环境政治学视角的生态文明体制改革与制度建设，本文主要内容关键词为：政治学论文,体制改革论文,制度建设论文,视角论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X22 文献标识码：A 文章编号：1671-2994(2014)01-0080-05
政治学意义上的“体制”是指某一政策或议题领域中各种形式制度的组合或综合体，“制度”是指从事某种更具体政策制定实施的组织机构及其规范，而“机制”则是指衔接不同制度之间、整体性体制与具体制度之间的政策性工具或手段。相应地，生态文明及其建设的政治与政策的决策落实所需要的就是一个系统性、复合性体制，其中包括各种形式的具体制度(比如政府和非政府组织机构)，而将其衔接起来的则是各种更具体、技术性的机制。依此可以理解，党的十八届三中全会强调的“深化生态文明体制改革、加快建立生态文明制度”，既是我国新时期全面深化改革的重要侧面，也是党的十八大提出的“大力推进生态文明建设”战略部署的细化与延展。
一、中国生态文明建设的体制与制度框架
就我国生态文明建设的体制与制度框架而言，党的十八大已做了非常宏观而明确的总体规划或“顶层设计”。①概括地说，它包括如下三个方面的内容。
(一)生态文明体制和制度建设与创新的重要性
党的十八大报告明确指出：“要加强生态文明制度建设”，“保护生态环境必须依靠制度”，“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。党中央提出这些要求的根本原因在于，生态文明建设是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，而实现这样的根本性变革，必须依靠完善的体制和制度。
(二)生态文明体制和制度建设的总目标
概言之，就是“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，而这又可以分解为三个具体层面：“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”；“从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献”；“努力走向社会主义生态文明新时代”。可以说，上述三个层面分别代表和彰显了“美丽中国”或“永续发展”的自然生态友好、以人为本和社会主义要求或特质。
(三)生态文明体制和制度建设的基本构想
一是在“五位一体”的社会主义现代化建设整体布局下，建立体现生态文明要求(考量资源消耗、环境损害和生态效益)的经济社会发展目标体系、考核办法和奖惩机制。二是建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。三是深化资源性产品和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度；积极开展节能量、碳排放权、水权交易试点。四是加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。可以说，上述四个方面共同构成了一个系统而完整的生态文明体制与制度框架。党的十八届三中全会的《公报》②用两段话进一步阐述了“加快生态文明制度建设”这一主题。在阐述全面深化改革的总目标之后的总论中指出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”在分论综述之后的第13段：“全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”在“一年来工作回顾”、“全面深化改革总目标”和“全面深化改革系统部署”三段中，分别提到了“全面推进社会主义…生态文明建设”、“加快发展社会主义…生态文明”和“加快生态文明制度建设”。可以清楚看到，第一，作为“五位一体”总布局的重要一翼和党的十五大重点改革战略之一，生态文明体制和制度建设已经成为党和国家高度重视的重大政治主题。第二，《公报》回应和坚持了党的十八大报告所阐述的生态文明制度建设总目标与任务总要求。第三，与全面深化改革的会议主题相对应，《公报》着重强调了“生态环境管理体制和制度”和“生态经济体制和制度”方面的改革要求与行动部署。
需要指出的是，习近平同志在对《决定》所做的解释性说明中，③专题阐述了“关于健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制”，并指出：“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求”。
习近平同志除了强调自然资源资产的所有权人权益、职责和监管权力、体制之间关系的理顺对于生态环境保护的重要性外，还着重阐发了构建一个自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督的体制和制度背后的认识问题。“我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”这其中蕴涵的绝非仅是从所有权和监管权力相区分的角度来重新规划与构建我国的自然资源与生态环境管理体制和制度体系，还包括强调尊重自然资源和生态环境本身的整体性及其生态价值的重要性。
