文化特性与行政改革：行政文化研究视域下的日本公共行政探析，本文主要内容关键词为：行政论文,视域论文,文化论文,探析论文,日本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D731.3 文献标识码：A 文章编号：1002-7874(2013)06-0121-15
公共行政学，特别是比较公共行政研究对行政文化的关注，可以说由来已久。一般而言，行政文化(administrative culture)研究是关于“行政的文化特性”或者“行政组织及其成员的行为方式”的总体分析和探讨。基于这一行政文化定义的跨学科研究，实际上是大体分为两个研究脉络而形成和发展而来的：一是主要围绕欧美先进国家的传统政治体制与行政官僚之间的关系(即“政官关系”)①，以此为出发点而展开的行政文化探讨；二是关于二战后亚洲等地区新兴国家的行政文化研究。
中国、韩国等国家积极推进的行政文化研究，其起源可以追溯到20世纪50年代～60年代的比较公共行政研究(comparative public administration)和发展行政研究(development public administration)。对这一命题的关切或热心研究的原因，最初在于发展中国家在现代国家的建构和发展过程中，人们开始追问未能成功引入先进国家行政制度的缘由，并将现代化等遭遇挫折或失败的原因归结为是由于本国(即发展中国家)自身的历史或传统等文化因素所造成的②。
具体而言，先进的欧美国家的行政制度之所以未能很好地移植到发展中国家来，诸如儒家传统文化中重视的上下位关系以及家族主义的组织观念等基于历史传统的非合理性被作为问题的成因而一一析出，并被认为是妨碍先进国家的行政技术和政府管理技能未能得到有效转移或扎根于后发国家的最基本要因。
但是，如果以日本公共行政的文化特性的探讨为视点，则可以发现事实并不完全相同。日本的行政文化作为日本公共行政的基底，对于承托起战前的日本现代化发展和战后的经济高速增长，发挥了非常大的作用。而且，日本行政文化的形成及认知，同中国、韩国相比经历了不同的发展路径。在此，我们有必要将对问题的关心聚焦到日本的行政文化，尝试从行政文化研究看日本公共行政的文化特性及其变迁。
然而，关于行政文化的研究存在巨大风险和挑战：首先是由文化概念的多样性、复杂性特征所决定的；其次是行政文化具有层叠性特点——行政文化一般被认为是政治文化、社会文化的下位文化和作为特定行政组织的组织文化的上位文化，因而关于公共行政文化特性的思考还需要同时兼顾社会文化、政治文化以及组织文化，特别是这些文化相互间的关系最终决定了行政组织或行政活动的总体文化特性③。
本文首先通过关于日本官僚制的形成与“特权”行政文化的建立的讨论，分析日本行政文化的特质及表征，然后在此基础上观察日本行政文化的发展与变化，尝试探讨战后日本的行政改革与行政文化变迁的内在关联。官僚制、行政国家以及行政改革、行政变革是本文讨论日本行政文化命题的基本要素，同时通过对日本公共行政的文化特性及变迁的分析，以期深入对行政变革及行政发展问题的思考。
一 日本官僚制的形成与“特权”行政文化的建立
行政文化，是在长期的行政制度和行政实践的持续推行过程中发展形成的，因此，行政文化的形成与行政历史的延续和行政传统的传承有着直接联系。应该说，在东亚国家中，日本较早地实现了现代国家的建构，其标志性事件就是作为现代国家的基本载体和基本构成要件之一的行政官僚制的建立。日本的官僚制是在战前的特殊政治体制下形成的，因此其行政文化也具有了相应的特性。
(一) 官僚制的形成与日本行政文化
日本具有自明治时期以来形成的深厚的官僚制传统，其行政文化也与此有着根深蒂固的联系。如战后日本行政学代表人物辻清明的代表作《日本官僚制研究》中有关日本行政官僚制特征形成的历史剖析和总结④，对于我们观察现代日本行政体制与运行，无疑具有“行政文化”思考的替代功用，而且，也例证了行政学研究在日本成功实现“本土化”，促进了日本行政学的发展⑤。
