专家谈：《工伤保险条例》修订难点问题，本文主要内容关键词为：工伤论文,难点论文,保险条例论文,专家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主持人：郑东亮 人力资源社会保障部劳动科学研究所副所长
本期嘉宾：许忠伟上海市人力资源社会保障局
耿宝建 江苏省高级人民法院
李克俭 广东省劳动社会保障厅
向春华 北京市言大律师事务所
朱常有 国际劳工组织中国蒙古局
主持人：大家好，我们的讨论将主要围绕《工伤保险条例》修订的总体原则、拟修订的内容展开，也可就本次公布的《征求意见稿》中没有提出、但《工伤保险条例》实施中又十分突出且急需解决的问题进行讨论。我们的讨论可以先从具体的问题——也是媒体特别关注的一个热点问题谈起。这次《征求意见稿》提出取消上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的规定，受到社会各界的普遍关注和热议，有赞成的，也有反对的，各位嘉宾对此有何看法？根据各位经验，该规定在实践中的主要问题和矛盾是什么？如何解决这些问题和矛盾？
许忠伟：《工伤保险条例》在对原《企业职工工伤保险试行办法》(劳部发[1996]266号)文改进后规定了“上下班途中受到机动车事故伤害的”，可以认定为工伤。应当说，这样更为人性化了，更多的职工从中获益。但是，该规定也存在以下一些问题和矛盾：
一是仅将机动车事故纳入而未将非机动车事故纳入，导致了政策上的不平衡，各方面反响都非常强烈：为何大家都是上下班，发生机动车事故能认定工伤而非机动车事故却不能认定工伤？
二是如何界定“机动车”成为难点。实践中碰到的比如遭受火车、地铁甚至改装的、超标的电动车等伤害的能否认定为工伤，引发过很大的争议。《人民法院报》曾报道过某市一例被火车撞亡而申请工伤认定的案件，在历时两年多的一审后，法院最终认定火车属于机动车，判决撤销了劳动部门不认定为工伤的决定。
三是如何处理此条规定与“违反治安管理”的冲突问题，一直困扰着劳动部门。《工伤保险条例》实施后，我们发现，上下班途中发生机动车事故伤害与《工伤保险条例》第十六条第一项的“违反治安管理”存在适用冲突。当时有效的《治安管理处罚条例》中规定了酒后驾车、无证驾驶、驾驶无牌号机动车等情形属于违反治安管理行为。为此，无论从最高人民法院、国务院法制办或地方高院都出台了一些复函或“准司法解释”来明确这一问题，但这些解释似乎仍有不一致之处，导致了各地对此做法仍不统一。更为严重的是，2006年3月1日起《治安管理处罚法》实施，《治安管理处罚条例》同步废止。对于这三种情形，新法中并没有明确为属于违反治安管理的行为。这导致了原先依据《治安管理处罚条例》对此三类情形不认定工伤的一些地区，陷入了想不认定为工伤却找不到法律依据的困境。为了保持政策执行上的连贯性，一些地方仍依据原有理解而不认定工伤，还有一些地方则通过法律解释对该条款进行了阐释，以此为自己不认定工伤寻找合法性依据。但从最高人民法院系统得到的信息，无论是其《人民法院》报上报道的案例，还是其行政庭负责人的讲话，都认为这三类情形要认定工伤。对此，各地劳动部门陷入了很尴尬的境地。
正因此，这一条款涉及的案件成为工伤认定实践中发生争议最多的。根据对某市的粗略统计，适用上下班途中发生事故的案件在全市工伤认定案件总量中占比约为7％，但引起的复议诉讼量却在总复议诉讼量中占比约四成。矛盾突出，可见一斑。因此，在此次征求意见时有提出删除的意见也是非常正常的。
但是，工伤认定范围的缩小必然导致享受工伤待遇的群体也相应减少。众所周知，社会保险利益具有刚性，对于职工权益通常只能做加法而不能做减法，因此，该条款如何修改还需慎重考虑。如果最终基于各种考虑无法删除，建议从以下几个方面进行完善：
一是对该条款中的几个要件作全面的立法性解释。比如，对哪些情形要排除出工伤范围要明确规定。只有规定得越详细，在实践中的空白才会越少。
二是将上下班途中的事故全部纳入保障范围，而不限于机动车事故。但对劳动者的关于受伤事实这一证明事项的举证责任要提出更高的证明要求，以保证受伤事实的真实性。
三是明确酒后驾车、无证驾驶、驾驶无牌号机动车等三种情形仍属于违反治安管理的行为，将其排除出工伤范围。
耿宝建：上下班途中受到机动车事故伤害能否被认定为工伤，各国立法不一，差异较大。但从总体发展趋势看，越来越多的国家和地区将它列为工伤的范围。在我国，从《企业职工工伤保险试行办法》到《工伤保险条例》的相关规定来看，对上下班途中机动车事故是否认定工伤，客观上也存在着一个不断扩大的过程。虽然立法机关综合考虑后有权通过立法将上下班途中的机动车事故伤害排除在工伤保险范围之外，但必须考虑到立法的价值取向和导向，并且要与经济法治发展水平相适应。《征求意见稿》主张取消此规定的主要理由就是，受伤害职工可以从机动车交通事故责任强制保险得到补偿和得到民事赔偿。但事实上，强制保险得到的补偿是有限度的，民事赔偿过程也较为漫长，且都存在诸多变数，既不利于对职工的及时救治，也不利于职工及时重返工作岗位。而工伤保险制度的产生正是为了弥补民事侵权赔偿制度的上述不足，因此，不宜以存在民事补偿和赔偿为由来否定工伤保险补偿。
