]莫兰琼和陶凌云将软预算约束概括为三个方面，中央政府对地方政府的软约束，金融体系对地方政府的软约束及地方人大对政府监督的软约束。[48]
5.积极财政政策的实施
1998-2002年为应对东南亚金融危机，治理通货紧缩，国家实行积极的财政政策，4年间发行2万多亿元国债，大规模进行基础设施建设。这其中需要大量的银行及地方财政资金配套，而配套资金基本成为地方政府债务。[43]如出一辙，2008年金融危机爆发后，我国地方政府债务规模的急剧膨胀，也是源于扩张性财政政策在中央与地方的错配。[49]
(二)地方政府债务的发展历史
在债务形成与发展的历史考察方面，已经有个别学者进行了初探。张宏安曾对新中国成立后地方政府债务的发展过程进行了描绘。他将改革开放后地方政府的发展分为两个阶段，为人们历史地、辩证地看待我国地方政府债务的形成与发展提供了重要的参考资料。[50]但他对改革开放后地方政府债务的发展尚是粗线条的勾勒，没有结合中国经济体制改革进行细致翔实的考察。除此之外，目前尚无学者对地方政府债务发展历史做更全面的阐述。
(三)地方政府债务的风险评估
地方政府债务的风险评估，在方法论上十分丰富，主要有基于债务风险评价指标的系统综合评估和债务可持续性分析。在实证研究方面，已有部分学者对我国地方政府债务风险进行评估。既有研究多采用基于评价指标的风险综合评估法或是通过评价指标对风险进行衡量，[51][52][53][54]运用可持续性概念对债务风险进行分析的并不多。从评估结果来看，大部分结论认为我国地方政府债务规模总体可控，产生债务违约风险的概率非常低。
洪源和李礼建立了我国地方政府的资产负债表，并对我国地方政府债务全国总量规模的可持续性进行了分析。[55]然而其分析没有考虑地区差异，不能有效揭示地方政府债务风险区域分布特征。而且其对地方政府债务可持续分析在数据处理上还显得十分粗糙，如债务数据是通过估算获得；采用地方本级收入衡量地方政府的财政收入水平，对政府收入与支出分析不够全面。这些问题产生的主要原因有，我国地方政府债务数据长期缺乏统一统计体系，我国政府收支预算体系不健全，统计口径烦琐复杂等。
(四)地方政府债务的管理与控制
早在本世纪初，关于地方政府债务管理方面的研究已经出现，一些理论研究者与实务工作者已经提出若干针对性的对策建议。[56][57][58]2008年金融危机后关于地方政府债务管理的研究又成为热点，对政府债务管理的建议更加完善，[49][59][60]而且对国际经验的借鉴越来越受到重视。[49][61][62]具体来说，对地方政府债务管理的对策建议如下：
1.统一地方债务管理体系
地方政府债务点多面宽，多头举债，管理混乱，应该设置地方政府债务专门管理部门，建立地方政府债务预算，健全地方政府债务统计制度，实行政府债务信息公开披露，以实现地方政府债务管理的规范化与透明化。
2.规范政府行为，约束其过度举债
实行严格规范的债务投资决策责任制，由地方人大监督地方政府负债融资建设，进一步规范地方政府的担保行为，加强对或有债务管理和控制。冯静讨论了地方政府债务管理模式的国际经验，提出我国现阶段应采取行政控制为主的模式，在外部制度条件逐步成熟时，转向法规管理和市场约束的地方债务管理模式。[63]
3.建立债务风险防范机制，有效化解当前债务风险
建立地方财政偿债机制与债务风险预警系统，拓宽地方政府融资渠道，逐步化解地方政府债务风险。
4.推进体制改革为治本之道
转变政府职能，完善财政分权，改革地方官员考核机制、消除预算软约束，建立地方公债市场，是长期消除地方政府债务的体制改革方向。
四、国内外地方政府债务研究比较
通过以上回顾，我们对国内外学者关于地方政府债务研究取得的既有成果有了较为全面的了解。本部分将就国内外研究进行比较与评价。通过比较，发现我国地方政府债务研究存在的不足，找出未来的可能研究方向，以进一步完善我国地方政府债务的研究，为构建更加科学的地方政府债务管理体系与制度奠定基础。下面从研究逻辑、研究内容、研究方法三个方面对国内外地方政府债务研究进行比较与评价。
(一)研究逻辑
