当前我国国家审计制度存在的问题及对策研究，本文主要内容关键词为：当前我国论文,对策研究论文,制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计机关是我国政府内部监督的重要机构，是维护我国财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会持续发展的重要机构。从1983年我国审计机关成立特别是党的十五大以来，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，发挥了重要的作用。社会公众对于审计工作寄予很大希望，提出了较高的要求。然而当前我国国家审计制度还不完善，阻碍了审计工作的发展。因此，如何完善国家审计制度成为审计研究与实践的当务之急。
一、当前我国国家审计制度存在的问题及原因分析
(一)我国地方审计机关未能充分发挥作用1999年以来，审计署不断刮起“审计风暴”，显示了审计工作的力度。但是，审计署给审计部门带来的光环并不能掩饰地方审计机关工作的不足。有研究数据表明，“1989年到2000年，12年间审计署特派员办事处查处的每单位违纪金额平均是地方审计机关所查出的每单位违纪金额的68.18倍”[1]。这说明我国地方审计机关的作用还没有充分发挥。
地方审计机关未能充分发挥作用的关键原因在于地方政府对审计工作还不够重视。目前，我国法制尚不健全，人治的思想还比较浓厚。在这种背景下，政府领导对审计工作的重视程度直接决定着审计的绩效。按照《宪法》和《审计法》规定，审计工作应由政府首长直接领导，但“全国许多地方的审计工作不是由政府首长直接领导或政府首长很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管”，而且“不少地方的审计与财政工作由同一位领导分管”[2]，造成审计关系不顺，直接影响审计机关对财政部门履行正常的审计监督职能。少数地方政府领导甚至干预审计工作的正常开展。
(二)审计机关工作的独立性受到限制
1.审计经费得不到保障
《中华人民共和国审计法》第十一条规定：“审计机关履行职能所需经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”但在现实中，由于各级政府及财政部门都把审计机关视为一般行政机关，加上一些地方财政紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，审计工作所需的设施不能更新，审计人员的待遇得不到保障，这些都影响审计工作的正常开展。此外，审计机关的经费由政府财政部门审批，而审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，审计工作不可避免受其制约，由此也削弱了审计监督的力度。
2.审计部门的人事安排受到不合理的干涉
《审计法》第十五条规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”但是在现实中，一些地方往往在没有征求上一级审计机关意见的情况下，将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职，从而造成审计机关外行领导内行的不正常现象。此外，由于地方审计机关工作人员的调配以地方管理为主，录用工作人员受地方政府的制约，因而，照顾性安排人员进入审计机关的现象绝非个别现象，有的将非专业的人员也调入审计机关。
3.审计机关向人大常委会汇报的材料存在被“过滤”的问题
根据我国《宪法》和《审计法》规定，各级审计机关独立行使审计监督权，并受政府委托，每年向本级人大常委会做预算执行和其他财政收支的审计工作报告。现实中，审计报告在提交人大之前必须先征得政府的同意，因此有些问题(通常是较大的问题)往往被内部消化掉了，而拿到人大常委会的审计报告就可能是大大“缩水”后的报告。广大民众无法对审计结果有全面和详细的了解。
审计机关工作独立性受到限制是由现行审计机关设置的体制造成的。审计机关作为政府内部的一个部门，接受同级政府的领导，其工作就必然受到同级政府及政府领导的限制，这本身是合法合理的，但是当这种限制被一些制度之外的不合法不合理的目的所操纵时，合理的限制便成了不合理的干涉。作为政府的职能机关，审计机关及其负责人有义务对政府领导负责，而人大是审计机关负责人的权力的授予者，因此审计机关及其负责人也有义务对人大负责，当双重领导发生冲突时，由于同级政府掌握审计机关的人权、财权，掌握审计机关负责人的升迁、奖惩，而人大对审计机关的直接控制权较小，出于经济理性考虑，审计机关负责人一般会优先听从政府领导的意见。
(三)审计公告制度不完善
