对中国“九五”扶贫的三点新探，本文主要内容关键词为：三点论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 从1996年到2000年，中国能否真正做到消灭绝对贫困，政界、学术界及实践部门众说纷纭。为探索中国特色的“九五”扶贫开发的现实之路，本文对中国“九五”扶贫开发的现状特征、趋势及对策取向等问题进行了探讨。
【关键词】 “九五”扶贫 绝对贫困 现状特征 趋势 对策取向
到2000年，中国能否真正做到基本上消灭绝对贫困，这是目前全国人民普遍关心、关注的一个热点问题。在政界、学术界及各个部门，悲观派、乐观派、中间派众说纷纭。本文对中国“九五”扶贫的现状特征、趋势及对策取向三个问题进行了思考，旨在探索具有中国特色的“九五”扶贫开发的现实之路。
一、中国“九五”扶贫的六大现状特征
（一）理论上的贫困
中国现存的经济贫困，首先与中国目前贫困理论的滞后息息相关。纵观理论界对贫困理论的研究，国内外学者们虽提出了种种发展理论，但仅仅从发展经济学，开发经济学的角度来研究贫困问题，至今仍没有一个完整的理论作为指导。特别是在社会主义国家，尤其是在社会主义市场经济条件下，如何研究、治理贫困，至今尚未形成系统的贫困理论。
与理论上的贫困密切相关的是国内外目前对贫困标准问题研究的滞后及不统一。比如，1986年我国官方规定的贫困标准为人均纯收入200元以下，1993年调整到人均纯收入500元以下（以1990年不变价计算）。若以1992年现价计算，则新的贫困标准应为人均纯收入535.5元以下[①]。由于贫困标准的不统一，及近年来国家宏观调控的改善，致使现实经济生活中出现许多新贫困标准下的贫困新问题。比如，现实中实际贫困人口数增加，贫困面扩大；农民收入分配两极分化，一部分收入极低的人口处于赤贫状态，贫困刚性增强；贫困弹性比较大等等。[②]
对贫困标准界定的不一致，势必导致对中国现存贫困统计结论的不一致。比如，据最新统计资料表明，到1995年底，中国农村贫困人口官方统计数字为6500万人[③]，学者统计数字则为9000万人左右[④]。由于对中国贫困标准、统计口径的不一致，势必模糊中国目前贫困人口的现状及区位分布，影响中国扶贫开发的政策操作，从而制约或影响中国扶贫开发的进程。
（二）中国现存的贫困现象，主要是一种地区贫困，或区域性贫困，亦称“地缘贫困”
我国目前的绝对贫困人口相对集中地分布在若干个自然条件极为恶劣、生态环境脆弱的地区、资源贫乏地区，主要是西南喀斯特地区、南方红壤丘陵区、北方黄土高原地区、西北荒漠化地区。贫困人口在贫困地区集中程度，宁夏为98%、四川为95%、江苏为94.5%、云南为88.3%、北京为85.5%、陕西为80%、湖南为72.4%、河南为70%，全国绝大多数省区均很高[⑤]。区域性贫困已经成为中国农村贫困的最主要形式。从地带上看，西部贫困发生率最高。一般在20%左右，其中，四川、云南、贵州贫困人口分别为907万人、652万人和837万人，是我国重点贫困地区。[⑥]
（三）中国现存的区域性贫困主要是结构性贫困，即农村贫困
中国现存的贫困类型，主要有农村贫困、城镇贫困和流民贫困三种类型。由于种种原因，我国的绝对贫困人口绝大多数分布在农村。据统计资料表明，目前中国的农村贫困人口为6500万人；城镇贫困人口为2800万人；流民贫困人口为1099万人。三者所占比例分别为12.5%、26.9%和10.6%。[⑦]可见，中国的贫困问题，主要是农村问题。正因如此，我国官方确认和集中扶持的贫困人口，主要指农村现存的6500万绝对贫困人口，[⑧]至今尚未正式将城镇贫困人口和流民贫困人口纳入具体扶贫计划。
（四）中国农村贫困主要表现为山区经济贫困及农业贫困
从地势上看，我国贫困人口主要分布在山区。我国现存的农村绝对贫困人口中70%以上集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及库区。1994年贫困发生率，山区为14.8%，丘陵为6.3%，平原为4.7%。[⑨]从产业上看，中国农村贫困的实质又是一种农业贫困，即农业是一种贫困产业。[⑩]农业不仅不能满足本地区人口的食品需求，更不能适应发达地区工业化所带来的产业结构调整对贫困地区提出的需求，即提供工业原材料和食品。
