退耕还林中的区域利益分配_治理理论论文

退耕还林中地区利益分配问题,本文主要内容关键词为:退耕还林论文,分配论文,利益论文,地区论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

1 问题的提出

水土流失和土地沙化一直是我国最突出的生态问题,近年来水灾频发,风沙日剧更是引起了全国的广泛关注。1998年中共中央、国务院灾后重建“三十二字”方针中着重提出“封山植树、退耕还林”。自此,退耕还林成为一项全国动员的重要生态建设、环境保护政策,并且力度逐年加强。江泽民同志在党的十六大报告中指出“实施西部大开发战略……重点抓好基础设施和生态环境建设,争取十年内取得突破性进展”。因此,退耕还林的实施对长江、黄河流域和华北地区的生态环境建设具有重要意义,是西部大开发和农业机构调整的有机组成部分,也是经济、社会、环境可持续发展的应有之意。

退耕还林政策实施四年多,已经取得了一定的成绩。包括海南省在内的全国20多个省市自治区都不同程度地参与进来。但是由于退耕还林是一个长期任务,保持其可持续性是关键的问题。一项政策的推行必然涉及到利益的分配和调整,只有保证政策调整主体的责权利统一,才能使政策有效运行,进而保证政策的可持续性。经过近几年的调查研究,笔者认为,当前退耕还林政策并没有理顺这个关系,这直接影响生态建设的可持续发展,其中最突出的一点就是尚未明确——谁该为退耕还林付费。

2 理论分析——谁该为退耕还林付费

2.1科斯定理。分析谁该为退耕还林付费需要先从科斯定理入手。科斯定理有不少表达方式。约瑟夫·费尔德给出的表述,把科斯定理分为三个层次,更有助于分析这个问题。

科斯第一定理:在交易成本为零的情况下,可交易权利的初始配置不会影响它的最终配置或社会福利。因此,仅仅从经济效率的角度看,产权界定给谁是不影响效率的。科斯定理的一个推论是,通过完整清晰地界定产权,并允许自由交易,外部性问题可以很有效得到解决。

科斯第二定理:如果交易成本为正,交易权利的初始配置将影响经济效率并进而影响社会总体福利。因此,提供较大社会福利的权利配置较优,推论是,在选择把全部可交易权利界定给一方或另一方时,政府应该把权利界定给最终导致社会福利最大化。或社会损失最小化的一方。

科斯第三定理:当存在交易成本时,提供明确分配已界定权利所实现的福利改善可能优于通过交易实现的福利改善,该定理假定政府能够比较低地近似估计并比较不同权利界定的福利影响。

2.2流域发展权界定。为便于分析,我们引入流域发展权概念并把流域分为上游地区和下游地区。现在的问题是我们应该把流域发展权界定给上游——上游地区有权利放任水土流失;还是把流域发展权界定给下游——下游有权利禁止上游破坏生态环境,如果认为上游有权利破坏环境,那么下游为获得良好的生态环境就必须向上游地区付费以购买其“破坏环境”的权利。如果把这权利界定给下游地区,那么上游地区就必须独力承担环境破坏和治理的后果。

我们运用科斯定理来分析该问题。首先退耕还林问题涉及面广,如果让流域上游的全体居民与流域下游的全体居民谈判权利的分配的话,会因为交易成本太高而无法实现,因此,中央政府介入权利界定是合理的选择。

其次,把流域发展权界定给上游地区还是下游地区呢?笔者认为,在分析我国大江大河流域发展权问题时,应该把这种权利界定给上游地区,原因主要是:生态环境恶化的根本症结所在是贫困问题,贫困和环境恶化不仅使上游地区(主要是中西部地区)自身经济、社会发展水平长期滞后,而且也严重危及了中东部地区。上游地区在生存和发展基本问题得不到保证的情况下,根本无力承担治理环境的成本,即使把流域发展权界定给下游地区——让上游地区来治理环境,这种权利界定也无法有效实施;相反,下游地区(主要是东部地区)经过二十多年的发展建设,已经具有了一定的经济实力,有能力为改善环境提供物质支持。比较起来,把流域发展权界定给上游地区这种权利安排的实施成本要远小于把权利界定给下游地区。因此把流域发展权界定给上游地区是有效率的。政府应该把权利界定给最终导致社会福利最大化,或社会损失最小化的一方——上游地区。