因此，关于日本行政文化的探讨，也可以将其置于日本官僚制传统或历史以及行政官僚制形成特征的具体描述和分析上。与此相联系，日本关于行政文化的定义，最具代表性的是出自于政治学家井出嘉宪所著《日本官僚制与行政文化——日本行政国家论序说》这一力作中的相关表述。该书指出了行政文化与官僚制文化所具有的重叠性特征，并将日本行政文化理解为一种“官文化”，将其定义为“‘官’特有的概念、象征、类型化了的行为”——“其生活方式的总体”⑥。
井出有关行政文化的定义，所关心的应该是近代以来日本行政官僚制的形成史，以及在长期的历史发展中形成的日本行政官僚制组织及其成员的总体行为价值和行为方式所具有的特殊表征，同时也必然包含了行政文化对社会整体的渗透和影响。因为，日本在明治维新之后的现代国家的建构和现代化发展过程中，逐渐形成了非常强力的整合整个社会的行政官僚体制。而这一表现在“官民关系”上的优越于“社会文化”的行政文化或“官文化”所展示出的文化特性和暴露出的危险性，成为日本官僚制研究和日本行政文化研究最初的基本问题意识。
井出嘉宪对日本官僚制与行政文化以及社会文化乃至政治文化的关联性进行了直接阐述：“本质上与官僚制文化重叠的行政文化，围绕与这一行政文化相关的问题，可以说或多或少理应都可以在具有已确立了官僚制的传统的国家观察得到。而被定位为社会整体文化中的亚文化的行政文化，却扩展到覆盖社会整体的广阔范围，并逐渐发展到了一种支配性文化的程度，而这里所展现的正是现代国家最为深刻的问题状况。”⑦他对日本行政文化所具有的与官僚制文化的重叠性、覆盖社会文化的支配性以及对现代国家基本表象的行政国家课题的思考，与以往我们对行政文化一般意义或一般功用的理解有差异。个中因素我们可以继续考察，但是日本在现代国家建构中，作为现代化成功要件的现代行政官僚制的形成过程可能是无法忽视的要因。
一般而言，我们现在探讨的官僚制命题，是继承了绝对君主时期官僚制基本属性的以及民主政体之下的现代行政官僚制，也可以说是韦伯意义上的作为合法合理统治形态的官僚制思考的延续。不过，官僚制命题的基本内涵，不仅包含这一官僚制问题的思考，而且包含了其最初指向，即人们关于“官僚政治”危机的关心和忧虑⑧。这时出现的官僚制批判或诅咒，正是同前文讨论的重叠性、支配性以及传统行政国家命题有着根本的联系。
在此，我们需要注意的是，日本行政文化与官僚制的重叠性表征，恰恰是在日本近代之后成功建构行政官僚制的基础上衍生和出现的。这首先是日本导入了以资格任用制为基本内容的德国式官吏管理制度，使日本几乎在同一时期与众多先进国家一道开始了新的官僚体系的建构，发生的时间较早而且具有了“先进性”，与此同时，相关制度的引入过程由于贯彻得较为彻底，更使得日本的官僚制“基本上”具备了韦伯意义上的官僚制要求的所有要件⑨。因此，“先进”且“完备”的行政官僚制，也许制造了日本行政文化形成的最初契机或成为其基本要因。
(二) 日本官僚制的特质与“特权”行政文化的建立
从官僚制的形成来看，可以说日本是东亚国家中最早实现行政现代化的“先进”国家。在这里，我们进一步讨论日本官僚制的形成与日本行政文化建立的相关性。关于日本行政文化的研究，应该说基于文化人类学视角的研究要早于政治学和行政学领域的相关探讨。二战结束之前从文化人类学的研究视角探究传统日本文化特质的鲁思·本尼迪克特，在其著述中将日本的文化特性阐述为“菊花之柔美和刀之杀伐”，并总结出了具有日本特性的文化类型。⑩书中谈到，日本社会关系的原理，并非以作为主体的个人之间的自由意志作为媒介实现的，而是一种高度的人身依附或者支配服从的关系。本尼迪克特特别指出，建立在这种关系基础之上的日本社会关系的特性，恰恰是基于“恩”、“义理”以及由此引来的无限的义务空间。她还分析认为，这一垂直的纵向社会关系所派生的忠诚心和义务，以及对“和”的服从、顾忌及其心领神会等，都构成了以此为特征的日本文化的基底，因而使日本行政文化具有比起“个人”(个体)、“集团”(集体)的利益更为优越的风土环境。(11)