当然，对生态文明体制改革和制度建设得更具体战略部署，体现在了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第51～54条中。④
在“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”的总论之后，第51～54条具体论述了生态文明体制改革和制度建设方面的行动部署和任务要求。第51条：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”和第53条：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，大致属于生态(环境)经济体制和制度的范畴，而第52条“划定生态保护红线”和第54条“改革生态环境保护管理体制”，大致属于生态环境管治体制和制度的范畴。
需要指出的是，一方面，《决定》在“加快生态文明制度建设”部分的总论，还强调了“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。这意味着，生态文明体制和制度必须是同时包含生态(环境)管理、生态经济、生态社会、生态文化的系统性制度体系，而不仅限于政府管治和经济政策层面，更不能将生态文明体制改革和制度建设简单化为一种经济体制与制度议题。另一方面，生态文明体制制度建设，既在整体上受制于《决定》所阐述的全面深化改革的理论指导、总目标(完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化)、中国实际(在整个社会主义初级阶段发展仍是解决我国所有问题的关键)和总体进度(2020年前在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果)，也同时与坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制、加强社会主义民主法制建设、推进法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系、推进文化体制机制创新、创新社会管理体制、深化国防和军队改革、加强和改善党对全面深化改革的领导等诸多领域密切相关。
二、坚持和贯彻综合性思维，推进生态文明建设的制度化和生态文明制度的建设
在全面深化若干重点领域改革的主题下，党的十八届三中全会着重强调了“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革、加快建立生态文明制度”，从而“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。可以看出，与党的十八大相比，三中全会既坚持了在社会主义现代化事业“五位一体”总格局的视野下来考量、应对生态文明建设，又突出了生态文明建设中的体制改革与制度创新这一关键或“突破口”。不仅如此，像其他政策领域一样，《决定》对生态文明制度建设的四大方面都做了细致的目标规定——比如划定哪些生态保护红线。那么，我们应如何正确理解这些看起来“经济色彩浓郁”，而且有些“碎片化”的体制改革与制度创新要求呢?笔者认为，最重要的是坚持与贯彻一种综合性思维。⑤
(一)生态文明制度建设的两个层面
应该说，在过去一年多时间的解读、宣传党的十八大报告关于大力推进生态文明建设论述的过程中，学术理论界已经达成了一些较为广泛的共识。比如，就像对制度本身的目标状态(既包括机构化、实体性的制度组织，也包括规范、准则意义上的软制度)和动态过程(也就是我们平时常说的“制度化”)的两个层面理解一样，生态文明制度建设也应该同时包括生态文明建设的制度化和生态文明制度的建设两个层面。
生态文明建设的制度化，更多关注或致力于使生态文明建设成为一种国家(政府)依法和有组织推动的政策议题或领域。一般来说，这意味着更大规模的公共财政与人力资源投入和社会各界尤其是大众媒体的更广泛关注。比如，我国2013年中央预算主要支出项目中，节能环保支出达到2101亿元，比上年预算数增加18.8％，高于绝大部分支出项目的增幅。这大致对应于我们描述某一政策或议题领域重要性时经常使用的“制度保障”。而生态文明制度的建设则更多关注或致力于使一个国家(或区域)的基本性经济、社会和生态管理体制具有生态文明的表征。一般来说，这意味着这个国家(或区域)中各种社会共同体生产与生活方式的实质性改变。这大致对应于我们描述某一国家(或区域)中文明整体性变革时所指的“制度创新”。⑥
(二)基于综合性思维的生态文明制度建设的目标