而非机动车事故之所以未纳入工伤保险范围，是因为非机动车造成的危害总体较小，立法者出于政策考量和经济发展的限制将其排除在外。这也不应成为取消机动车事故伤害认定为工伤的理由。
当然，为了避免因此类工伤保险待遇的支付而加重企业和工伤保险基金的负担，也为了防止各地执法尺度的不统一，对此类较为特殊的工伤事故，在立法修订时可以使用更加明确的法律用语进行界定，并明确规定，企业或者工伤保险基金应依法先支付工伤保险，并同时取得对机动车交通事故责任强制保险和肇事方的民事侵权赔偿的代位求偿权。这样，既有利于受伤害职工的及时康复，也有利于工伤保险基金的动态平衡。因此我认为，《征求意见稿》可以作如下规定：“职工在合理的上下班时间和合理的上下班路线上受动力驱动的车辆伤害的，应当认定为工伤。职工在受到伤害后未及时报警的，应当就伤害系受动力驱动的车辆造成的事实承担举证责任。职工伤害被认定为工伤后，工伤保险基金或用工单位可以依法以受伤害职工的名义向肇事者进行追偿。实际追偿部分大于已支付的工伤保险待遇的部分，可以由受伤害职工所有。”
李克俭：我的基本看法是，上下班受到机动车事故伤害仍可认定为工伤，但具体认定条件及待遇给付可做适当调整。如果不将机动车事故伤害纳入工伤认定范围，对于工伤认定部门及社保基金给付可能更为简便，但对于职工权益的维护可能产生不利影响，主要表现在几个方面：
第一，交强险难以覆盖所有受到机动车事故伤害的职工。根据2009年6月29日中国保监会发布的《关于机动车交通事故责任强制保险业务情况的公告》显示：交强险制度实施以来，目前机动车辆的投保率为41％，其中汽车投保率为68％。截至2008年末，交强险累计处理案件2490万件，赔付670亿多元，赔付率为66.4％。从上述数据可知，交强险投保率有限，如算上部分无牌照的机动车，投保率更低。根据《机动车交通事故责任强制保险条例》规定，在机场、厂矿等区域行驶而不上道路行驶的机动车可以不投保交强险；已经停驶或报废但未办理牌照注销手续的机动车也不投保交强险。此部分车辆发生交通事故后，无法从交强险中获得赔偿。
根据2008版(新版)的交强险责任限额(即每次保险事故的最高赔偿金额)，全国统一定为12.2万元人民币。超出限额的部分需要通过商业保险、民事赔偿解决。民事赔偿需有明确的肇事主体并要严格区分过错责任，如发生肇事车辆逃匿，或受伤职工本人负全部或主要过错，职工很可能无法获得有效的赔偿。
第二，将已经覆盖到的人群再排除于保障体系之外不可取。原劳动部1996年制定的《企业职工工伤保险试行办法》已将上下班途中受到机动车事故伤害的情形纳入了工伤认定范围，至今10多年的时间中，广大群众已经接受了上下班途中受到机动车事故伤害属于工伤的观念。《工伤保险条例》的修订如使之后发生同样交通事故的职工获得的补偿和保障大幅减少，不符合社会保障发展的方向和原则，即社会保障应当不断覆盖更多的人群并不断提高保障水平。
第三，政策的完善不宜通过简单放弃来实现。关于非机动车事故伤害是否纳入认定范围及如何认定上下班途中的争论，均为制度完善及实务操作方面的问题，现行《工伤保险条例》的规定的确存在简单粗糙、有失公平的缺陷，同时也给实务操作部门带来很多麻烦，但有缺陷并不意味着就要简单放弃，而是要通过完善政策，使其更加趋于合理、平衡。
要解决实践中的问题，我认为，关键是分清不同保险类型在这类工伤事故中的责任，比如，规定医疗费、护理费、误工费、假肢安装费等由交强险、商业保险及民事赔偿支付的，工伤保险基金和用人单位不再支付；由工伤保险基金和用人单位垫付上述费用的，工伤保险基金和用人单位获得追偿权。此办法在保障职工获得工伤保险救济的同时，不过分加重用人单位的支付责任(用人单位承担依法缴纳工伤保险的责任)，同时减少基金给付压力(与现行规定相比)，从而实现“三赢”。
向春华：首先，我同意李克俭的看法。其次，对“非机动车事故伤害纳入工伤范围”的意见是否足够强烈到要彻底取消这一条款，我比较持怀疑态度。就我所接触的大量咨询案件来看，对原条款有意见的几乎全部是因非机动车事故受到伤害者，这是有直接的利益诉求的，其意见不具有客观性。而一般社会公众是否强烈要求将“非机动车事故伤害纳入工伤范围”，从我所接触的人员来看，并不是这么回事。一般来说，非机动车导致的伤害比较轻微，从本质上来说，轻微伤害可以不纳入工伤，或者仅仅是发生工伤医疗费。
再次，从工伤的内涵来看，工伤就是因为工作导致的伤害，或者说伤害与工作之间具有因果关系，相比于视同工伤、不可抗力工伤类型，上下班途中机动车事故伤害与工作之间具有更为密切的因果关系，上下班途中是工作时间和工作场所的延伸，是更为重要的工伤类型。