具有行政文化研究里程碑意义的井出嘉宪所著《日本官僚制与行政文化——日本行政国家论序说》一书，其中的“行政文化的再探讨——行政国家的传统与形象状况”一章，则将明治时代以来形成的“官”与“民”的对应关系定位为“官”优越形态的确立，即将日本规定为“与生俱来的行政国家”。这样，日本原初意义上的行政文化，作为一种支配性的文化，很早就形成了覆盖社会整体的“日本型”行政文化的基本特质。
换言之，明治时代以来的表现为与天皇制所具有的绝对权威密切结合的价值意识和行为方式所定型化了的“行政绝对主义”传统，以及建立在此基础上的行政优越和中央高度集权等具有特权性的“官”文化(12)，才是日本社会的文化总体或集中表现。在这里，文化本来的多样性和层次性等，从一开始就不可能存在了(13)。而这一点，恰恰就是日本行政的文化特性所具有的最为突出的表征。
日本的行政官僚制，是以德国的行政法学传统为基础而形成的，由此，可以部分理解日本行政文化中所包含的所谓支配性、行政国家特性等基本含义。与此同时，日本官僚制还在战前的天皇制统治之下实现了日本式的发展。而这一条件下形成的日本行政官僚制所具有的最为显著的文化特性，可以进一步举出“行政的无谬性”特征。“无谬性”一词，一般指的是“理解和判断没有错误”的情态，比如说，指作为神的意志的圣经上的话是没有错误的“圣经无谬说”(biblical infallibility)等。与此相仿，政府行政的逻辑或判断不会出现错误或失误，实际上“行政的无谬性”是表现政府行政无谬误的意识形态话语。而我们在思考为什么会出现“行政无谬”这一状况时，如果考虑到作为其前提基础的战前日本的天皇制统治以及在这一体制之下的作为“天皇的官吏”的行政官僚制的话，那么就应该自然得出较为充分的理解和认识。也就是说，作为体现万能的天皇意志的政府行政，是不可能存在谬误的，而且当时一切的政府行政活动都建立在这一基本认知的前提基础之上。
江户时代之后的日本社会，继承了武士道的传统，而战前的天皇制下形成的日本行政文化更具有强调组织整体的“和”，并且忽视每个个人的主体性的倾向。与此同时，由于近代日本的政府行政或行政官僚制的基本定位绝对优越于国民大众以及其他社会组织，使得日本的行政文化深深地植根于政府官僚制对民众的“官尊民卑”传统之中，更具有“特权”性特征(14)。
因此，日本的行政文化凌驾于其他社会文化之上，而作为社会文化之“上”的行政文化，以及行政官僚制被特权化本身，也是日本行政文化研究者井出所担心的问题，并被作为日本行政文化的特殊意涵摘析表现出来(15)。这一文化特质在战后民主化改革中，虽然以往的政府官僚统治的“合法性源泉”出现了“由天皇向国民的转移”，但由于战后改革不尽彻底等原因，使得日本的“官”文化或体制，即便在向“世俗化”了的公务员管理体制等过渡之后，仍然维持了“官的虚势”，并没有出现根本上的“意识改革”，而被部分残存下来(16)。
关于日本行政的文化特性的思考，在日本行政变革的社会思潮和社会运动中也被深刻认知，成为日本行政发展的基本课题之一。于是，日本战后持续进行的行政改革以及行政学研究，不仅要应对现代国家的职能国家现象、福利国家现象以及行政国家现象等外在的现代公共行政课题，还需要直面行政文化这一内在的传统课题。所以，直到今天，日本的行政改革都同时具有效率性和民主性的特征，进而折射出重新建构政官关系、官民对等关系等适应战后日本民主化潮流和现代国家发展的变革日本官僚制文化的行政改革议题。
二 行政改革语境下的战后日本行政文化变迁