另外,大江大河上游的西部地区的自然环境恶化是由于千百年来战乱、自然灾害包括政策失误等人为因素长期共同造成的结果,让当前的西部地区独力承担这个后果极不公平。因此,无论是从效率的角度出发,还是从生存权、发展权等基本人权角度出发,都应该把流域发展权界定给上游地区。因此,让下游地区为退耕还林付费就成为必然选择。

2.3付费的窘境。虽然人人都清楚改善生态环境对整个流域都有好处。但是无论上游地区还是下游地区都没有动力为改善生态环境付费。

我们可以通过一个简单的博奕模型看一下,仍假定一个流域分为上下游两个地区。如果上游地区不需治理环境而自我发展其收益为3个单位,下游地区因为环境破坏只能获得10个单位收益;如果上游必须治理环境的话,其收益减少1个单位,而下游地区因为环境改善收益增加为15个单位,下游地区如果向上游地区补偿2个单位使其治理环境,这样的话上游的收益是4个单位,下游收益13个单位,双方都会因环境治理而收益。双方也都有一种担心,上游地区会担心自己治理环境后下游地区收益后却不付费;下游地区也会担心上游地区收费后却不能治理好环境。因此,虽然从全社会的角度看上游治理,下游付费要优于上游不治理,下游付费(4+13>3+10),从博弈的结果看,最后的均衡点却是上游不治理,下游付费,就是通常所说的“囚徒困境”,双方都不会有积极性为环境改善努力。

上游地区与下游地区的博弈支付矩阵

所以政府宏观调控,采取转移支付的方式治理环境,就为打破这种“困境”提供了可能。最佳的结果是上游地区治理环境,下游地区为此付费(提供补偿)。那么实际情况如何呢?

3 实例分析——谁在为退耕还林付费

通过上面的理论分析,我们已经明确了一点,即长江中下游和黄河下游地区有义务承担这笔退耕还林的费用。李周的分析也认为,生态补偿通常采用财政转移支付的方式,究竟采用哪一种财政转移方式,主要取决于生态需求的提出者,如果生态需求是中央政府提出的,很可能由中央政府采取财政转移支付方式,如果生态需求是地方政府提出的,很可能由地方政府采取转移支付方式;倘若生态需求是它们共同提出的,就有可能采用两种财政转移支付方式。至于各自承担多大的责任,是讨价还价的结果。在实际操作中却不是如此。

3.1显性的负担。以河南省两年的退耕还林情况为例。河南省2000年需要投入6870万元,其中中央补助6470万元,地方配套400万元,在中央补助中,资金补助为4070万元,折合资金2800万元。2001年需要粮食补助2800万公斤;投资7508.4万元,其中中央提供6751.7万元,地方配套756.7万元。(细目见表一)

表一 2001年河南省退耕还林(草)试点示范工程粮款建议计划

资料来源:河南省林业厅

3.2半隐性的负担。从表面上看,好象中央与地方投入比例是10∶1左右,其实情况远非如此,地方负担比重要远大于这个比例。2000年河南省财政在年初的预算中就预留资金1200万元,3个试点县也多方筹集经费投入近千万元用于扶持退耕还林育苗和造林,其中仅新安一县在国拨资金到位890万元的基础上,县乡筹集资金500多万元用于造林工作,同时动用县级储备粮600万公斤随时给农民兑现,所以从资金配备上看,中央与地方资金负担大约在3∶1到4∶1左右。