目前，国家审计机关的审计结果主要是面向本级政府、上级审计机关和本级人大常委会通报，而对社会公开的透明度不高，原因在于我国审计公告制度缺乏法律的刚性约束。《中华人民共和国审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”对于公布审计结果，《审计法》使用了“可以”而非“应该”的表达，这就意味着审计公告行为成为政府自由裁量的结果，成为政府权力的一种体现，而并非政府部门的义务，公民的知情权很难得到应有的保障。
(四)审计后的问责机制不健全
近几年，中央国家机关屡犯屡审、屡审屡犯的现象引起人们的质疑。出现这种现象的最根本的原因是审计后的问责机制不健全。目前，审计报告出台后，政府对违规使用财政资金的责任追究不严。目前问责机制主要存在两个问题，一是缺乏一个强有力的问责主体。现行的“问责”主体主要是同级政府，但同级政府作为“问责”主体明显存在问责“太软”的问题，所以仅靠同级政府进行问责不可行。二是审计与“问责”没有很好地衔接起来。这主要是由于目前审计机关的工作与纪检、监察、公安、检察等机关的工作没有很好地衔接起来，审计机关查处的问题移送到纪检、监察、公安和检察等部门的不多，或者查处问题后得到监督和司法部门真正处理的不多，使得一些审计工作“有头无尾”。
(五)缺乏对审计机关的监督机制
英国的阿克顿勋爵曾经说过：“一切权力都容易腐败，这是一条万古不易的经验。”审计机关拥有很大的权力，在没有受到监督的情况下也容易产生腐败。2006年的“盐山事件”中一名审计组成员在宴请时猝死[3]。这一事件在社会上造成了较大的负面影响，也向社会提出了一个严肃的问题——谁来监督审计机关?针对“盐山事件”，2006年底，审计署对审计系统的财务状况进行了一次彻底的清查，但像这种自我检查的作用是很有限的，必须有一个外部的机构来监督审计机构。
在外部监督方面，政府其他部门的资金使用情况由审计部门来进行审计，而审计部门的资金使用情况则没有相应的机关来监督审计，即使审计机关内部可以进行上级对下级的审计，但显然这种内部审计的作用有限。因此需要设置另外的机构来对审计部门进行监督。
二、完善我国审计制度的对策建议
目前，很多学者们把审计机关独立性不强的原因归结为双重领导下的行政型审计体制所存在的固有的弊端，并由此主张对审计体制进行改革，也提出了多种改革方案：
有的提出审计机关隶属于人大常委会的改革模式，即各级审计机构由原来隶属于政府改为隶属于本级人大常委会，是本级人大常委会下的一个常设机构[4]。有的主张实行“一府三院”的改革模式，即在各级人民代表大会下设立审计院，与政府、法院和检察院并列，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导。审计长由国家主席提名，经全国人民代表大会决定、国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定[5]。有的主张独立型的改革模式，即建立一个不涉足立法、司法、行政活动的独立存在的国家审计体制[6]。有的主张审计机关实行垂直管理，即把地方政府审计机关的双重领导体制改为单一的垂直领导体制，将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务上和行政上都直接接受审计署的领导[1]。有的主张升格型的改革模式，即将审计署的规格升高半级，审计长的地位相当于副总理或国务委员，并延长审计长的任职期限[7]。有的主张“监审合一”的改革模式，即主张将审计署与监察部合并起来建立审计监察院并提高其行政级别[8]。有的主张“双轨制”改革模式，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织，人大所属的审计组织主要从事预算审计工作，政府所属的“审计署”主要进行政府经济监管所需要的各项审计监督工作[9]。也有的主张微调式改革模式，即认为现行审计体制是符合中国的基本国情的，审计体制目前存在的问题可以通过制度修补的方式进行完善，而不需要大刀阔斧的改革[10]。还有的主张先改良后改革的模式，即进行诸如实行垂直管理，或将审计署升格等行政体制内的改良，待条件成熟后，再进行诸如将审计机关隶属人大常委会或建立“一府三院”等政治体制范围内的改革。[11]
我们认为，审计机关隶属于政府是符合我国的国情的，对于现行存在的一些问题，我们可以通过对体制、制度、机制的完善来加以解决。
(一)在人大常委会设立审计委员会