国外学者关于地方政府债务的研究基本是在财政联邦主义框架下展开的。财政联邦主义是地方政府债务研究的逻辑起点。地方政府债务研究的财政联邦主义框架有四个重要概念与假定：地方公共品、收益课税、人口流动、无溢出效应。通过对后三个假定实施不同的约束，地方政府债务研究可能会得出不同甚至相左的结论。如美国的地方政府满足四个基本假定，地方政府之间是竞争性的，人口与资本的流动比较自由，收益课税保证了地方政府的会计责任，中央政府对地方政府的财政控制显得没有必要，而欧洲大部分国家，人口流动限制较多，地方政府提供教育等具有溢出效应的绩优品，中央政府对地方政府施加很多的财政约束，财政体制是管制型的财政联邦制。
至少从大部分研究成果来看，关于我国地方政府债务研究国内学者尚未建立起统一明确的理论背景与框架。这可能由于以下方面的原因造成的：(1)我国地方政府债务的成因复杂多样，债务的很大组成部分是由于经济体制改革及历史问题引起的，具有典型的转轨经济特征；(2)我国财政体制一直处于改革的进程中，建立一个确定的财政体制框架可能是极其困难和不方便的；(3)由于我国地方政府债务政治决策过程不透明、管理体系不健全、债务统计数据缺失，建立清晰准确的理论框架依据不足；(4)我国地方政府债务研究开展时间较短，对地方政府债务的认识和理解还处于逐步提高和不断加强的过程中。
(二)研究内容
不同的国家经济、政治、文化与制度环境不同，地方政府债务在形成、发展与管理等方面也存在较大差异，地方政府债务研究也有不同的侧重点。从研究内容的广度上看，国外学者关注在何种条件何种因素下地方政府倾向于过度负债，尤其是分析政治因素和制度因素对地方政府债务的影响，国内学者则侧重债务形成原因与债务管理对策的研究。从研究内容的深度上看，国外学者在“是否应该对地方政府债务进行控制”，“如何对地方政府债务进行控制”，“地方政府债务控制的国际与国家经验”等方面展开了大量深入的规范研究和经验研究。与之相比，国内地方政府债务研究还需在研究深度方面加强。
(三)研究方法
就研究方法而言，国外地方政府债务研究理论分析工具多样，规范分析与实证分析互为补充。一方面，由于研究触角的多样性(多元化的政治与制度背景)，国外对地方政府债务研究的理论分析工具也十分多样，包括财政联邦理论、公共选择理论、制度经济学、信息经济学等。其中，财政联邦理论和公共选择理论是对地方政府债务进行政治经济分析时最为基本的理论和方法。另一方面，国外学者就地方政府债务管理与控制展开了大量规范研究和讨论，与此同时也进行了较多实证分析，如地方政府债务规模决定因素的研究，地方政府债务财政约束的效果检验。从当前看，国内学者关于地方政府债务的研究以事实描述与政策性建议为主，囿于数据的保密性和敏感性，关于我国地方政府债务的定量研究寥寥无几。
五、国内地方政府债务研究展望
通过回顾、比较国内外地方政府债务研究，我们发现：国内地方政府债务研究已经取得了较为丰富研究成果，但是与国外地方政府债务研究相比，尤其在当前我国地方政府债务规模不断增长和债务管理体系亟待建设的形势下，我国地方政府债务研究还有很多需要努力的地方。根据本文以上分析，我们认为国内地方债务研究可以在以下方面进行努力。
(一)地方债务的形成与发展：动态考察
我国地方政府债务成因复杂多样，既有体制性因素又有政策性因素，具有强烈的转轨经济特征。从历史的维度对地方政府债务形成与发展进行概览，是一项极有富有吸引力的工作。历史考察可以发现地方政府债务形成与发展的规律，总结地方政府债务管理的经验与教训，从而以史为鉴，为未来更好地管理和控制地方政府债务提供指导。
(二)债务规模决定因素：识别与检验
既有国内学者的研究，对我国地方政府债务形成原因的分析已经比较全面。在既有研究基础上，还需要进一步对债务规模决定因素展开定量分析。影响债务规模的因素有人口因素、经济、政治与体制(制度)因素。通过对债务决定因素的分析，可以发现在何种条件或环境下，地方政府更倾向于进行债务融资，从而为制定地方政府债务管理制度、设置地方政府债务管理体系提供理论依据与经验支持。
(三)债务风险：债务可持续性分析与融资平台研究