行政文化研究的目的，还在于发现和理解行政文化的变迁，以及探明文化与行政体制的相关性。关于行政文化的讨论，最后常常将思考的落脚点置于行政变革，即政府组织及其成员的行为价值的改变或改进上，因为只有行政意识的变化才具有行政变革的本来含义。而战后的日本行政发展史正是一部行政改革史，是建构在连续不断的行政改革过程中的。因此，围绕日本行政的文化特性或行政文化的分析，还有必要遵循行政改革—文化变迁—行政变革这一思索逻辑加以观察。
(一) 战后改革、90年代行政改革与日本行政文化变迁
战败后的日本经历了美国占领当局主导下的民主化改革，其中以建构民主行政体制和推进行政民主化为预设目标和基本内容的行政改革，自然成为战后改革的核心议题。特别是制定了取代原来的《大日本帝国宪法》的新宪法，即《日本国宪法》。新宪法第15条中，过去的“天皇的官吏”被置换为国民“全体”的服务者，选举和罢免公务员成为“国民固有的权利”，从而确立了国民主权的宪法规范。因此，日本行政官僚制的基本定位发生了根本变化。
而且，过去在“地方官官制”管理之下建立的中央政府派任官员统管地方政府的具有强烈中央集权色彩的“官治”地方制度，也由于新宪法中新设定了“地方自治”(第八章)一章而使地方自我管理得到了制度性民主保障。地方政府的代表，即地方的行政首长以及地方议会的议员，需要由地方居民直接选举产生，即统管地方行政的行政首脑需选举产生，实现了从中央行政官僚的委任制向公选制的转变。
战后改革所推动的民主化进程，对原来的政治与行政关系，即日本的“政官关系”也带来了一定影响，使战前形成的具有特权特性的行政官僚制发生了变化。这里需要指出的是，战后自民党长期执政的政治条件虽然使执政党与政府部门的紧密合作延续了行政官僚的政治影响力，但同时以地方为政治活动基础的政治家的出现，也给日本传统的行政优越的“政官关系”带来了变动。譬如，依靠地方选票当选的政党政治家们，往往会努力从政府财政预算中尽量争取更多的公共设施建设等预算分配，并将其诱导到自己的选区。特别是他们在参与这一“地方利益诱导政治”的过程中，不仅强化了自身的政治基础，而且从中还学到并精通了关于特定政策的知识和技能。这就是一般所说的具有超出中央政府的行政官僚所掌握的知识技能的所谓“族议员”的诞生。这些族议员，一般被称为建设族、厚生族等，主要参与或干预日本的公共建设以及卫生部门等的主要政策制定，其主要目的还是在于优先向自己的选区进行利益诱导(17)。
这样的日本政治行政现象被称为“政治优越”，其功能的发挥可以说一直延续到受小泉政府推动的“没有禁区的结构改革”影响而失去这一特权为止。不过，这一国家决策主体由以往的政府官僚向“族议员”的发展变化，实际上部分削弱了日本传统官僚制所具有的特权性特征。
同时，伴随20世纪90年代之后信息化和国际化所引发的世界经济全球化浪潮的出现，日本社会也不得不开始应对当时的世界性潮流即所谓的“放松管制”(官向民让权)和“地方分权改革”(中央向地方让权)(18)。关于放松管制的行政改革，主要是在20世纪80年代之后的民营化改革路线的延长线上，于2000年之后不断推动了政府市场管理的改革以及公共部门积极引入民间资本和管理方式(如PFI、PPP等)的改革。与此同时，1995年之后，地方分权改革作为一项改革议题成了政治讨论的焦点。特别是1999年日本制定了《关于为推进地方分权而完善相关法律等的法律》(19)(即地方分权一揽子法)之后，日本社会进一步加快了从中央集权型统治体系向地方分权治理型体系的变革。
这一放松政府管制以及地方分权改革的推进，也给政府职能的变化带来很大影响。特别是以往作为政府的权责而提供的众多公共服务，在“民间能够做到的，交给民间完成”改革方针之下，被开放给民间和市场，因而推动了邮政民营化以及农业领域的企业准入、员工派遣法的放松管制等自由化改革(20)。其中，2000年4月开始实施的“护理保险制度”，主要是应对日本老龄化社会条件下不断加剧的老年人护理问题，并对其进行了根本性改革。其主要内容是从过去的行政处置向契约管理转换，同时完善了护理服务的选择、权利保障以及保健、医疗、福利服务的一体化供给。而且，其服务的供给主体，也由政府向民间转移，经费来源则由保险费保障。