监督国务院和地方各级政府的工作是人大常委会的职责所在。在人大常委会下面设立审计委员会可以解决以下一些问题：一是审计委员会可以充当审计机关的监督主体，解决审计机关的监督问题。审计委员会可以对审计机关的财务状况进行审查，防止审计机关违规使用资金。二是审计委员会代表人大对审计机关的工作进行指导，督促审计机关对人大提出的审计项目进行审计。三是审计委员会可以监督审计机关如实地向人大常委会报告工作，防止审计报告被政府严重“过滤”。四是审计委员会可以作为审计问责主体，并监督政府相关部门的整改工作。
(二)地方审计机关实行垂直管理
审计机关隶属于同级政府有一定的合理性，这样可以使审计机关密切配合当地政府的工作，切合本地实际开展工作。然而，我国目前处于社会的转型时期，依法治国方略还没有得到完全落实，腐败现象还很严重，地方保护主义盛行。在这种背景下，双重领导体制严重损害了审计机关的独立性，影响审计工作的开展，不利于国家财政和国有资产的保护。在这种情况下，审计机构实行垂直管理利大于弊，不失为一种好的解决办法。地方审计机关实行垂直管理，即中央对地方审计机关实行垂直领导，同时撤销各审计厅，将各地审计厅全部改为特派办，有特派办的地方将审计厅合并到特派办。省审计机关对地市审计机关也实行垂直领导。地方审计机关的人事、业务和经费都由审计署统一安排。垂直管理有利于增强审计部门工作的独立性，有利于提高审计人员的工作积极性和责任心，有利于审计部门作用的充分发挥。
(三)完善审计机关的人事制度
在审计机关实行垂直领导以前，可以通过完善审计机关的人事制度来增强审计机关工作的独立性。首先，要完善审计机关负责人的任命制度。为了减少同级政府对审计机关负责人工作的不良干涉，增强审计机关负责人工作的独立性，可参照《中华人民共和国行政监察法》第十一条“县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意”，将《审计法》第十五条“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”，改为“地方各级审计机关负责人的任免，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意”。
其次，完善审计机关公务员的准入机制。充实审计力量要走专业化的路子，凡是进入审计队伍的人员都要有一定的专业基础。为此，审计部门应进行专门的职业资格认定考试。审计署和中央组织部可联合制定并发布审计人员岗位任职资格条件。根据审计人员的不同职位，分别对新录用的审计人员，县、市和省级审计厅(局)长、业务科(处)长等各种不同职位所必须具备的政治和业务资格条件进行明确规定，并向社会公布岗位资格条件，通过每年定期考试和考核来确认，逐步做到不符合资格条件的人不能进入审计机关，更不能担任领导职务。
(四)完善审计公告制度
为进一步完善审计公告制度，需要对《审计法》、《审计机关公布审计结果准则》和《审计结果公告试行办法》的一些条款做出修改。首先，要将《审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”改为“审计机关应当向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”其次，要在《审计法》中增设专门条款，明确审计公告的主体、内容、总体要求及不公布的法律责任。与此修改相配套，需要对《审计机关公布审计结果准则》和《审计结果公告试行办法》进行修改，要对公告的定义、内容、范围、时间、形式等进行明确的规定，并对每一种情况作出较为详细的说明。
(五)完善审计后的问责机制
1.建立人大常委会对被审计通报的部门的问责机制。针对审计后问责难的问题，全国人大常委会和各级地方人大常委会可以建立这样一种问责机制：在审计报告结束后，要求各个违规使用财政资金的部门负责人到人大常委会进行公开的说明，人大常委会委员可以就相关的任何问题提出质疑，并且部门负责人要向人大常委会提出整改方案。这一制度可完善人大的监督、质询功能，对违规使用资金的部门负责人施加有力的约束，从而有利于遏制违规使用财政资金的现象。
2.建立与完善审计机关与纪检、监察、检察等部门的协调机制。审计机关的职能是对国家财政使用情况进行检查，而对于相关责任人的问责，则有待于行政处罚机构和司法机构的跟进。违纪的由纪律监察部门依法查处，涉嫌职务犯罪的由检察机关依法追究。当前，最为关键的是要完善审计机关与纪检、监察、检察等部门的协调机制，使审计出来的问题能够得到依法查处。首先，要把审计机关与监督、检察、公安机关等部门联合开展工作的制度具体化，增强其可操作性，从制度上保证各机关工作的协调。其次，审计机关与监督、检察、公安等部门要建立协调配合领导小组和联席会议制度，从组织上保证各机关工作的协调。
标签：国家审计论文; 审计准则论文; 法律论文; 社会改革论文; 审计目的论文; 国家部门论文; 审计署论文; 地方领导论文; 时政论文; 人大常委会论文;