（五）中国现存的贫困问题还表现为一种阶层性贫困，即具有民族阶层群体特征
由于种种原因，我国现存的贫困人口主要是那些在社区的政策资源和经济资源的分配格局中处于不利地位的人。中国现存的阶层性贫困，一方面反映在贫困地区内也有非贫困人口，而且贫困地区内部不同阶层的人群之间的生活质量的差异是很大的；另一方面则突出地反映为少数民族的贫困问题，在6500万农村绝对贫困人口中少数民族人口占了很大的比例。我国绝大部分贫困地区是少数民族人口居住的地区。我国的区域性贫困，在很大程度上，也就是少数民族的贫困问题。由于中国现存贫困的区位分布、民族特征及国际形势等原因，中国“九五”扶贫的成败关系到国家的整体利益。
（六）中国现存的贫困主要是贫困中的贫困，即难中之难，重中之重
90年代中后期我国余下的贫困地区，多是老大难地区，其中相当部分扶贫对象缺乏脱贫的基础条件，缺乏经济发展的主客观因素，比如，贫困者主体素质较低，且人才流失严重；企业改革步履维难；极不便利的交通、运输、通讯条件；恶劣的自然、生态环境，水土流失严重；市场不发育；信息封闭等等，属于“最难啃下的骨头”。可见，中国“九五”扶贫成本剧增，反贫困的难度加大。开阔思路，并进行扶贫思路创新，实现中国“九五”扶贫目标，任重而道远。
二、中国“九五”扶贫的趋势
自1994年国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，尤其是在党的十四届五中全会上，党中央明确提出“加大扶贫工作力度，到2000年基本解决目前仍处于贫困状态的7000万人口（1995年底已降低到6500万人——笔者注）的温饱问题”，实现“九五”扶贫宏伟目标。但是，在现实操作过程中，从1996年起到2000年，中国要真正解决现存6500万贫困人口的温饱问题，基本消除绝对贫困现象，前景不容乐观，难度很大，任务艰巨。
首先，中国“九五”扶贫目标的着眼点是农村绝对贫困人口，而非全部绝对贫困人口。我国政府正式承认的绝对贫困人口是居住在农村的6500万贫困人口，《国家八七扶贫攻坚计划》也是针对这6500万农村绝对贫困人口制定的，城市的绝对贫困问题尚未列入政府反贫困的具体计划之中。
1978年以来，特别是90年代，随着我国城市经济体制改革的深化及城市化的发展，城市收入分配的不均衡程度也在加大，加上城市生活指数的不断上升，我国的城市贫困人口也在不断增加，城市贫困问题日益突出。有学者将目前和今后一个时期，我国城市的绝对贫困人口区分为七个社会群体，笔者主张将其区分为城镇贫困和流民贫困两种类型。据统计，目前中国农村的绝对贫困人口为6500万人；城镇贫困人口为2800万人；流民贫困人口为1099万人。即中国“九五”扶贫的对象不是6500万人，而是1.0399亿人。有的学者认为中国“九五”扶贫的对象应为2.6亿人左右。[(11)]
其次，中国目前对现存农村贫困人口的统计数字即6500万人亦值得商榷。其一，它是以1993年规定的人均纯收入500元以下作为贫困标准，它是以1990年不变价计算的，它未考虑或反映近年来我国宏观调控的现状及成效。其二，它未考虑返贫率。由于种种原因，尤其是市场竞争的加剧，在我国的农村贫困社区中，存在各种形式的返贫现象，而且在“九五”期间还将继续存在。据有关资料表明，全国1991年到1994年返贫率高达10%，西部地区的某些省份返贫率高达15%—20%。[(12)]以最保守的10%返贫率计算，我国农村目前的绝对贫困人口亦有7000万人左右。此外，我国现行的贫困标准也未考虑地区差异、家庭规模及其消费节约等制约因素。以上因素的宏观存在，都给中国“九五”扶贫的目标对象打上了折扣。
再次，中国“九五”扶贫规定的年均脱贫1300万人，年均减少20%的计划规模及速度亦值得推敲，它至少未考虑到许多数据以外的数据或因素。