更具体地说，数年来生态文明研究讨论中已逐渐达成的共识是，生态文明体制与制度建设的目标，应是一种基于综合性思维的复合性制度体系。⑦它至少应包括四个层面：第一，生态(环境)管理制度，也可以叫作生态化的管理。需要解决的主要问题是对自然资源、生态环境实施真正合生态性的管理，而非仅仅将生态资源用以赚钱，或者将生态资源作为资本进行管理。第二，生态经济制度。这理当是非常重要的一个层面，主题是如何构建绿色的生产生活方式，其中包括绿色消费方式。第三，生态社会制度。主题是社会组织方式、社会生存方式如何体现生态、环境友好的要求。第四，生态文化制度。主要问题是生态观念的培育、教育和传播，根本性问题是如何改变、提高人的生态文明素质。也就是说，科学理解的生态文明制度建设，是一项同时包含上述四个层面的整体性工作，而且，从目前所设计创制的各种生态文明建设评估指标体系来看，⑧大家也已认识到并基本接受这样一种生态文明制度建设的综合性认知。依此，我们可以说，生态文明制度建设的核心性问题是一种综合性思维基础上的复合性制度体系建设。这已是一个颇为难得的生态文明体制与制度建设理论共识，不应再将其做过于片面或简化的表述。而只要从上述四个层面来理解我国的生态文明制度建设，那就很容易看到，我们还处在非常初步的阶段。
(三)生态文明体制改革和制度建设的任务
在生态文明的体制改革和制度建设过程中，我们事实上同时面临着两个方面的任务和工作。
1、生态文明新制度理念的制度化。因为，生态文明制度的建设，就像生态文明建设本身一样，是一种全新制度体系的建设。从现实看，许多制度都是完全缺位的，而我们所要做的是将符合生态文明理念、目标的制度构想出来，并完成其制度化。例如，健全国土空间开发、生态环境保护的体制机制等，都有赖于非常新的制度理念或要求；全国范围内实行充分的资源有偿使用和生态利益补偿，也是全新的制度构想，比如像上海和西藏乃至全国其他地区之间相对合理公正的生态补偿制度究竟应怎样规划，是一个全新的课题。因此，我们在生态文明制度建设上面临的首要问题是，如何使这些全新的制度理念实现初步的制度化，并在日后的制度化过程中不断调整与完善。
2、深化改革，切实推进生态文明制度体系建设。为此，要大刀阔斧地改革已有的、传统的经济、社会、文化以及生态管理制度中不符合生态文明目标、要求的方方面面。按照党的十八届三中全会的总体要求，我们应以改革的思维、精神、勇气，深入检视与反思现有的、传统的关涉生态文明建设的制度、体制和机制，而这肯定会最终牵涉到每一个政府部门的政策管理与日常工作，以及每一个公民的生活方式和习惯。
总之，我们要紧紧抓住并切实推进《决定》已明确勾勒出的生态经济体制与制度和生态(环境)管治体制与制度方面的改革与建设工作，但同样重要的是，我们必须坚持一种更加综合性的生态文明体制与制度建设的思维与视野。生态文明制度建设的目标，除了经济制度、体制和机制之外，还包括社会、文化、生态管理等层面上的多种制度、体制和机制，而后者的创建与完善，也需要我们进行更大胆、更科学的改革、调整和构建。对此，笔者认为，我们同时需要科学的“顶层设计”和严谨的“摸着石头过河”，其核心则是坚持和贯彻一种综合性的思维和创新意识，而绝不能寄希望于单纯依靠市场的力量。因为，生态文明建设的宗旨是让更广义上的社会公正、环境正义成为我们全社会的主导性原则，而这只能通过政府负责任的行为去构建、完善，而不能简单的交给市场。
三、强化对生态文明建设的认识，作出更为明确具体的安排部署
党的十八大以来，举国上下对“大力推进生态文明建设”的宣传研究可以说开展得有声有色，而实践层面上对有关战略部署与任务总要求的贯彻落实也取得了一些积极进展。这方面最具代表性的是国务院于2013年9月正式出台了重点针对华东沿海地区的“大气污染防治行动计划”。与较早前公布实施的“重点区域大气污染防治十二五规划”相比，该计划目标更明确、措施也更具体。但是，站在党的十八大报告所阐明的“五位一体”、“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的目标与战略高度，我们必须清醒地看到，生态文明建设的现实推进仍有些“雷声大、雨点小”。尽管可以列举出各种形式的“客观”理由——比如经济增长下行压力增大、民生社会福利支出增加、不同区域之间的经济发展不均衡，等等，但笔者认为，一个亟待解决的问题仍是我们关于大力推进生态文明(体制与制度)建设重要性紧迫性的认识，或者说，我们的绿色政治共识还需强化。
生态文明建设贵在行动，这当然是对的，尤其是在党的十八届三中全会做出了四大方面的体制创新与制度建设的行动部署之后。但在笔者看来，大力推进生态文明建设、包括体制改革与制度创新的重要前提，是我们对于生态文明建设本身认识的实质性提高与突破。这方面尤其需要强调如下三点：
(一)生态文明建设是一种新型政治
生态文明及其建设作为一个概念一经提出，特别是先后被党的十七大、十八大报告吸纳为一个重大执政理念与方略，就已明确地具有一种新型政治的意涵和特征。⑨生态文明建设作为一种新政治，主要包括如下两层含义：第一，保障公众与生态环境权益相关的生活质量。这成为关系到人民群众切实利益的重大民生政治议题和目标。无论从公民基本权利保障、还是从政府政治责任的角度来看，确保公众生活在一个安全、舒适和具有美感的生态环境之中，都已成为我国政府(国家)与公民(社会)之间多重关系中的一个基础性维度。换句话说，认可、尊重并保障公民的生态环境权益，是我们社会主义国家及其政治的基本目标和合法性源泉。第二，大力推进生态文明建设，彰显着中国共产党政治意识形态和发展战略层面上的重大阶段性调整。改革开放35年之后，中国共产党不仅因为成功领导了国家经济实力的大幅度提升和社会主义市场经济体制的创建而得到了广大人民群众的衷心拥戴，同时，也随着我国经济社会现代化发展的阶段性转变而面临着诸多层面上的调整或转型压力。在很大程度上，大力推进生态文明建设，就是要通过执政党政治意识形态和发展战略的主动“绿化”，来解决现代化初级阶段中被相对忽视的生态环境保护，目标则是努力在一种更高水准上满足人民群众的物质文化需要。值得注意的是，尽管中央主要领导多次阐述强调，但生态文明及其建设，无论是理论界的宣传研究，还是各级政府的政策，都尚未达到上述的政治高度。
