当代中国政党关系结构与廉政建设，本文主要内容关键词为：廉政建设论文,政党论文,当代中国论文,结构论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D05文献标识码：A文章编号：1009-8860(2009)01-0097-06
廉政是衡量一个国家政治发展和治理水平的重要内容。按照新制度主义的理性经济人理论我们得知，任何理性的个人和团体都会按照自己的意愿支配权力，并在没有边界的情况下过度使用权力。[1](P9)在缺乏监督机制的情况下必然会放任权力的使用，导致腐败的产生。人类历史发展的经验证明：只有民主才是防范权力被滥用的最好的政治制度。[2](P224)用民主的权力监督机制来防范官员滥用权力，将政治过程置于民主监督的控制之下，是当代民主政治发展的一般规律。充分发挥民主党派在政党关系结构中的监督作用，是当前我国廉政建设和完善国家治理结构的重要任务之一。
一、中国特殊的政党关系结构是导致权力运行缺乏有效监督的重要原因
政党监督既是政党政治的主要表现，又是政党制度的有机组成部分。由政党制度决定的政党关系结构主导着政治权力的运行方式。不过，由于各国政治制度和政党制度不同，政党关系结构也不同。在西方民主国家，在野党和执政党围绕权力而展开竞争活动，政党监督作为国家权力制约体系的核心组成部分，在政治运行中扮演着非常重要的作用。一般说来，任何一个政党在执政时都懂得慎重行使手中的权力，因为有在野党的监督和在下一次选举中被取代的可能。西方国家的政党监督主要体现在三个方面：一是执政党通过执掌行政权来对公共权力的运作予以监督；二是反对党或在野党以“影子内阁”等形式对执政党进行监督和批评；三是在野党和社会大众利用电视、报纸和公众会议等进行宣传，批判政府过失，从而对执政党造成执政压力。正是反对党的存在，迫使执政党审慎对待公共权力，谨慎施政而不敢懈怠。西方的政党总是处于国家和社会的来回摆动状态中，当政党单独和联合执政时，就是受社会和反对党监督和制约的国家力量；当政党不掌握行政权力时，就成为监督和制约国家权力的社会力量。
当代中国的多党合作制度中，中国共产党是执政党，掌握着国家的政治经济和内政外交的权力，对国家政治权力的运行起着决定性作用。同时中国共产党又是领导者，领导着整个社会。在中国民主革命的历史探索中，中国共产党对政党关系结构的设计曾包含着对权力进行监督的目的。在上个世纪四十年代面对国民党的腐败，毛泽东在同党外人士的谈话中提及避免重蹈历史覆辙的根本手段是民主，用民主的方式保证共产党跳出历史的“周期率”，这是中国共产党领导集体对权力监督的深刻认知。
建国后虽然许多政治、经济、文化制度借鉴苏联，但依然建立了既符合中国国情又符合现代民主政治精神和价值原则的政党制度和政党关系。建国初期的腐败发案率是比较低的，一个重要原因是刚刚获取权力的共产党很注意倾听不同的声音，重视民主党派和无党派人士的意见，在许多公共政策决策过程中也注意相互间既合作又监督。然而，这种党际之间的良好协作没有延续多长时间，在1957年随着反右扩大化而被党的权力集中所消溶。其后，在革命战争年代形成的党的一元化领导方式开始进一步强化，伴随着计划经济模式在全国的推行，这种一元化领导也逐步形成惯例并制度化。按照在战争年代旧有的思维方式，通过相关的制度设计，诸如党委领导下的行政首长负责制、政府行政机关的党组制、归口管理制、干部管理制等，实现了党统摄国家和社会一切资源的领导目标。一是各种任命、晋升和撤职等都是由党的各级组织决定；二是党组织在国家每一主要事务中所作的决策都先于国家组织所作的决策；三是党组织直接联系政府机关，造成不合理的重复；四是党组织的任务包括对国家机关的监督，如发现任何特殊的现象，要立即报告。[4](PP37-39)这样，党处于掌握国家政权的绝对优势地位，形成了制度化的等级制度。在制度化的等级制形成的权力结构中，掌握权力的党员干部因很少受到制约，很容易陷入以权力制约公民的权利、以私利取代公利的境地。“文化大革命”时期党完全取代了国家机构，权力完全被集中到党的领袖个人手中，民主党派的领导人被打倒，各民主党派中央的牌子在1966年8月下旬被摘掉，活动完全停止。党完全代替了国家政治制度，并依据自身的组织原则和活动方式而形成绝对的集权，并反过来给党自身的发展带来严重的灾难。约翰·斯顿认为，国家和公民社会无论哪一方力量过于强大，会造成彼此力量失衡，都有可能造成腐败。处于变革过程中的广大发展中国家的腐败问题，长期以来是由于强国家弱公民社会的非均衡造成的。[5](PP25-30)