朱常有：根据国际劳工组织第121号“工伤津贴”建议书第5条(c)的规定，成员国应在规定的条件下，将工人往返于工作地点和下列地方的直接途中所发生的事故视为工伤事故：主要住宅或别墅；通常用餐的地方；通常领取工资的地方。实际上，也有许多国家是将这种“通勤事故”列为法定工伤事故。从国外的经验来看，只要对有关规定作出更具体详细的规定，目前我国有关上下班途中交通事故工伤案例中遇到的问题是可以解决的。因此我认为，简单地将这一条例删除，是不太妥当的。
主持人：各位嘉宾的发言，表明了对上下班途中是否认定工伤问题的充分关注，从立法原则和趋势，到具体立法技术给予了评论和建议。总体来看，大家都认为不宜简单地将这一规定予以取消，而是要进一步地深化和完善有关规定，作出更具体的、更具操作性的规定。从中，我们也可以看出，《工伤保险条例》作为一项涉及人们生活工作方方面面的法律，还需要在对现实生活的适应性上进一步提高。可以说，生活有多复杂，法律就有多复杂，《工伤保险条例》的修订完善将是一个不断推进的过程。在《征求意见稿》中，还有一条与这一规定存在某种关系的建议，即删除了因违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为导致事故伤害的这两种不得认定为工伤的情形。各位又如何认识这一意见体现的政策含义？
许忠伟：首先，有必要纠正一下《公开征求意见的通知》中的说法，《工伤保险条例》本就没有规定将违反交通安全管理的行为排除出工伤范围。否则，以往各地将闯红灯等被撞的劳动者认定为工伤的做法将是违法的行政行为。
我理解此处所指违反交通安全管理的行为，是指实践中争议比较大的三种情形，即各地实践中对于酒后驾车、无证驾驶、驾驶无牌号机动车等三种情形予以排除而做出的地方性解释。据了解，四个直辖市对这三类情形都不认定为工伤。
现在，《征求意见稿》准备删除这两种情形，理由是因为社会危害性较小。我觉得这样的理由并不充分，且忽视了公共利益与个人利益的平衡。
最近社会上引起广泛关注的一系列酒后驾车、无证驾车、驾驶无牌号车撞死人的恶性交通事故，已经让很多人认为，此类行为的严重性已经非简单的交通肇事罪可以涵盖的了，有人甚至主张定以其他危险方法危害公共安全罪。虽说，《工伤保险条例》此处规定的只是限于行政违法范畴内的酒后驾车、无证驾驶和驾驶无牌号车的行为，尚未构成刑事责任也只是因为没有造成严重的后果，但危险性却是没有分别的。
还有，同样的故意伤害行为，若造成轻微伤，则构成违反治安管理；若造成了轻伤以上，则构成刑事责任。轻微伤与轻伤仅一线之隔，若将受害劳动者造成他人轻伤的行为排除出工伤，但将造成他人轻微伤的行为却纳入工伤，未免让人感觉不公。
事实上，违反治安管理和道路交通安全管理行为的责任分别有警告、罚款、行政拘留等不同档次。而最为严重的行政拘留与刑事责任往往只有一步之遥，将此类严重的行政违法行为也认定为工伤，未免为保护劳动者而矫枉过正了。
而今，《治安管理处罚法》已实施近三年半，很多涉及这三种情形的工伤案件已经尘埃落定。《工伤保险条例》的修订，将重新引起这类案件当事人的关注，引发他们对这些历史问题的纠缠。删除所带来的负面影响不容小觑。因此，若要同时删除还需慎重。
向春华：我认为，完全删除违反治安管理排除工伤事由并不适当。《征求意见稿》中取消排除事由的理由是：违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为，与犯罪相比，社会危害性较小，不宜将因这两种行为导致的事故伤害排除在工伤认定范围之外。国务院法制办对违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为性质的判断是正确的，但以此作为删除这一排除事由的理由，并不必然是合理的而不证自明的。
在《治安管理处罚法》实施以前，违反道路交通安全管理的行为，也属于违反治安管理的行为，后者作为属概念吸收了前者。但无论是理论上还是实践中，都没有将全部违反道路交通安全管理的行为作为排除工伤事由，而仅将其中个别极其严重的行为作为排除工伤事由。
从行为的社会危害性来看，违反治安管理行为对社会整体的安宁和秩序造成了较为严重的损害，违反道路交通安全管理行为更强调对交通行为的管理，并不以对社会整体的安宁和秩序造成损害为必要。如违章停车，对交通行为有一定影响，但在很多情形下对社会安宁并无影响。因此《治安管理处罚法》只将个别违反交通安全的行为纳入了违反治安管理行为。这一立法思路无疑是正确的，整体上也符合工伤保险的立法目的。问题出在《治安管理处罚法》的立法思想超过了《工伤保险条例》的预期，将长期以来一直排除在工伤范围外的无证驾驶也排除出违反治安管理行为，从而对此类行为导致的伤害是否可以认定为工伤在实践中产生了巨大的争议。