笔者分析1978—1995年以来，中国政府的扶贫历程，发现中国历年脱贫规模和速度最快的为1978—1984年，年均脱贫8200万人，年均减少12.4%左右。其主要原因是农村土地承包制的改革及要素配置的市场化，使农地、农劳潜在能量得以低水平释放。1985—1990年，在“七五”扶贫时期，随着农村经济体制改革优势的失去，中国脱贫进程减慢，年均脱贫360万人，年均减少2.5%左右，少数年份略有回升。1990—1995年，在“八五”期间，随着市场取向改革的推进及政府的重视，中国扶贫进程加快，年均脱贫1240万人，年均减少10%左右。
由此可见，中国“九五”扶贫目标的提出在很大程度上源于“八五”时期中国年均脱贫1300万左右的规模。但笔者认为，在这1300万左右脱贫规模和速度的背后，还隐含着许多数据以外的数据或因素。
其一，在“八五”期间，中国每年减少的贫困人口中，东、中部尤其是东部占绝大多数，西部脱贫缓慢。比如，在1993—1994年两年减少的1000万贫困人口中，东、中部占80%，即800万，西部脱贫只有20%，即200万。换言之，在中国每年减少500万贫困人口中，西部只有100万，而目前中国贫困人口的绝大部分在西部。其中，新疆25%的农村人口居贫困线以下。四川、云南、贵州的贫困人口分别为907万人，652万人和837万人，分别占中国目前现存农村绝对贫困人口的14%、10%和13%左右。这不能不说明中国“九五”扶贫任重而道远。
其二，在目前的6500万农村贫困人口中，其中相当部分属于丧失劳动能力的个人和家庭，而扶贫计划实质上是以具有正常劳动能力和劳动愿望的个人和家庭作为目标人群的。因此，对于90年代中后期余下的相当部分的贫困人口，与其说是面临脱贫问题，还不如说是面临社会救济的问题。
据1995年5月中国残联公布的数字，残疾人占贫困人口的50%左右（这个比例可能估计过高）。比较客观的统计资料表明，全国贫困地区37%的贫困县不同程度地流行地方病，目前常见的地方病有克山病、大骨节病、地方性甲状腺肿、氟中毒、风湿性关节炎、支气管炎、肺结核和肝炎等。[(13)]其中，呆、痴、傻、聋、哑、残所占比例比发达地区高的多，有的地方智力不全者竟达10%，[(14)]云南现存的部分贫困县，这些失去正常劳动能力的人群大约占现有贫困人口总数的25%左右。[(15)]
其三，在中国目前的6500万农村贫困人口中，相当部分（大约25%）是贫困母亲，其处境更加艰难，她们是贫困人口中最贫困、生活境遇最艰难的，也是最需要全社会关心和救助的特殊群体。这部分特殊贫困群体的客观存在，无疑会增加中国“九五”扶贫的难度，如处理不当，势必阻碍或制约中国“九五”脱贫的步伐。
最后，中国90年代中后期余下的贫困地区，多是老大难地区，其中相当部分扶贫对象缺乏脱贫的基础条件，缺乏经济发展的主、客观条件，属于中国扶贫开发中的难中之难，重中之重。此外，国家“九五”时期实行的适度从紧的货币政策和财政政策，也使反贫困资金难以得到可靠的保证等等。
国际贫困的理论和实践表明，当一国的绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下时，这部分人口难以在短期内通过全面的经济增长摆脱绝对贫困状态，而且单靠他们自己的力量实际上不可能摆脱绝对贫困的状态。正视我国现存绝对贫困人口的现状特征及面临的一系列不利的内、外部条件，我们既要看到中国“九五”扶贫的艰巨性，把它作为我国的一项基本国策，又必须实事求是地正视中国“九五”扶贫面临的优、劣势，开阔思路，并且因地、因时、因人制宜采取相应的对策、措施，通过扶贫思路创新，加快中国反贫困战略的实施步伐，从而为顺利地实现中国“九五”扶贫目标而努力。
三、中国“九五”扶贫开发的对策取向
正视我国社会主义市场经济的实践及中国现存贫困的现状，笔者认为，为顺利实施《国家八七扶贫攻坚计划》，实现在本世纪末基本消除绝对贫困的目标，我们必须重新审视中国扶贫开发的理论与实践，改革中国扶贫开发的思路，即必须根据我国社会主义市场经济的实践及中国现存贫困的现状特征、国情特色及类型差异而从理论、政策和操作上，着眼于解决全体绝对贫困人口的温饱问题，把城镇绝对贫困人口及流民绝对贫困人口也纳入中国“九五”扶贫计划的对象及范围，在具体操作中实行政府救济型扶贫与市场开发型扶贫并举。
（一）在理论和政策上重视对中国现存贫困的研究及指导