苏联解体的一个重要原因是权力高度集中，缺乏监督而导致腐败的泛滥。苏联时期，一切权力集中于各级党组织，党成为国家体制的中心，形成了党组织国家化、国家组织政党化的局面，作为苏联政治生活中唯一的政党，缺乏其他政党的监督和权力制约。同时，党组织的各种权力集中于书记手中，缺乏党内有效的民主制约，权力变成了实现私欲的工具，党内逐渐形成了以腐败为特征的特权官僚集团，使得苏共完全失去民众的支持，甚至包括党内成员。特权官僚集团为了维护特殊的利益，企图通过国家政治制度的变更，以从法律上保证他们所攫取的一切能名正言顺地传之后代。1991年，在一个美国研究苏联问题专家的调查中显示，当时苏联政治精英群体中有77％的人支持资本主义体制，这些人主要来自苏共中央，包括一些高级军事将领。[6](P6)在这种情况下，苏联亡党亡国就成为历史的必然。
在当代中国，十一届三中全会后在改革开放的渐进发展道路和市场经济的逐步形成过程中，权力过度集中却又缺乏监督的局面开始有所改变。虽然党依然是国家和社会中主导性的力量，但社会部分地按照自己的规律来运行，民主党派作为社会中的重要组织力量开始在国家政治制度中发挥自己的影响。但是，当代中国政治发展的特殊性在于国家是由政党建立起来的，市场经济体制也是在执政党的领导下逐步发展完善起来的，由此形成的制度特征、功能设定都存在路径依赖。政党本来是连接社会和国家的桥梁，一个合理的社会结构应该有方方面面的利益代表，有健全的利益表达机制和政党关系结构。但在现实政党关系结构中，民主党派相对于强大的执政党来说仍然处于弱势地位，无论对国家政治权力的参与、对社会的影响还是自身的规模和组织程度，与执政党比起来，都有着巨大的差距。民主党派作为一支制衡权力的力量，现实中的形式意义大于实际价值，在国家制度层面上赋予民主党派的监督功能很难体现。在这样的政党关系结构之下，监督制约机制严重缺位。随着社会的多重转型和经济的快速发展，原有正式和非正式制度的变迁，在巨大的利益引诱和攫取机会的面前，一些领导干部们就难以守住个人道德的底线，私欲开始膨胀，凭借手中的权力谋取私利。腐败发生的集中化、团体化、普遍化特征非常明显，民众对腐败现象的深恶痛绝也到了一个极限。上世纪90年代后半期，寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失性腐败、公共投资与公共支出性腐败所造成的经济损失平均每年占GDP比重在13.3％—16.9％之间。[7](PP12-21)直到上世纪末本世纪初，中国共产党着力完善权力监督机制，严厉打击腐败为止，中国的腐败经历了一个倒“U”型的发展过程。腐败作为国家权力的副产品，与失业、贫富差距等一起成为威胁当前中国稳定的主要因素。因此，应该充分认识到，民主党派在国家政党结构中弱势地位是导致权力寻租而监督不力的重要原因之一，国家廉政体系建设如果不能深入挖掘民主党派进行民主监督的“潜力”，就不能彻底有效遏制腐败，这个政治毒瘤终将威胁到执政党的执政地位，蛀空腐蚀国家制度体系，葬送国家和民族振兴大业。
二、发挥民主党派在国家权力结构中的监督作用是民主政治建设的重要任务
反腐败的根本举措是加强对权力的制约和监督。权力的自我扩张性使得对权力的监督尤显必要。建立权力制衡机制是解决权力监督的关键。政党政治的时代，不同政党之间围绕国家权力相互监督、相互制约，使权力的使用能控制在它应有的范围和程度。以多党合作为基本特征的中国政党结构体系实际上是权力制衡思想的制度安排。中国共产党作为长期执政的领导党，掌握着国家的权力，主导着国家和社会的运行及发展方向。而民主党派则是受国家宪法和法律保护的政治团体，是当代中国政治结构中仅次于中国共产党的最重要的政治力量。各民主党派围绕着国家权力的建构而参与政治，以政党的独特作用履行着监督权力的责任。在民主革命时期，在与民主党派为民主共同奋斗的过程中中国共产党比较重视民主党派的作用。抗战时期毛泽东就指出，只有加强党内教育和与党外人士实行民主合作的“内外夹攻”才能把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来。