《征求意见稿》取消该项排除事由是基于社会危害性考量，这无疑是有道理的，但并不准确。
首先，《征求意见稿》保留了“醉酒”之排除事由，增加了“吸毒”这一排除事由，第一，从社会危害性上考察(通常通过处罚来衡量)，这两者与违反治安管理行为非常类似，甚至完全等同。如醉酒驾车的，处以15日拘留、暂扣驾驶证6个月，而违反治安管理行为中，非常多的行为可以处以15日拘留；第二，在非交通行为中，“醉酒”不一定导致拘留，其社会危害性尚不及某些违反治安管理行为。立法追求平等和道德性，社会危害性相同或较轻的，都要排除出工伤，社会危害性相同或较重的却可以认定为工伤，任何理性的人都无法接受。
其次，社会危害性并非确定工伤排除事由的基本依据。自残和自杀在相当意义上并不具有社会危害性(当然在一些宗教观念中是完全不同的)，但并不妨碍包括我国在内的世界各国均将其作为工伤排除事由。
再次，确定工伤排除事由的基础是对法益的考量，也就是要考虑法律所保护的对象和法律所要保护的一切利益。排除事由具有两个基本功能，一是将某些是否是工作伤害不易确定的情形直接排除出工伤范围，如履行工作职责无证驾驶发生伤害，伤害究竟是由工作造成的，还是由无证驾驶导致的，可能很难判断，将无证驾驶作为排除事由，就无需思考伤害发生的具体原因究竟是什么了。二是促进对社会公共利益的保护。工伤保险在保护个别受伤害雇员的同时，也要保护其他劳动者，防备雇用劳动者侵害一般社会公众的权益，维护用人单位合法的、正当的权利和利益，也就是两权相较取其重。在这方面，社会危害性只是考虑的一个因素。
主持人：《修改意见稿》的基本宗旨和原则应当是最大范围、最大限度地将职工纳入到工伤保险的保障体系之下，为他们提供可靠的制度保障，同时也通过制度保障来推进社会公平正义。因此，此次修订，强调将事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织都纳入了工伤保险适用范围，同时，也进一步加强了对未参保单位和人员权益保护的相关规定。这种政策扩面和力度强化，会产生怎样的效应？我们应该做出怎样的评价？都是需要探讨的问题。
许忠伟：将事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织纳入工伤保险适用范围，这一做法实质是巩固了《工伤保险条例》实施几年来的好做法。关于这些组织纳入工伤保险的做法，早在2005年底，原劳动保障部等四部门出台的《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》中即已有明确规定。现在《征求意见稿》直接加以明确是值得肯定的。这也与近两年实施的《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》在适用范围上的扩大保持了同步，体现了工伤保险作为职业伤害，以劳动关系具备为前提条件的这样一种特征。
耿宝建：《征求意见稿》实际上将《工伤保险条例》第六十二条第二款的规定进行了修订，解决了事业单位等职工的因工伤亡的补偿问题。但对上述单位的工伤保险制度的改革，必然要和上述单位的工资制度、人事制度、医疗制度改革相协调。《征求意见稿》也可考虑将国家机关或者参公管理的事业单位和社会团体中的工勤人员纳入工伤保险的范围，而这已经成为司法界的一个基本的共识。一些权威的人民法院判决中，已经认定派出所临时聘用的保安因工作原因造成的伤害，可以参照《工伤保险条例》的规定，主张工伤保险待遇，派出所应当参照《工伤保险条例》的规定自行支付工伤保险待遇。
从某种程度上说，《征求意见稿》规定的工伤保险范围仍有待于进一步扩大。从国外立法来看，工伤保险是各国实施最为广泛的制度，覆盖范围扩展到几乎所有从业人员，虽然在具体的范围上各国存在一定区别。结合我国的国情来看，目前完全可以将以下人群纳入工伤保障范围。如个体工商户户主、居委会、村委会的工作人员、职业技术学校的学生和学徒、职业培训中的实习生、律师、会计师等职业群体。从长远的发展趋势来看，在我国，除了受《公务员法》调整的人员无需纳入《工伤保险条例》的保障范围外，其他一切订立了工作、服务或咨询指导合同的人员，都应当参加工伤保险。
朱常有：随着经济与社会的不断发展，逐步扩大法律的适用范围体现了社会的进步、法律制度的完善和对社会公平的追求。制度覆盖面的扩大，通常体现在两个方面：
首先是制度主体对象范围的扩大，《征求意见稿》拟将事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织员工也纳入工伤保险的保护范围。也就是说，工伤保险拟将部分非企业的“白领”员工纳入到保护范围。国务院2004年发布的《工伤保险条例》首次在制度上将农民工纳入工伤保险，是中国社会保障发展历史的一个里程碑。这次法规适用范围的进一步扩大，遵循了社会保障的广覆盖和共济性原则，也更加接近国际劳工组织第121号“工伤津贴”公约的适用范围。