(二)生态文明建设需要一种新型体制
正如党的十八大报告阐述生态文明建设时使用的“五位一体”概念所蕴涵着的，整体性、综合性和多维性是生态文明建设的本质要求，甚至就是生态文明本身。⑩而这样一种系统性理解对于当今中国来说，就意味着我们最好(必须)能够借助于复合性应对和时间演进，逐渐消解环境保护与经济发展之间在资本主义制度条件下呈现的简单化对立。这也是党的十八大报告所强调的建设“社会主义生态文明”的重要意蕴。(11)很显然，这种意义上的生态文明及其建设需要一种全新的政府体制和管治。因为实际上，传统政府体制下的“条块分割”特征并不怎么适合这种综合性的生态文明建设。我国目前存在着的“群龙治水”(导致地下水污染很难找到一个行政主管部门)、“诸神争空”(空气中不同污染成分竟隶属于不同的行政主管部门)，就是最好的例证。也正因为如此，我们确实需要一种类似“中央生态文明建设委员会”或“国家自然、环境和遗产委员会”的综合性机构，哪怕是更多发挥一种协调性职能。同样需要指出的是，我们必须明确，环境管治非常不同于经济管治。在可以预见的将来，我们不能指望生态环境有效管理可以单凭企业(行业)自治或公民自律来实现。依此而言，当前正在实施的新一轮“简政放权”，就必须充分考虑到环境与经济的边界及其差异。
(三)生态文明建设需要一种新型公民
生态文明建设中的物质性、制度性层面无疑非常重要，但真正支撑着一种生态文明大厦的只能是生态化的公民或“生态新人”。(12)换句话说，生态文明建设的根本性问题，是成千上万的、尤其是年轻一代的生态文明主体的成长和培育。依此，我们必须着力处理好两个方面之间的关系：既要采取实质性措施，包括强化立法与执法来保障每一个共和国公民的生态环境合法权益，又要理直气壮、大张旗鼓地开展每一个共和国公民都要有所担当的生态环境责任和义务的宣传教育。这方面的一个典型实例是如何应对如今已成为大众话题的雾霾天气。2013年初冬发生的东北地区、长江中游地区城市雾霾现象表明，无论政府采取何种具体措施，这恐怕都不是一个短时间内能够解决的难题。如果这种判断能够成立，那么，我们就更加需要广大公众(同时作为消费者和公民)的积极配合和参与——尤其是尽快改变目前的城市交通出行方式。
总之，当然不能说，生态文明建设是一种截然不同于“旧政治”的新政治，但非常清楚的是，大力推进生态文明建设需要基于一种全新的政治思维和行动。应该说，党的十八大报告对此已经做出了充满政治想象力的愿景描绘，而党的十八届三中全会《决定》则对此做出了更加明确具体的行动部署，但“美丽中国”的美梦成真，还需全国各族人民、尤其是政治精英更强烈政治认知基础上的意愿与行动。
注释：
①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012年版。
②《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，《党建》，2013年第12期。
③习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《党建》，2013年第12期。
④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年版。
⑤郇庆治：《贯彻综合思维、深化生态文明体制改革》，《中国社会科学报》，2013年11月15日。
⑥郇庆治：《论我国生态文明建设中的制度创新》，《学习月刊》，2013年第8期。
⑦参见卢风：《生态文明新论》，中国科学技术出版社，2013年版；贾卫列、杨永岗、朱明双等：《生态文明建设概论》，中央编译出版社，2013年版；郇庆治、李宏伟、林震：《生态文明建设十讲》，商务印书馆，2013年版等。
⑧比如环保部2013年上半年公布的“国家生态文明建设试点示范区指标”(试行)和北京林业大学2010年创制的“中国省域生态文明建设评价指标体系”(ECCI)。
⑨郇庆治：《把环境压力变成政治动力》，《人民日报》，2013年4月15日，《发展的“绿化”：中国环境政治的时代主题》，《南风窗》，2012年第2期。
⑩郇庆治：《多样性视角下的中国生态文明之路》，《学术前沿》，2013年1月(下)。
(11)郇庆治：《“包容互鉴”：全球视野下的“社会主义生态文明”》，《当代世界与社会主义》，2013年第2期。
(12)郇庆治：《亟待发展的中国环境人文社科学科》，《环境教育》，2011年第1期。
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