此外,还有配套政策花费的成本和因此减少的预算内和预算外收入。重庆市规定,退耕地免交农业税和粮食下购任务。同时还规定每亩种苗款超过50元的部分,地方政府给予适当的补助。云南省规定,除退耕地免征农业税外,种植的农林产品还免交农业林产税1—3年,丧失基本生活条件的退耕户,享受异地搬迁安置补助费。1999年四川省东山市沙湾区由财政拿出9万元按照每亩3元的标准补给林业部门和包村工作组,作为退耕还林中规划设计、调查摸底、工程管理等工作费用。笔者2001年夏天到某国家退耕还林试点县调研时,该县林业局20万元的办公经费全部用于退耕还林的宣传和合同表格协议制作的纸张费用还不够。

3.3隐性的负担。目前的退耕还林政策成为“一把手工程”、“一票否决”工程。比如四川省从省到市、县、乡都有主要领导专职负责退耕还林工作。5位省级领导参加领导小组,省政府唯一的一名省长助理,常年深入基层督促检查调查研究,专抓落实(其他任何会议都可不参加),全省备案的工程负责人442名。青海省确定省一把手为试点工作第一责任人、主管副省长为直接责任人,成立了省退耕还草工程领导小组和专项督察组。在河南省退耕还林试点县调查时,我们发现两份该县退耕还林领导小组名单。这两张名单囊括了该县所有县级领导。也就是说退耕还林是政府工作中非常重要的部分,需要各级领导投入大量的精力。

同时,目前采取的是报账制。在报账制中,政府面对成千上万分散的农户,又要计划又要核查,如果政府人员都忙于此,就没有时间履行其他应尽职能。为了完成任务只能增加雇员,因此带来的工资、住房、办公场所、设备、差旅费等费用,对中西部地区本不富裕的财政上的负担可想而知。如果加上退耕还林地区各级政府的组织协调成本,退耕还林地区政府承担了退耕还林费用中很大的一部分。根据笔者的估计中西部退耕还林地区实际承担了至少一半以上的退耕还林费用。

3.4成本均摊。目前退耕还林的政策中对利益分配采取的形式,是中央政府财政的转移支付,但是这种转移方式的资金来源有其不合理性。国家用于退耕还林的资金直接来源于国家财政收入和国债资金,而这笔收入的来源是全国性的,等于全国各个地区平均分摊退耕还林的成本,没有体现出“谁受益,淮承担”的分配原则。(见表二)

表二 2001年全国退耕还林资金来源情况 万元

资料来源:国家林业局网站

4 结论和建议

因此,当前退耕还林的费用是由中央财政和退耕还林地区地方财政共同承担,而不是按照生态需求由长江中下游和黄河下游地区地方财政承担绝大部分费用,由中央财政承担一小部分费用的利益分配格局。这种经济利益和生态利益的责、权、利上的不对称性为退耕还林政策的有效运行留下了隐患。

这种利益分配方式如果继续采用的话应该针对上述两点有所改进。一是增加对退耕还林地区财政支持(承担其隐含成本部分),二是补偿费用的来源应主要向流域中下游地区征取。

除此之外,还可以考虑如下三种转移支付的方式:

第一种是移民。对于自然条件恶劣生存比较艰难的地区,可以采取异地搬迁的方式,完全实行停耕封山。因为退耕还林在防治水土流失问题上与修建水库的功能是相近的。可以参照水利工程移民标准和方案进行搬迁。流域的中下游地区当然有义务安置搬迁的农民,作为补偿的一种转移方式。

第二种方式是物质支援。这有点类似于过去对口帮扶的性质。中下游地区可以直接向上中游地区提供物质上的帮助。比如兴修道路、改善设施、改变退耕还林地区比较落后的面貌,为退耕还林地区农民提供较多就业机会,实现农业劳动力的转移,使其有其他生活来源而直接退出农业生产。

第三种方式是征收环境税。当然这种税率是应该有差别的,或者说应该向特定区域征收特定税种。如果被征收地区已经采取上述两种支援方式可以核定减税或免税。对开征环境税目前也有许多不同声音,但是从经济发展看,开征环境税是大势所趋,难点只是在于征收标准的量化和可操作性。

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