其次，是在工伤保险项目上扩大覆盖范围，尤其是注重对职业病的预防要发挥工伤保险制度的作用。随着产业结构的调整、信息技术的广泛运用以及工作压力的加大，“白领”就业人员的职业健康问题也日益突出。比如，在发达国家，“肌肉骨骼劳损(MSDs)”已成为最常见的与工作相关的疾病。在欧盟，有几百万人患此疾病，并成为员工请病假的主要原因。在有些国家，40％的工伤赔偿金和高达GDP1.6％的经济损失是由此病导致的。从国际经验看，伴随经济社会的发展，职业安全健康的重点将从以控制安全事故为主向关注职业健康和健康促进的方向发展。在中国快速工业化和城镇化进程中，职业病同样也越来越成为影响工伤保险制度可持续发展的重要问题。2008年，中国新报告职业病共13，744例，其中尘肺病占78.79％。改革开放30年来，累计尘肺病例已达50多万例，因进口、生产、使用、运输和储存有毒有害危险化学品而导致的事故和职业病病例呈增长态势，并不时发生群发性职业中毒案件。最近，国务院发布了《国家职业病防治规划(2009-2015年)》，这必将为推动职业病防治工作的开展，为开展工伤、职业病的预防工作提供良好的政策和外部环境。
许忠伟：《工伤保险条例》的修订，加大了对不参保用人单位的处罚力度，也加强了对未参保职工的权益保障。应当说，对于工伤职工权益的保障在《劳动争议调解仲裁法》中已多有涉及，比如申请支付令、先予执行、有限一裁终局等规定。但这些便利措施目前仍只限于工伤医疗费，没有完全涵盖到所有的工伤保险待遇，为此，这样的修订是很有必要的。
这样修订的优点在于不影响未依法参保的用人单位的工伤职工享受工伤保险待遇，但是不妥之处在于有纵容违法之嫌，即如果用人单位未依法参加工伤保险，一旦工伤发生，还能通过补缴费来抵销将发生在单位自身的工伤赔偿费，而补缴费远低于工伤赔偿费。没发生工伤时，用人单位不缴费，一旦发生工伤了，再补缴，这样用人单位反倒有了空子可钻，节省了违法成本。为此个人建议，不仅要补缴工伤保险费、征收滞纳金和罚款，更可以学习《劳动合同法》的做法，引入“双倍罚则”制度，向工伤职工加倍支付未参保期间已经发生的工伤保险待遇。通过这样的方式，加大用人单位的违法成本，以提高执法力度。
耿宝建：为了更好地保护受伤害职工的权益，在新修订的第六十二条第二款中应当明确规定：“劳动保障部门可以依法对用工单位应当支付的工伤保险待遇的项目和具体的费用作出行政裁决。当事人对行政裁决不服的，可以依法提起行政诉讼。”通过这样的制度设计，直接赋予劳动保障行政主管部门的行政裁决权，便于劳动部门及时履行职责，也便于保证工伤职工可以及时获得工伤待遇，防止只规定权利却不规定权利实现方式的立法，预防“法律白条”。
同时，为了更好地督促劳动保障行政部门及时对欠缴工伤保险费单位进行追缴，防止因行政机关不积极履行职责而出现企业无力支付工伤保险待遇的现象，也可考虑作如下更为彻底的制度设计：即明确规定应当参加保险而未参加保险的用人单位职工发生工伤的，由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇。工伤保险基金支付后依法向用人单位追偿先行支付的工伤保险并加倍征收保险费用。
李克俭：在滞纳金问题上，我同意许忠伟的看法。《征求意见稿》第二十条三款关于“用人单位补缴工伤保险费、滞纳金及罚款后，由工伤保险基金和用人单位支付新发生的费用”的规定，主要的作用在于降低了用人单位支付工伤待遇费用的压力，但在保护未参保人员方面发挥的作用可能很有限。
《征求意见稿》中“新发生的费用”需要作出明确界定。现在至少存在两种不同的理解：一种理解为工伤事故发生时用人单位未参保，用人单位完成补缴后，尚未支付的工伤待遇费用。另一种理解为用人单位完成补缴后，工伤保险事故才发生，并由此产生的费用。
如果按照第一种理解，可能出现两种结果：第一，引发用人单位的“投机”行为——不受伤不参保，或只为受伤职工办理补缴。虽然《征求意见稿》第二十条第一款中增加了关于滞纳金的规定，但滞纳金对用人单位的督促作用非常有限。以广州市为例，2009年8月广州市用人单位工伤保险缴费比例为0.4％，按2300元的缴费基数计算，月缴费额为9.2元，即使加付万分之五的滞纳金，处罚的力度也极有限。而主动缴纳工伤保险需要办理用工备案、与其他险种捆绑缴交，对于流动性大、用工时间短暂的用人单位而言，与其主动缴费明显不如等职工实际发生工伤后再行补缴划算。在此情况下，工伤保险基金能否维持足够的支付能力需要谨慎考虑。第二，使《征求意见稿》第二十条第二款的规定落空。社会保险补缴存在诸多问题(可参见养老保险补缴现状)，尤其在单位经营者逃匿或故意逃避承担工伤责任的情况下，要求用人单位参加工伤保险、补缴工伤保险费及滞纳金存在困难，直接裁决用人单位支付待遇更为直接。2004年至2008年广东省各级劳动争议仲裁委员会裁决由未参保的用人单位支付劳动者工伤待遇的案件超过3.5万宗，尤其在《劳动争议调解仲裁法》实施后，工伤保险待遇成为仲裁终局裁决事项，且可通过裁决用人单位先予执行等做法及时保障劳动者获得工伤医疗费、工资及补偿。按《征求意见稿》第二十条第三款的规定，补缴工伤保险费、转由工伤保险基金支付待遇会成为用人单位向劳动仲裁及法院提出拒绝支付工伤待遇的抗辩理由，甚至通过在补缴过程中行政复议、诉讼来拖延时间，使第二十条第二款的规定丧失作用，工伤职工权益实现的周期会更长。