首先，进入90年代中期后，中国贫困形成的原因、贫困运行的机制、贫困标准、贫困人口的特征以及反贫困的战略对策等等，都发生了巨大的转变，即中国“九五”时期的贫困已是社会主义市场经济条件下的贫困，这就要求我们在理论上要重视对中国特色贫困问题的研究，重视对社会主义市场经济条件下贫困问题的研究，从而在理论上形成系统的、完整的、具有中国特色的贫困理论，作为中国“九五”扶贫开发的理论指导。
其次，国家统计部门应重视对中国现存贫困的统计工作。为此，国家统计部门应以国家关于扶贫方针、政策的有关规定为主要依据，综合利用现有研究成果，参考借鉴贫困国际标准体系，以科学、规范、权威性的统计数据，有的放矢地指导中国“九五”扶贫开发。
此外，政府的扶贫工作不仅要有制度保证，有专门的机构和经费，而且还要有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用，从而使中国“九五”扶贫开发实现由道义性扶贫向制度性扶贫的质的转变。
（二）在充分摸清中国贫困家底的基础上，着眼于解决中国全部绝对贫困人口的温饱问题，尤其应给予上千万的城市绝对贫困人口以极大的关注
为此，笔者建议中国的“九五”扶贫应实行政府救济型扶贫与市场开发型扶贫并举
1.政府救济型扶贫。所谓政府救济型扶贫，指国家对因自然、社会、生理和心理等方面的原因造成收入减少或中断，难以维持基本生活的个人和家庭按一定标准给予经济或实物方面的救济，使其能维持基本生活的贫困救济制度。这也是市场经济国家通行的做法。在我国，它具体应包括农村贫困人口中不具备正常劳动能力的个人和家庭及由于不可抗拒的自然灾害而暂时陷入贫困状态的个人和家庭、城镇贫困人口、流民贫困人口等等。第一，做好调查、统计工作。确认我国目前6500万农村绝对贫困人口中丧失劳动能力的个人和家庭的数量、比例及分布情况，从而将丧失劳动能力的个人和家庭从扶贫开发的对象中分离独立出来，实行政府救济型扶贫。同时，重视确认城镇贫困人口、流民贫困人口的数量、比例及分布特征，从而为政府实施救济型扶贫提供依据。第二，科学地制定贫困线。我国贫困救济线的着眼点应放在保障无收入者或低收入者的基本生活上。为此，由国家制定大的原则，各地市根据城乡绝对贫困人口的特征差异及需要与可能、公平与效率相统一的原则，科学规定不同等级、不同档次、不同类型的救济标准。第三，积极筹措救济资金。随着国家财政收入的增加，国家财政应不断增加转移支付的力度，各地也要因地制宜，量力而行，认真研究和积极探索具体筹资办法，制定相应的政策措施，确保救济资金的到位与供给。
此外，还应因地、因时、因人制宜，分类指导，开展系列扶贫活动，配套扶贫帮贫。同时尽快完善社会保障体系，建立失业保险、医疗保险、养老保险等立体保障网络。
2.市场开发型扶贫。所谓市场开发型扶贫，指对中国现存农村绝对贫困人口中具有劳动能力和劳动愿望的个人和家庭实施以政策、市场为导向的经济开发，旨在帮助贫困人口形成自我发展的条件，并以此为贫困人口脱贫致富奠定基础。从而实现贫困地区社会、自然、生态、经济之间的良性循环。
基于中国现存贫困的现状特征。在实施市场开发型扶贫中，尤其应重点注意以下五个方面：
（1）实施政策倾斜战略，建立贫困地区经济开发特区。基于“九五”扶贫中啃最难啃的骨头又要啃得最快的两难选择，只有实施超常规跳跃式的经济起飞和经济发展战略，建立贫困地区经济开发特区，实现“九五”扶贫目标才有希望。为此，从90年代中后期起，国家对贫困地区应实施政策倾斜战略，对贫困地区多给一些比沿海、特区更特别、更优惠、更灵活、更开放的政策，如产业倾斜导向、投资倾斜导向、财政倾斜导向、外资吸引导向、特别政策导向、人才政策导向、干部政策导向等。通过对贫困地区制定和实施一系列有针对性的特殊政策和措施，发挥政策系统的综合效益，启动经济开发机制，加速脱贫致富的步伐，以实现贫困地区经济腾飞的奇迹。
（2）基础结构先行。通过“以工代赈”等反贫困战略，帮助贫困地区建立一个比较稳固的、健全的社会经济基础结构，改善投资环境，使贫困地区能获得比较稳定的发展。为此，贫困地区除了国家兴建铁路和公路干线外，还必须采取多渠道、多形式、多方式发展多种所有制形式并存、多种运输方式兼容的交通运输业。此外，还应重视发展邮电、通讯事业、保险事业、加强社会化服务体系等等。旨在打破贫困地区的封闭平衡状态。