以上讨论的发生在日本的政府职能转变以及公共服务主体的变动等，对本文的研究而言更为重要的是：这一改革的结果要求政府行政积极向具有民间思维和社会意识的公共行政转变，因而它在促动日本政府行政的文化变迁。现在，在日本，越来越多的政府机构开设了像民间银行那样提供综合服务的窗口，其中政府组织中还出现了像民间企业那样将政府机构称为“我会社”(即公司)，将行政首长称为“社长”(即老板、总经理)的公务员。从这些变化中，我们可以明显地看到日本的政府行政与民间(市场)之间的意识屏障或纠葛在逐渐消失。
(二) 公务员制度改革中的“官文化”考察
政府行政向民间社会的同化现象，不仅削弱了战前以来形成的日本政府行政特有的特权意识或文化，同时还使得以往被政府行政垄断了的公共服务的供给开始转移到多样化的社会主体手中。这样一来，日本的“官”特有的行政文化开始向接受更为多元的价值的方向变迁发展。
这一“由官到民”、“由中央到地方”的日本改革潮流，对中央政府层面的制度改革也带来了一定的影响。这可以从运用新文化理论(new culture theory)的理论框架分析日本省厅官僚的“霞关”文化的研究成果中得以发现。西尾隆在《公务员制度改革与“霞关文化”》(21)这一研究报告中，主要探讨了围绕日本公务员制度改革的相关讨论，利用新文化理论分析了日本中央政府行政官僚制的“霞关文化”是如何被理解、接受以及变化的。“霞关文化”，与前面我们讨论过的特权文化特性有关联，是指“以将固有的政治行政文化的形态扩大再生产的中央省厅的高级官僚们置于核心的持续性的制度状况”。文中谈到的“霞关文化”的变迁，是指西尾所观察到的新文化理论所提出的四种类型，即等级主义型、平等主义型、个人主义型、命运主义型的四种要素混合存在的复合社会形态。西尾还指出，其中官僚组织成员间的“平等主义”以及作为集团(集体)的共存关系的“相互性”(mutuality)文化特性仍然占据优势地位。
作为“官文化”或官僚文化、组织文化的具体表征所体现的组织中个体之间关系类型的强调“平等主义”的社会关系，以及表现为“相互性”文化倾向的官僚群体“集体”共有的价值观念，就是当前凸显的“官”的“生活方式的总体”。这些也正是维系和支撑“明治官僚制”遗留下来的以重视组织整体的“和”、隐去个体的主体性，而使得固有的覆盖社会文化等的“特权”行政文化形态得以生存延续的基本文化内核或文化基础。
当然，对于行政改革的这一“文化基础”的足够理解，或许可以成为解开当前存在的“相互性”文化咒符束缚的重要契机。也就是说，从对既有的文化类型的“认知”出发，正如西尾所指出的那样，将现存的文化类型看做自我的文化认同并实现文化的“变迁”，这应当成为文化理论意义上的改革程序或路径。那么，这一改革或行政文化的变迁路径的选择，不应是非连续性的“转变”，而应该是连续性的“完善”或改进。
进一步来讲，基于这一文化理论的改革讨论，其有效性不仅在于有利于公务员行为方式的国际比较和对长期变化的观察，同时还可以应用于对短期的政治过程进行分析和具体的制度设计。由此，我们可以进一步确认行政文化研究的目的以及它所具有的实践意义(22)。而这一讨论的归结，又使我们回到关于行政文化的最初探讨，即比较公共行政研究的原点上来了。笔者也曾就信息化发展过程中的信息通讯技术(ICT)的应用与行政文化变迁的相关关系，做过问卷调查和比较研究。(23)表1是该项调查中关于设问“信息化的发展能够改进行政文化吗?”的回答结果。从该调查结果中我们发现，日本的“官”即公务员对以信息化为媒介的行政文化的变迁可能性的期待值并不高。
