生态补偿机制的实践与反思，本文主要内容关键词为：机制论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于环境利益及其相关经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间不公平分配，导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有经济回报，破坏者不承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力等一系列问题。尽管中国各省市都在搞生态补偿，但是，中国缺失通过调整相关主体环境利益及经济利益分配关系来激励生态保护行为的生态补偿机制，其结果就是生态补偿机制运行几年以后，资源和环境问题依然突出。
一、实践中的生态补偿机制运行现状
现行生态补偿政策不完整，中国还没有一项真正以生态补偿为目的的政策设计。虽然涉及这一内容的相关政策已经有十余项，如退耕还林、天然林保护、矿产资源税及补偿费等。但是这些政策最主要的问题在于，虽然它们也涉及到保护和恢复生态环境等相关内容，但它们的制定更多的是为其他目标而并非生态补偿，因此它们并不能形成一个复合的系统，满足维护整个生态系统生态服务功能的需求。通过对现行的生态补偿机制实践的调查和研究，大致可以总结出以下几方面的局限：
1.政策制定过程缺乏各级利益相关者的广泛参与。生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，因此，涉及众多利益相关者。但是在现行许多政策的制定过程中，却缺乏相关利益者广泛参与的机制和实现途径。所以，现行政策更多地体现了政府的意志，却不能广泛代表广大生态保护相关利益方的利益。比如，由于各地自然条件和人文资源不同，补偿对象的认定需要因地制宜，充分考虑地区之间的差异，但由于缺乏这种广泛参与的机制，导致现行政策一刀切，脱离实际。在生态公益林补偿金政策的执行中，一些地方反映，一些具有重要生态服务功能的林地，并没有得到国家有关部门的认定，因此得不到相应的补偿，不仅使政策有失公允，而且不利于生态环境的保护。
2.生态补偿政策缺乏长期而有效的政策支持。从目前我国实施的生态补偿相关政策来看，很多都是短期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。如退耕还林政策的时限一般为5到8年，需要农户在这段时间里进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看，农民能够成功实现转产的很少，多数还是基于土地开展生产。同样，退牧还草政策的时限为5年，政策实施期结束，牧民不可避免地会对草原展开新一轮的生态破坏，这不仅不能改善和保护当地的生态环境，还可能造成更为严重的生态破坏或生态灾难。
3.现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。这与我国的资源开发与保护，以及生态环境的维护涉及多个行政管理部门的现状有关。实际工作中表现为，以部门的生态保护责任为目的进行相应的政策设计，并以国家有关法律法规的形式将这些部门性的政策固化。比较有代表性的是林业的相关补偿政策。在林业方面，我国已经实施的相关生态补偿政策有退耕还林、生态公益林补偿金、天然林保护工程等，虽然其初衷是为了减少对森林资源的破坏，修复生态环境和维护森林生态系统功能，但政策的效果并不尽如人意，存在许多问题，特别是部门利益化和利益部门化。在地方调研中发现，一些欠发达地区，生态公益林补偿金、天然林保护工程的补偿资金基本上已经演变成为林业部门、林场、保护站等林业职工工资和日常运行开支的主要资金渠道。
4.生态补偿的标准过低。在补偿标准的制定上，没有能充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩退耕还林土地补偿粮食200斤或140元，并补助种苗费50元、管护费20元；长江上游地区的补偿标准为每亩地粮食300斤或210元，种苗费50元、管护费20元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于(有的甚至远远低于)其在同一土地进行农业生产的经济效益，其结果必然导致农民响应并参与生态保护的积极性降低。如果这种情况普遍存在，生态补偿机制就难以发挥其应有的效应。另外，资金使用未完全体现生态补偿。在政策筹集资金的使用中，生态保护的内容仅居于特别次要的地位，甚至可有可无，与矿山开发和水资源开发中的生态保护和水源保护等的实际需求严重背离。
二、反思：生态补偿机制是环境降压的出口