[8](P10)建国后实行多党合作制度的初衷就是让民主党派与共产党“唱对台戏”，借助民主党派来监督共产党，1956年中国共产党制定了与各民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针。这种理性的政党制度设计避免了苏联一党制所带来的种种弊端，是权力制衡思想在政治实践中创新。在社会主义改造完成以后，民主党派的重要政治功能被定为民主监督，毛泽东等中央领导人之所以支持民主党派的长期存在，也正是认为民主党派可以利用自己作为非执政党的地位，对时局和决策有清醒的认识，能够作为社会的一股监督力量来保证共产党不会走上腐败亡权的老路。由此可见，在当代中国政党关系结构的制度设计中，民主党派是作为一种纠错和鞭策的力量而存在的。
人民代表大会制度和人民政协制度作为我国的基本政治制度，在国家政治和社会生活中有独特的地位和作用。在各级人大代表、政协委员及其常委会中，民主党派和无党派民主人士占一定比例。在各级政协中，占全体委员60％的民主党派和无党派人士，可以以个人的名义，也可以本党派组织或界别的名义，提出建议、提案和发言，反映社情民意，就国家社会发展和人民群众关心的问题参政议政。在这一合作性的政党关系结构中，各方面的政治参与有畅通渠道和途径，有制度性的组织和规范的程序，可以充分发挥融合各阶层利益，形成统一的意志和团结的力量的功能。这一政党关系结构，既可避免多党制容易造成的政治不稳定，又可防止一党制无视社会需求、脱离社会监控而导致的严重腐败；既可体现严格的统一，维护社会的稳定，又可促进并保障决策的科学化与民主化。从理论上讲，民主党派享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和平等的法律地位，便于以政党的力量和政党的组织优势进行监督活动。民主党派成员的知识文化层次普遍较高，对政治权力运行中的缺陷及问题的批评具备中立性和理性价值。一旦他们能真正发挥集思广益、参政议政的热情，就必然会对政治权力滥用起到明显的预防和遏制作用。问题是，要赋予这一政党关系结构以实际意义，就要采取一些切实可行的措施。比如在那些容易滋生腐败的领域和环节，让民主党派成员参与具体决策工作，以达到科学配置权力职能、规范权力运行程序的目的，让权力在阳光下运行。民主党派“人才集聚，联系广泛，具有广泛的代表性和包容性，实行以协商讨论和批判建议为主要形式的民主监督，具有自己独特的优势和作用。在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党的领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。坚持并不断完善这种民主形式，是发展社会主义民主政治的必然要求和重要内容”。[9](P1030)可以说，只有充分发挥民主党派的作用，才能保障社会对国家公共权力的有效监督，也才能保证执政党在权力约束下对中国社会的良治。
三、在开发人民政协的制度功能中实现民主监督
在市场经济条件下，传统的国家和社会的关系演变为国家、市场和社会的多方关系。市场经济在中国的确立使得中国经历了剧烈的制度变迁过程。中国在经济转轨的过程中，由于旧的制度体系被打破，而新的与社会主义市场经济体制相适应的制度体系尚未建立，从而造成了制度“真空”和漏洞，给许多腐败行为提供了可乘之机。我们知道，任何腐败的发生都需要适当的腐败机会、内在的腐败动机以及无效的制度安排，三者中缺乏任何一个要素，腐败行为都不会发生。改革开放以来，经济转轨破坏了非正式制度，造成道德败坏，这提高了腐败动机；同时，经济转轨改变了经济结构和经济运行规律，使得原有的制度体系无法适应经济发展要求，而与新的经济制度相适应的制度体系尚未健全，由此产生了大量的制度漏洞，导致腐败机会涌现；此外，制度执行不力造成腐败行为被查处的概率偏低，这造成了制度约束失效，公职人员腐败的可能性增加。于是，腐败作为一种投机行为大量出现。[10](P54)对此，我们党采取了各种措施来应对腐败的大量泛滥，制订了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等规章制度，但作为执政党，它自身的缺点光靠自身是无法克服的，只有依赖有效的外部制度安排来保证肌体健康。作为中国政治制度中一大特色的多党合作制，在政治制度层面体现为中国人民政治协商会议。人民政协作为国家基本政治制度，是多党以合作的方式以进行政治协商的机构和载体，在国内政治生活中其政治地位的重要性显而易见。它需要发挥约束权力运行的功能，并作为合作型政党制度固有规律来发挥作用。