同时，这项关于信息化的推进与行政文化相关性的公务员意识调查还显示，行政组织中存在的诸如保守人事记录信息秘密等的封闭性传统，恰恰是行政文化的改进或变迁变得迟缓的最大要因。因此，行政文化的变迁这一行政发展或行政变革课题，还需要伴之以行政公开、官僚制组织透明化等的行政改革措施，方能得到进一步克服。
三 日本公共行政的文化特性及行政变革课题
对行政文化研究视域下的日本公共行政的文化特性进行探讨，我们不难发现日本行政文化及其认知的建构特征和变化，同时还能看到政治体制变动以及行政改革推动条件下的行政文化变迁。总体来说，日本的行政文化是在继承了日本固有的民族信仰和武士道等传统要素的同时，在战前天皇制的统治结构之下，又接受了欧美国家的先进制度而融合发展，并作为日本独特的行政文化稳固下来的。因此，日本行政文化体现出的基本特征可以表现为：作为社会构成原理的行政文化，存在于比起“个人”(个体)更加重视“集团”(集体)的文化传统之中，并作为亚洲价值与西方价值相融合的混合模式，在其现代化发展过程中发生了功效。
虽然关于日本行政文化以及认知特征的独特性，今后还需要进一步的比较研究来加以验证，但日本的事例足以深化我们关于行政文化的问题思考、问题关心以及丰富我们的行政文化研究视角。而如何看待和根本变革“明治官僚制”残留下来的行政文化，既是战后日本一以贯之的行政学命题(24)，更是未来仍待超越的行政改革乃至政治改革课题。在此，我们围绕本文关于日本行政的文化特性和行政变革议题展开进一步的总结探讨。
第一，公共行政文化特性的形成与行政环境、政治文化、社会文化有着密切的关系。虽然日本行政文化表现出的“特权”文化形态或特性，在战后很长一段时期也仍然被隐形留存下来，当然这也是“文化”所具有的基本机能。同时，这一文化特性的总结是建构在战后日本民主化改革的相关思考基础之上，也是与战后日本行政学研究的主体脉络紧密联结的(25)，可以说是民主化发展、体制变革和行政改革的产物，是一种反思、解构和重构的行政文化思考。而这一文化特性的得出，让我们体察到日本行政文化的形成所走过的不同于东亚其他国家的发展路径。
第二，战后行政制度的变动和健全等官僚制组织正式化的演进，以及分权化、透明化等政府治理的推进，在弱化传统行政文化的封闭性、特权性特征。譬如，20世纪90年代之后，行政改革活动的深化使日本行政文化变迁表现出“复合社会形态”特征，让我们捕捉到日本行政文化正处于过渡发展过程中的变化轨迹(26)，或许“行政人”主体性的部分显现等对今后如何看待“文化决定论”或“文化不变论”可以提供有益的参考。特别是关于行政改革实践与行政文化的连续性“完善”和改进路径的提出，对于我们思考未来的行政变革无疑悄悄打开了一扇门。
第三，行政文化具有超越发展阶段的基本特性，这也是行政发展和行政变革的主要课题。虽然战后改革以及20世纪90年代以来的全球性行政改革浪潮引发了日本行政文化的局部变化，但是“平等主义”、“相互性”文化特性优位的行政文化，仍是当前日本行政文化表现出的基本特征(27)。本文探讨的“相互性”文化特征等还与“特权”行政文化的基本表现有着千丝万缕的联系，是构成传统行政文化的基础要素。同时，正因为如此，本文的讨论使我们可以更加明确行政文化研究中的行政文化变革与行政改革之间的内在联系，并意识到行政改革的结果需要不断向行政文化的改进方向接近。这同时也是行政文化研究的基本动机或目的。换言之，在长期的历史发展中实现了行政现代化的日本，仍然内含行政环境变迁条件下的变革传统行政文化的“政府行政现代化”课题。