1955年，库兹涅茨(S.Kuznets)提出人均收入与环境的倒“U”字曲线关系，被称为环境库兹涅茨曲线(Environmental Kuznets Curve)。一般地，在经济起飞初期，环境会伴随着经济增长而不断恶化，经济发展到一定的阶段，环境恶化会得到遏制，并伴随着经济的进一步发展而向好的方面转化，而且经济越发达，其环境保护能力也就越强。环境库兹涅茨曲线是通过人均收入与环境污染指标之间的演变模拟，说明经济发展对环境污染程度的影响，也就是说，在经济发展过程中，环境状况先是恶化而后得到逐步改善。对这种关系的理论解释主要是围绕三个方面展开的：经济规模效应(scale effect)与结构效应(structure effect)、环境服务的需求与收入的关系和政府对环境污染的政策与规划。对一些较发达国家经济发展与环境保护之间关系的实证研究表明，环境污染的峰点的人均收入水平一般在4000～5000美元左右。我国经济发展水平较低，人均GDP约1000美元左右，按照环境库兹涅茨曲线，我国的环境污染程度仍会处于上升阶段。在我国人均GDP达到峰点前，环境污染程度是否会超过生态不可逆阈值是令人担忧的问题。随着人们对清洁环境需求的增长，我国经济社会发展面临的环境压力也逐渐增加。尽管库兹涅茨曲线认为经济发展进入高收入阶段后环境压力会自发减少，但环境压力由高状态到低状态的转化并非完全由收入状态决定，而是社会演化的结果。一般而言，环境压力引发外部不经济性，使GDP的福利成分下降，同时引发社会的环境运动，迫使政府进行环境政策调整，强化环境法规建设，在环境外部性与社会环境意识之间找到降低压力的出口。建立生态补偿机制是降低环境压力的出口，它通过增加整个社会的生态供给，减少政府及社会的环境压力，保障国民经济持续稳定发展。
理论来源于实践，并要用于指导实践。反思中国目前运行的生态补偿机制，其制定更多是为其他目标而并非生态补偿，因此它们并不能形成一个复合的系统，满足维护整个生态系统生态服务功能的需求。库兹涅茨曲线告诉我们，在发展经济的过程中环境运动决定经济发展质量。如何增强生态补偿机制在实践中的效果，发挥其在生态资源与环境保护中的重要功能呢？
三、完善生态补偿机制的对策建议
1.从国家层面着手，积极建立生态补偿整体框架。鉴于现行生态补偿政策不完整，还没有一项真正以生态补偿为目的的政策设计，要有效地克服部门分割引起的矛盾和脱节，真正对环境降压，可以建立生态补偿整体框架，通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利益补偿和对资源要素管理进行部门补偿等三种方式，制定相关政策，以便为地方生态补偿运行导向，逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。从我们调研的情况来看，地方对政策的需求非常强烈，可以说，建立生态补偿机制，现在是上升到国家政策层面进行整体考虑的时候了，其中，首要的是界定责任主体。“主体界定不清，政策就缺乏针对性。”一般地，生态补偿对象凡是属于公共物品的，政府要承担主要责任；市场产品的责任主体则比较明确，由开发者承担。
2.以环保法为基础，加快生态补偿的相关法制建设。鉴于生态补偿是一项公共事业，具有绝对的全局性和相当的复杂性，而需要补偿的大多为弱势群体，因此国家要从法律上给予支援，尽快建立健全相关法律，并纳入税收的渠道进行征收和支付。否则，生态补偿只能是纸上谈兵，难以落实。如对资源型产业开征适当的“地方资源使用税”，按照社会主义市场经济规律，实行资源有偿使用。同时，还可以向全社会所有受益者进行征集补偿的费用。由税务机关统一征收，由国家统一支付。同时生态环境的受益者还不仅仅是当代人，因此政府应代表未来人进行补偿。如果征集的资金不能满足实际补偿的需要，其差额部分由财政进行补助，即各级财政应在当年财政收入中建立一定比例的生态补偿基金。
3.以生态市场化为主导，逐步形成多元化的生态补偿机制的资金格局。建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制。建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方的参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的渠道，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与对生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。
4.在国家生态补偿机制的整体框架下，积极鼓励地方探索有效的生态补偿机制实践模式。在环保总局考虑对国家现有补偿政策进行整合的同时，各地政府也应该在辖区范围内进行适度的探索。当然，这些探索成功的一个前提是有法律和政策的支持，这是我前面首先提出的建议。因为如果中央没有一个法律依据和政策依据，下面很难有突破性的进展，特别是涉及到跨界的问题，中央不搭建政策平台，地方困难重重，因此国家应该给予更多的政策和法律方面的支持。