尽管运用可持续性概念衡量地方政府债务风险面临诸多问题，如经济周期、政府间转移支付的存在使得地方政府财政收支状况难以预测，但是对地方政府债务进行可持续性分析仍是十分必要的。一方面，可持续性分析目前仍是债务风险大小的有力评估工具，另一方面，对我国地方政府债务风险做出合理评估，是理论和实践工作者共同关注的问题。此外系统综合评估方法也可以用于地方政府债务风险状况的评估。我们认为，关注以下两个主题是有意义的：
(1)对我国不同省份的政府债务风险状况进行评估和比较。尽管可持续性分析方法和系统综合评估法在理论上已较为成熟，但是对我国地方政府债务风险的省际研究和比较分析还是空白。我国经济发展地区差异较大，对债务风险进行省际比较可以更加全面地认识和把握我国地方政府债务风险状况。
(2)对地方政府融资平台的债务特点与风险状况进行分析。地方政府融资是地方政府债务的重要负债主体。地方政府通过成立、创造大量的预算外实体——融资平台，进行债务融资。从本质上讲，融资平台是地方政府的公共部门，其承担了政府提供地方公共品的大部分职能，是金融市场重要的参与者。对融资平台的债务特点及其风险进行分析，是识别和评估地方政府债务风险的重要内容，也是防范和化解地方政府债务风险的重要依据和前提。就当前研究成果来看，已有部分学者[64]开始对融资平台债务风险进行实证研究。
(四)债务管理：制度安排与体系设计
金融危机后，国内学者加强了地方政府债务管理方面的研究，并借鉴国际债务管理经验，提出了一系列对策和建议：统一政府债务管理体系，规范政府投资行为，推动财政体制改革，建立风险防范和预警机制等。毋庸置疑，这些对策和建议构成了地方政府债务管理的重要参考。然而笔者认为，对一个地方政府债务管理体系极不健全的国家而言，我国地方政府债务管理的学术研究，尤其在制度安排和体系设计层面，仍有相当多的空间需要继续加强和完善。
尽管地方政府债务研究早于2000年就已展开，但从没有一个时期像现在这样倾注了学者们的大量精力和热情。我们总是站在前人的肩上，所以我们知道的比前人要多得多。由于债务数据的逐步公开，关于债务的规模、现状及风险正逐步呈现给公众。然而，从既有研究看，我们并不比前人了解得更透彻，我们不知道的也越来越多。既有研究偏重于债务成因的描述和债务管理的对策分析，我们对债务形成发展的历史还知之甚少，我们对债务形成与发展的规律还探求不够，我们对债务的风险状况还把握不足……我们还有很多要努力的地方。
本文对国内外地方政府债务研究做了系统的回顾、总结和分析，目的是通过国内外研究的分析与比较，找出国内研究存在的不足及可能的努力方向，为加强我国地方政府债务的研究提供有益建议。
本文的基本观点有：国外地方政府债务的研究伴随着财政联邦主义理论的出现而开始受到学者关注，因此国外地方政府债务的研究无论在研究内容，还是研究方法上，都形成了系统的体系和严密的逻辑；国内地方政府债务研究从本世纪初开始进入学者的视野，并在美国金融危机和欧洲债务危机爆发后成为理论界热点研究领域；与国外研究相比，国内研究尚未建立起或运用鲜明的逻辑，研究的深度还需深入，研究方法也存在较大差距；基于国内研究的不足与差距，我们在本文的最后一部分提出了国内地方政府债务研究展望，包括债务形成与发展的动态考察，债务规模决定因素的定量研究，债务风险评估，债务管理的制度安排与体系设计。
感谢南京大学刘志彪教授对本文写作逻辑与写作内容给予的严格指导与悉心帮助，感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
①龚强等人曾在财政分权的框架下对国外学者关于地方政府债务的缘由、影响因素、管控等相关理论进行了梳理，对国内学者关于我国地方政府债务成因进行了总结。与龚强等人研究不同的是，笔者的研究将不限于财政分权视角。[8]
②分治政府一般指总统属于一个政党，而国会的参众两院至少有一院由反对党控制的政治局面。此种情况也可能发生在州一级，即州长属于一个党，而另一党控制州议会。
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