第四，涉及具体的行政文化改进这一行政改革或行政变革课题，还需要进一步了解行政文化的实际功用，关注制度变化与现实运作的均衡性等复杂的现实问题。因此，关于日本行政文化与行政发展的讨论，还有进一步拓宽的研究空间。在未来的行政文化变革以及行政文化研究中，更需要具有对一个国家的公共行政的制度、政策、管理层面的准确把握和实证研究，以及足够的比较研究层面的知识储备。当然，这些也是留给日本问题研究以及比较公共行政研究的未来课题。在当前治理变革的总体趋势之下，则需要将行政变革的目标或课题的设定置于适应这一发展趋势的文化建构框架内，通过不断的行政改革改进和创新行政文化，进而促动行政变革。
总之，各国的行政体制是在宪法与宪政等构成的政治体制的作用之下形成的，比较公共行政研究也揭示出了政治体制变动对行政体制所产生的直接影响。(28)由于各国政治体制之间存在差异，因而各国公共行政的制度以及现实也明显具有各自的特征。这些是理解一国行政所不可或缺的要素。特别是在经济全球化不断深入的当今世界，越发需要了解和理解不同国家行政体制的特征。与此同时，近年来，世界各国都在不同程度地推进新公共管理运动，因而使得不同政治体制的各个国家在行政管理等层面出现了相互趋近的行政现象，这样一来，人们关于各国行政体制的认知问题就主要集中到对各国公共行政的文化特性思考上了。
因此，本文关于行政文化视域下的日本公共行政的文化特性与行政改革的探讨，进一步确认了行政文化变迁和行政变革、行政发展的课题，同时，还体察到了世界规模的行政改革运动中行政文化研究所具有的特殊功用。关于这些，应该成为公共行政学以及比较公共行政特别重视的研究视角、范畴，需要深入探析。
注释：
①在日本，关于欧美国家的“政官关系”，村松岐夫等进行了详尽研究，参见：村松岐夫
公務員制度改革—英米独仏の動向を踏まえて—
、学陽書
、2008年。关于日本的“政官关系”，参见：
村都南雄·武藤博己ほかホ一ンブック基礎行政学、北樹出版、2006年、103～104頁。
②Fred W.Riggs,Administration in Developing Countries:The Theory of Prismatic Society,Boston:Houghton Mifflin,1964.Ferrel Heady,Public Administration:A Comparative Perspective,Prentice-Hall,1966.
③申龍徹
東アジアの行政文化研
の形成と変容—文化決定論から文化理論と競争価値モデルの応用へ—
、法政大学大学院公共政策研科公共政策志林第1号、2013年、50頁。申龍徹東アジアの行政文化と文化変容に関すゐ予備的考察、法学志林第108巻第4号、2011年、30頁。
④辻清明的研究取向是建立在历史发展比较和国别比较的基本前提或问题意识基础之上的。参见辻清明：《日本官僚制研究》，王仲涛译，北京：商务印书馆，2010年。
⑤参见白智立：《日本行政改革比较研究》，北京：国家行政学院出版社，2012年，第3～5页。
⑥这一定义是井出嘉宪参考了美国行政学家沃尔多的相关论述而得出的。参见：井出嘉憲日本官僚制と行政文化—日本行政国家論序說—、東京大学出版会、1982年、序xii、序xiii、264頁。“官”的原意为“侍君主，行政治”，这也是明治时期的日本语境下“行政”一词的由来，其根本特征在于官为天皇的官吏，行政为辅佐天皇的“辅相”之“行政”。因此，在这里，官、行政、官僚制三者是相通的。参见：大森彌官のシステ厶、東京大学出版会、2006年、3～4頁。关于“行政”一词的学术探讨，参见张帆：《“行政”史话》，北京：商务印书馆，2007年。
⑦井出嘉憲日本官僚制と行政文化—日本行政国家論序盖説—、序xiii。
⑧关于官僚制一般问题的历史考察，参见：西尾勝行政学新版、有斐閣、2001年、161～170頁。该书中文译本由中国人民大学出版社2006年出版。
⑨真渕勝行政学、有斐閣、2009年、36～37頁、466頁。真渕勝官僚社会科学の理論とモデル8、2010年、57～71頁。