建立相应的制度、机制与之相配套，将人民政协的监督纳入到制度化的轨道，是当前政治发展中的重要议题之一。1989年先后有中国人民政治协商会议《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的制定，1995年1月出台了中国人民政治协商会议修订的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，2004年3月通过了《中国人民政治协商会议章程修正案》，2005年2月中共中央颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2006年2月制定《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。这些文件中，3个是中国共产党党内文件，3个是政协内部文件，很难说具备法律意义上的强制性和规范性。人民政协的存在与发展在我国基本没有正式的法律予以制度性保障，人民政协的政治地位是通过政协章程自身定位的。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》序言中，以叙述性的语言指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”从政治学的话语看来，这些规定是必要的，但还处于宣示性的层面，这不能不影响人民政协的功能作用的发挥。从实践中看来，政协活动表面的宏大和轰轰烈烈有时与实际效果不能成正比，政协研究议题的切实和内涵的充实有时与法律定位不能成正比，政协委员参政议政的热情有时与参政议政效果不能成正比。没有法律保障，也没有具体的配套制度设计，监督过程操作局限性大、弹性大，随意性大。在没有制度化监督渠道的情况下，民主监督是否能发挥作用只能看被监督的领导干部是否开明和政协委员们的积极程度。反腐败缺少了这一关键性的制度环节，民主监督成为一种可有可无的政治话语。
从组织地位来看，人民政协“作为一个政治组织，不是中共中央，没有领导权；不是人大，没有立法权；不是国务院，没有行政权”[11]。人民政协作为一个政治协商机构，拥有监督执政党的权力但缺乏法律规定，缺乏权力监督的刚性。“人民政协目前的状况是各党派政治协商规范，各界别反映社情民意切实有据，委员们参政议政热烈有序，民主监督则难以找到有效途径。诸如此类问题的出现都是与人民政协法律地位的虚悬分不开的。”[12]政治发展的合理价值取向是制度功能的开发，使现有的制度有效地运作起来。中共十六大把社会主义政治文明作为我国社会主义现代化建设的重要目标，其重大的认识价值和行为价值就在于，促使人们科学地认识和把握现行的政治制度，坚定不移地为赋予这些制度以实际的内容而努力，从每一个具体步骤和程序上发挥现行政治制度的功能和作用，避免政治制度发生形式主义的空转现象。在既定的制度框架下，如何进行制度创新、设计，围绕权力运行特点提升制度功效，充分发挥民主党派在权力制约体系中的地位和作用就成为目前解决腐败问题所应关注的重点。
四、畅通民主党派的民主监督途径，增强监督能力
1.制订相应的法律规范来保证民主党派监督职能的履行。必须改变过去政党关系主要依靠惯例运行的做法，把对执政党权力的监督纳入到国家宪政体制框架，使中国各政党、特别是执政党处于依法而立、守法而行的法治状态。自从德国1967年制定《政党法》以后，不少国家竞相效仿制定相关法律，在对政党的成立条件、遵行原则、活动方式、运行机制等做出规定的同时，对政党的建立及其活动的限制也做出明确的规定。我国应当借鉴发达国家的经验，通过相关法律来明确执政党和参政党的权利与义务，使共产党领导干部的日常行政活动能处于被监督的状态，以实现科学、民主执政；同时明确规定参政党从事政治活动的法定权利和程序，包括对执政党的民主监督程序、相应的法律责任及相应的保障措施。使政治实践活动日益公开且发挥实效，党际监督才能真正起到遏制腐败的预期功效。