如果按照第二种理解，那么其规定和现行《工伤保险条例》的规定就没有什么不同，都以依法缴费为前提，仍未解决“未参保用人单位拖欠甚至拒不支付工伤职工待遇”的问题。
因此，第二十条第三款的规定对降低用人单位支付工伤赔偿费用的压力有重要作用，但需要限定允许用人单位补缴的时间才可能在保护未参保单位工伤职工权益方面发挥作用，超过允许补缴的时限应由用人单位承担给付责任。同时，我也建议修订稿里不要使用“新发生费用”的表述。
主持人：虽然扩大制度覆盖面，加大保障力度，提高保障水平，是制度建设的基本目标，是此次《工伤保险条例》修订的最终动力，但是，我们也应清醒地认识到，在现代社会的复杂条件下，要给国民提供合理适当的伤害保障，并非工伤保险一个制度所能完成的，而是需要建立一个完备的国民伤害保障制度体系。因此，《工伤保险条例》的修订完善应当放到这样一个大的制度体系框架下来理解和推进。目前我们所面临和讨论的问题，其实有很多是和这种体系建设内部各种制度之间的关系相关的，其中自然涉及到各个制度主体之间的权利义务关系和利益结构调整。当前需要解决的理论和实践问题，就是如何认识和实现工伤保险制度在对国民各种伤害保障制度体系中的地位和作用，如何协调工伤保险制度与其他相关制度之间的关系。
向春华：人身伤害的保障体系可以划分为不同的层级。第一个层次，损害赔偿，即民事赔偿(包括刑事附带民事赔偿、侵权赔偿、基于缔约责任产生的人身赔偿责任)、国家赔偿(包括行政赔偿和司法赔偿)。在这个层次，赔偿义务主体是有赔偿责任的，多数对损害的发生具有过错，遵循的是个体责任原则。第二个层次可以列为工伤保险，因其参保人数众多，基金雄厚，应当努力扩大其覆盖范围，争取早日惠及所有的雇用劳动者。第三个层次应为救济制度。这是基于对生存权的基本保障，是最低层次的保障制度。第四个层次是像见义勇为基金这样具有褒扬性质的保障层次。第五个层次则是商业保险，属于契约保障。
其中，工伤保险作为第二个层次，在其适用范围内应当发挥基本和主要的保障功能。应注意三方面的问题：一是强调工伤之基础和本质，不要将其他保障制度应承担的责任都推给工伤保险基金，如见义勇为；二是工伤保险基金在承担责任的前提下，不应免除其他责任人的责任；三是需要从社会整体考虑待遇或赔偿的公平性问题。这些问题涉及整个国家法律体系的协调和完善，非《工伤保险条例》所能解决，也非《社会保险法》所能完全解决。
耿宝建：工伤保险制度脱胎于用人单位的无过错侵权责任，它的实质是用人单位通过缴纳一定的社会保险费，然后由国家信用为担保的工伤保险基金支付因用人单位过错或者无过错的原因造成的职工伤害需承担的赔偿责任。这种制度设计可以有效地分散风险，保障职工的权益。特别是在国民伤害保障体系远不健全的情况下，现行工伤保险制度在我国实际上履行着部分医疗保障和侵权责任险的功能，立法机关应当充分考虑这一现实。因此，不宜简单地强调缩小工伤保险范围或者限制工伤保险待遇的水平，而是应当根据社会经济文化发展的需要，通过对费率的精确调整，适当拓展工伤保险的保障功能。
但长期以来，理论界和实务部门对工伤保险制度与用人单位违法侵犯人身权的民事责任的关系、与第三者民事侵权责任的关系如何处理一直存有争议，不论是双赔、补偿或者替代方案均有一定缺陷。虽然目前最高人民法院所公布的一些典型案例坚持了“双赔”，但这种做法仍然受到了劳动保障等部门的质疑。因此，它们之间的关系仍然需要进一步加以研究和规范。同时，由于工伤保险制度仅限于人身损害赔偿，尚未包括财物和精神损害赔偿，容易造成补偿的不到位。因此，在目前重大恶性事故频发的时期，为了遏制少数用人单位恶意违反劳动法规，强令职工从事危险作业，《工伤保险条例》应当增加一定的惩诫性规定，明确规定：“用人单位恶意违反劳动安全规定给造成职工伤亡的，职工在取得工伤保险待遇后有权通过民事诉讼向违法用工单位主张精神赔偿。”