（3）重视发展和开发农业，即大力发展现代农业（或称商品农业，市场农业）。并在发展农业的过程中，积极发展非农产业，尤其重视以市场为导向，积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势，又能大量安置贫困户劳动力就业的资源开发项目和劳动密集型的乡镇企业。在非农产业发展的基础上，实现工业反哺农业，从而走出一条农业致富之路。
（4）由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。实践证明，80年代实施的以贫困地区作为扶贫对象的反贫困战略并不是最有效的反贫困战略。要使反贫困行动收到更好的效果，反贫困行动的对象的规模必须进一步缩小，应当以贫困农户和贫困农户占绝大多数的自然村为扶贫对象。为此，应改革中国扶贫的瞄准机制，中国“九五”扶贫的对象将不再是贫困地区（主要是贫困县），而是贫困地区的贫困人口。与之相适应，中国“九五”扶贫开发的基本途径是重点发展有助于直接解决贫困人口温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业。为此，可因地制宜地兴办各种扶贫经济实体，比如甘肃省委推出的“四个一”的做法，可适用于全国其它的贫困地区。所谓“四个一”就是指人均一亩（或半亩）口粮田，户均一亩林果，户均年出售一个牲畜和输出一个劳动力。实践证明，这“四个一”的第一个“一”是饱“肚子”，其第二、三、四个“一”是“保富”。因此，这“四个一”的做法既是温饱工程，又是致富工程，在我国具有很大的推广价值和借鉴意义。
（5）对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户实行开发式移民，即实行移民开发扶贫。
移民安置是为解决地理条件极差地区或自然环境恶劣、人口超载等生存空间恶化地区贫困人口而采取的一种行之有效的反贫困战略对策。对于处于“生命禁区”的恶劣的自然、生态环境中的贫困人口，与其不断输血，还不如变改造贫困为走出贫困，即实施移民让地工程或异地安置开发，这不失为一种明智之举。为此，首先，应在充分调查研究论证的基础上，确认移民开发地区及规模；然后，依据其生存严重程度及国家的财力有计划、有步骤地推进。此外，还应做好移民开发的善后工作，其一是原生存空间的生态治理、恢复工作；其二是处理好与迁入地区的群众、土地及其它资源配置方面的协调工作等等。
3.重视配套扶贫工作。如为贫困人口提供基本的社会服务，特别是初等教育、职业培训、初级卫生保健和计划生育服务，通过提高贫困人口的劳动力素质，进而提高他们利用经济机会、竞争就业岗位的能力；为贫困人口建立社会安全保障网络；在贫困地区深化社会改革，进行反贫困领域的制度创新，为反贫困创造良好的制度环境和制度保证；继续推广、完善由中国人口福利基金会发起的扶助贫困母亲的计划——“幸福工程”，通过帮助贫困母亲治穷、治愚、治病，旨在帮助贫困母亲早日脱贫致富。
注释：
①《中国统计年鉴》1993年。
②王卓：《四川扶贫绩效评价》，《财经科学》1995年第5期。
③⑧《中国青年报》1996年3月7日。
④史彼夫编著：《中国大趋势》，华龄出版社，1996年5月版，第209—210页。
⑤⑥⑨段庆林：《农村贫困人口分布在哪些地区》，《经济学消息报》1996年6月7日第三版。
⑦⑩拙作：《区域经济研究》1996年第1期，第67—69页。
(11)(12)李含琳：《2000年前中国贫困与反贫困研究展望》，《开发研究》1995年第5期。
(13)林庆发编著：《山区生态经济开发之路》，人民军医出版社，1995年5月版，第17页。
(14)周志纯等编：《山区经济学》，中国财经出版社1993年版，第24页。
(15)朱玲：《制度安排在扶贫计划实施中的作用》，《经济研究》1996年第4期，第50页。
标签：贫困人口论文; 贫困地区论文; 绝对贫困论文; 中国贫困标准论文; 贫困问题论文; 扶贫标准论文; 农村人口论文; 中国现状论文; 人口问题论文; 农业发展论文; 时政论文; 经济学论文; 中国人口论文;