2.改革干部管理制度，增加民主党派担任实职的机会。新中国成立初期，共产党面临着一个千疮百孔、人才匮乏的局面，要想快速掌握全国政权必须利用各类人才控制国家机器。当时许多国民党的基层官员大多留任并保留原职位，而高层则任命了很多民主党派和无党派人士担任高级领导干部。1949年新中国宣告成立之时，由主席、副主席、委员共63人组成的中央人民政府委员会中，民主党派和无党派人士多达30人，6名副主席中更有3名民主党派和无党派人士。这对实现共产党对全国的有效领导发挥了关键作用。各民主党派作为接受共产党领导的参政党，要想发挥积极的政治角色，除了提建议、批评、意见、担任行政、司法机构特约人员外，更需要的是让自己的干部融入到执政党的干部任命体系的考量范围之中。只有真正进入到政治运行这一关键环节中才能真正深入到权力内部，然后通过自身影响力切实有效发挥对执政党的监督。民主党派需要与执政党通力合作，作为“忠诚”的参政党监督执政党及其领导干部的权力行使。共产党作为执政党，应该不断协调民主党派成员在担任行政领导干部特别是正职后与中共党委、党组的关系，完善民主集中制及工作决策制度，着力解决双方在施政过程中的领导、合作、磋商、参政等具体问题。只有执政党与时俱进，改革干部任命管理制度，自觉自愿将民主党派纳入到干部管理队伍中去，并充分相信党外人士，让民主党派成员以个人身份介入到国家廉政体系的框架中，才能实现以“权力来制约权力”这个亘古不变的政治真理。
3.用党内纪律要求党员干部认真对待民主党派和无党派人士的建议。中国共产党作为执政党，在多党合作中处于领导地位，应当自觉地接受其他党派监督，认真听取并接受正确的意见和批评，在一些腐败的高发领域，如贷款审批、人事提拔和任命、工程项目发包等方面让民主党派介入其中并着力进行监督。对于中国共产党而言，一方面要通过思想教育的方式来让广大党员领导干部树立民主意识、制衡意识，警惕在缺少竞争压力下，执政党的各级组织忽视参政党的地位和作用，把参政党的合作作为一种“摆设”的危险。执政党的领导干部要主动接受监督，要有在执政中被监督的度量和智慧，闻过则喜；另一方面要依靠制度建设来保证权力在阳光下运行。执政党在做好自身党内监督，扩大民主评议的同时，要制定党内规章条例保障党的领导干部按照具体的规定切实履行受监督的义务，对于那些违反民主监督规定的干部，就用党内纪律处分。只有依靠思想教育、制度约束、法律强制这“三管齐下”的方式，才能真正保证民主党派对权力监督的同步进行。此外，要完善配套制度建设，进一步约束和限制政府审批权，制定政务公开法、新闻法来保证民主党派可以利用这些法律条文，通过与新闻媒体的合作来共同对市场领域、人事领域的腐败进行揭露和批评，形成社会公共舆论压力。当打击腐败的社会力量和风气形成之后，贪污腐败现象就会逐步减少，中国的清廉指数才能排到世界前列并得到国际社会的认可和赞誉。
4.提升民主党派成员的政治业务能力，切实履行监督职能。当前，同中国共产党的执政能力建设和先进性建设相比，民主党派自身建设还处于严重滞后的状态，存在着一些不容忽视的问题。如民主党派自身建设的理论还处在萌芽与模仿阶段；党派的界别特色逐渐模糊，发展定位存在某些重叠；党派领导班子建设和干部队伍建设不规范；新生代党派成员缺乏与中国共产党合作共事意识，或在工作中完全依赖执政党的各级统战部门；民主党派的政治把握力、理想信念、参政能力等都有待提高。建设高素质的参政党任务艰巨，因此，民主党派要自觉通过各种途径提升监督能力。要有监督的勇气和胆量，充分利用合作型政党制度的优势，主动承担起辅政督政的责任。要多了解中国面临的腐败现象及成因，有针对性的进行监督制约。民主党派应加强组织建设，在领军人物的带领下，围绕干部型政党的建党思路，完善工作机制，丰富参政的手段和方式，让本就薄弱的政党意识得到强化，形成参政能力高的团队。要充分利用各级政府中担任干部的数万名代表性人士，总结在日常行政过程中的经验和教训，在实践中不断完善自身建设，在参政议政和民主监督中创新知识，缜密制度。这样民主党派才能在遏制腐败中扮演重要的角色，同时也有利于多党合作的发展。
在我国的廉政建设中，充分发挥民主党派在国家政党关系结构中的特殊作用，利用其在国家基本政治制度中“正式结构的、并行的权力网络的组织性角色”，才能最终解除腐败对执政党执政地位的威胁，以和谐的政党关系来保证社会的稳定、和谐与国家的长治久安。
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