⑩ル一ズ·べネデイツト著、長谷川松治訳菊と刀：日本文化の型、講談社、2005年。
(11)日本研究政治文化的学者也指出，日本人集体行为的指向性在于：这种倾向产生于与农业生产力的相关关系之中，与共同体取向一道成为构成日本的集团(集体)主义的最大要素。同时还指出，这一集团(集体)主义，其基底为“村”和“家”，并持续到现代，集中表现在“没有村，哪有家”这句俗语之中。关于日本社会的政治文化特征，参见：大塚桂日本の政治文化、勁草書店、2008年、97頁、105頁。
(12)“在赶超国策自明”的时代，日本的官员被要求具有不用发挥专业能力的“职场能力”，而且即便如此其权威也能得以持续保持，因此出现了“昭和的战争时期，军人将包括自己在内的官员以外的人群”蔑称为“民间人”的情形。而在战后，虽然“官尊民卑”的行为方式受到了社会公众批评，但中央政府官员的正式职务名称仍然沿用了“官”称，并“跨越行政改革而延续到今天”。参见：大森彌官のシステ厶、6頁。
(13)同欧美国家的组织、制度等是以个人为单位构成其目标和建构原理相比，日本则是以民族固有的信仰以及传统文化等为基础，集团(集体)成了社会生活的单位，政治也是以国民这一集团(集体)为基本单位而存在的。参见：京極
一和風雨と洋式、東京大学出版会、1987年、215頁。
(14)关于日本官僚制所具有的特权特性以及“官尊民卑”的文化特质，辻清明在《日本官僚制与“对民众官纪”》一文中做了详尽阐释。参见过清明新版日本官僚制の研究、東京大学出版会、1969年、187～205頁。
(15)井出嘉憲日本官僚制と行政文化—日本行政国家输序説—、序、第四章。
(16)大森彌官のシステ厶、12～13頁。
(17)猪口孝·岩井奉信族議員の研究—自民党政権を牛耳ゐ主役たち—、日本
濟新聞出版社、1987年。该书具体分析了主要政策的决定者是如何由政府官僚变为族议员的。
(18)参见白智立：《日本行政改革比较研究》，第一、三章。
(19)该法于2000年4月开始施行，日文为地方分権の推進を図ゐための関係法律の整備等に関すゐ法律。
(20)20世纪90年代以来的相关规制改革内容，参见日本内阁府的规制改革会议网页相关信息，http：//www8.cao.go.jp/kisei-kaikaku/。
(21)“霞关”为日本东京的一个地区，因聚集众多的中央政府部门而成为中央官厅或政府官僚的代名词。参见：西尾隆公務員制度改革と霞が関文化、年報行政研第38号、2003年。
(22)西尾隆公務員制度改革匕霞が関文化、35～37頁。
(23)申龍徹人事行政の情報システ厶化と行政文化の相関関係に関すゐ国際比較、法学志林第110巻第2号、2012年。申龙彻、王琳琳：《中、日、韩人事行政信息化比较：制度化过程与公务员的接受性》，载北京大学日本研究中心编：《日本学》第十七辑，北京：世界知识出版社，2012年，第149～150页。
(24)南島和久第1章日本の公務員制度、武藤博己·申龍徹著東アジの公務員制度、法政大学出版局、2013年、57～58頁。
(25)日本官僚组织的“禀议制”决策模式的形成，是作为行政组织中的“家族制共同体”的“禀议制”而出现的，是重视“和”而将个人和组织看做“内”的一部分的行为价值。参见：辻清明新版日本官僚制の研究、155～172頁。
(26)深入观察日本“官”文化的日本行政学家大森弥指出，在日本，无论是中央政府还是地方政府中，总有一些充满热情想发挥自己的能力，却在职场中被当做“出头鸟”而被另类对待的公务员，但他们在工作中仍为不忘“自我形成而努力”。参见：大森彌官のシステ厶、280頁。
(27)参见白智立：《日本行政改革比较研究》，第五章。
(28)参见白智立：《从比较公共行政研究看战后日本行政体制特征——兼论90年代日本行政改革的特质、意义》，《日本学刊》2012年第4期，第66～68页。