许忠伟：纵观人身损害赔偿制度的发展史，无论是侵权人的赔偿，还是商业保险的赔偿，抑或工伤保险的赔偿，都是为了尽可能地实现受害人的权益，区别只是在责任的分担机制上。由于多种伤害保障制度并立，导致一个人遭受伤害后，可能同时符合多个制度的保障范围。但公平公正的理念又禁止受害人重复享受待遇，这就产生了制度间的竞合问题。而如何竞合则体现着各种伤害保障制度在伤害保障体系内的地位和作用。我认为，工伤保险在这一体系中处于最基础的地位，发挥着兜底的作用。制度的发展史告诉我们，后续制度的出现往往是为了弥补之前制度的漏洞。作为最晚出现的伤害保障制度——工伤保险具有救济充足、程序简便等优点，保证了每个受害人都能得到应有的补偿，因此是其他伤害保障制度所无法企及的。换言之，工伤保险是受害人在无法及时获得其他救济时的“救命稻草”。因此我认为，当受害人通过其他伤害保障制度无法及时、足额获得赔偿时，工伤保险的优势应当得到充分的发挥。
但是，我并不认为要重新回到原《企业职工工伤保险试行办法》规定的民事赔偿优先、不重复赔偿的原则上来。恰恰相反，正是由于工伤保险的上述地位和功能，凡是发生赔偿的，只要是工伤保险能保障的范围，工伤保险都应当“冲”在众多伤害保障制度的最前面：当职工尚未获得民事赔偿时，工伤保险应当首先给予其保障，确保职工不致因为侵权人的原因而无法解“燃眉之急”。但若受害人在事发后首先迅速得到了充足的民事救济，则工伤保险无须再“救急”。工伤保险与其他相关制度间的竞合情形可以按照上述思路来处理。值得一提的是，其实传统民法上的“不真正连带责任”的概念已经解决了这一问题，值得我们借鉴。
主持人：此次《工伤保险条例》修订意见不但在适当扩大制度覆盖范围、提高保险待遇水平上作出了新的规定，而且进一步优化和完善了工伤保险的实施程序，在工伤认定、鉴定和争议处理程序上都有一些改进。这种修改将产生积极的政策效果，也会更广泛地影响到劳动争议仲裁等相关规定的相应调整。
许忠伟：这次修订在工伤认定、劳动能力鉴定方面确实有很多亮点。比如，取消了对工伤认定结论不服时，必须先行政复议再行政诉讼的前置性规定；明确了再次鉴定和复查鉴定的时限，这将降低当事人的维权成本。同时，也针对以往实践中因为某些合理原因导致的行政部门无法按期作出结论的情形，规定了程序中止的制度，确保了依法行政。当然，我认为，行政程序中还有很多成熟的制度可以引进到工伤认定程序中来，此次修订时建议加以考虑。
这次修订还涉及了劳动争议处理程序，主要是劳动关系问题。由于劳动关系争议属于民事争议范畴，而工伤认定争议属于行政争议范畴，因此，民事行政交叉的问题在工伤维权中尤为突出，造成了劳动者的工伤维权成本居高不下。实践中发生了一些劳动者为了维权，一个不落地前后走遍十个程序的实例。我认为，目前《征求意见稿》提出的“对人力资源和社会保障行政部门作出的不予受理决定，可以不经过劳动争议仲裁和行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼”这一修改并无多大的意义。因为以往实践中从来没有规定说，对于不予受理决定不服的，劳动者须先经过劳动争议仲裁和行政复议程序后，才可以提起行政诉讼。事实上，对不予受理这样一个具体行政行为不服的，最直接的是通过行政救济途径加以解决。何来一定要走确认劳动关系的民事救济途径呢？实践中产生这样的一种做法，往往是某些当事人意识到了仲裁裁决或法院判决作为证据对行政复议和行政诉讼的审查将产生重要影响，因此而实施的“诉讼策略”，而并非现有的任何强制性规定。既然之前没有强制性规定，那么现在《征求意见稿》中这条试图“松绑”的规定也就没有了实际意义。
如果要达到简化程序的目的，应当强制性规定禁止当事人采用上述的“诉讼策略”。为此，可按照民事行政交叉理论的程序避让的方式来解决这一问题：对已经作出的不予受理决定或工伤认定决定不服的，当事人以确认劳动关系为由申请仲裁，劳动争议仲裁委员会告知申请人应当向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。程序法上所谓的“告知”其实就是“不予受理”的换一种说法，这一做法在上海市前些年制定的有关文件中已经采用。当然，这样的做法对劳动争议处理机构在立案时识别当事人“诉的利益”的能力提出了很高的要求，实践中也有当事人通过“曲线”方式来避开这样的审查，但只要进一步审查下去，对方当事人往往会提出已经行政处理的抗辩理由，故可以保证将绝大多数此类案件拒于劳动争议处理程序之外。因此，是一种比较可行的做法。
耿宝建：职工在受到伤害后，对其进行及时的救治是工伤保险制度设立的基本原因之一。而在这个过程中，就有可能涉及是否存在劳动关系、是否违反劳动法规、保险待遇如何计算等一系列争议。在处理此类争议时，工伤保险基金管理中心、劳动监察部门、劳动仲裁机构、人民法院的民事和行政审判部门，就应当尽可能以高效、便捷地化解纠纷为根本要求来进行相关制度设计，防止职工的权益因“拖工伤”而受到二次伤害，保证正义不再迟到。因此，《征求意见稿》取消复议前置，简化认定程序的立法取向应当予以肯定。
而在其它程序方面，劳动保障行政主管部门、仲裁机构和人民法院之间，也应当在坚持“司法最终”原则的前提下，重新对权力进行配置。劳动保障行政主管部门内部的工伤认定部门与劳动监察部门之间的分工要予以整合，法院的民事和行政诉讼的程序也应当尽可能“无缝对接”，并尽可能通过行政附带民事或者民事附带行政诉讼的方式一并解决纠纷，从根本上解决争议，防止各部门间的互相推诿。
比如，在不少工伤认定中，用人单位经常抗辩与受伤害职工之间不存在劳动关系。传统的解决方法是暂停工伤认定程序，由用人单位与职工通过仲裁甚至是民事诉讼来解决是否存在劳动关系。这样的程序设计严重影响了工伤认定的效率，也增加了当事人的维权成本，违反程序便捷经济原则。目前，在司法实践中，各级人民法院实际上已经肯定了工伤认定机关在工伤认定时，可以对是否存在劳动关系直接作出认定，而不是由仲裁机构或者人民法院对是否存在劳动关系进行另行认定。对这些已经基本成熟的做法，也应当通过立法形式加以明确。
李克俭：征求意见稿说明部分第(二)点(3)中提出，存在劳动关系争议的工伤认定案件“在申请工伤认定前，需要先就劳动关系进行仲裁，仲裁程序的增加，进一步延长了工伤认定程序”，并由此得出解决办法：“对人力资源和社会保障行政部门作出的不予受理决定，可以不经劳动争议仲裁和行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼”。
这种表述是存在问题的。第一，给出了不正确的前提。劳动关系存在是认定工伤成立的条件之一，判断劳资双方是否存在劳动关系属于工伤认定工作的一部分，并不需要也不应该将其从工伤认定工作中剥离出来。《工伤保险条例》规定，提交工伤认定申请应当提交存在劳动关系(事实劳动关系)的证明材料；职工或其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。对工伤职工与用人单位是否存在劳动关系的认定可以通过当事人举证及工伤认定部门调查取证来实现，而不是通过仲裁或法院的裁(判)决来实现。部分地方的工伤认定部门指引申请人通过劳动争议处理途径确认劳动关系，是行政不作为的表现，因其不作为迫使劳动者经过劳动争议一裁两审的程序确认了劳动关系，再回到工伤认定的环节，延长认定周期。
第二，劳动争议处理周期长关键不在于仲裁程序。《劳动争议调解仲裁法》实施前，仲裁审理时限为60天，可延长不超过30天；人民法院民事诉讼一审6个月，可延长6个月；二审3个月，可延长3个月。《劳动争议调解仲裁法》实施后，仲裁审理时限仅有45天，延长不超过15天，劳动仲裁的审理期限不足人民法院审理时限的1/6。
第三，《征求意见稿》第十九条对《工伤保险条例》第五十三条所作的修订，仅在于职工申请行政复议或是行政诉讼，与劳动仲裁不相关，说明部分提出的“可以不经过劳动仲裁和行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼”无从谈起。
《征求意见稿》说明部分的表述让社会产生错误的理解，认为是劳动仲裁拖延了工伤认定的程序，取消仲裁处理的环节可以提高工伤认定的效率。错误判断了问题的关键所在，对劳动仲裁机构和劳动仲裁工作人员而言，极不公平。建议说明部分中明确，工伤认定过程包括对劳动关系存续的认定，当事人对工伤认定不服或工伤认定申请不予受理的决定不服的，可以申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。
向春华：在我看来，《征求意见稿》对劳动关系争议的处理是比较恰当的。在我国，工伤的构成是以劳动关系存在为前提的。而在工伤认定中，如何对待劳动关系，不同的处理方式对工伤职工的影响差别很大，甚至直接影响到工伤权益的实现。在理论上主要有三种观点：
第一种观点认为，劳动关系争议属于仲裁范畴，《劳动争议调解仲裁法》对此也作了明确规定。按照我国法律规定，此类案件实行“一裁二审”，也就是说实行“仲裁前置”。只有经过仲裁机构处理，法院才能受理。工伤认定部门直接确认劳动关系，不经过仲裁程序，实质上剥夺了当事人的仲裁权，这是不合法的。而且，劳动争议由仲裁委和法院的民庭处理，行政争议则由行政机关和法院的行政庭处理，管辖主体不同，容易导致对同类案件作出不一样的处理结果。
第二种观点认为，工伤认定部门在进行工伤认定时，有权对劳动关系进行判断，并据此作出工伤认定。《工伤保险条例》第十八条规定申请工伤认定必须提供关于劳动关系的证明，实际上赋予工伤认定部门对劳动关系的确认权，是维护工伤职工利益所必需的。从法律的反向解释来说，如果工伤认定部门无权对劳动关系确认，那么只要用人单位说不存在劳动关系，就都要先行仲裁，等于实行仲裁前置，而任何法律、法规均未要求实行仲裁前置；如果真是这样，要求申请工伤认定提交劳动关系证明就没有意义了，因为必须要用人单位认可，否则再多的“证明”也没有用。
第三种是折中的观点，即一方面认为完全由行政部门确认劳动关系，实际上剥夺了仲裁权；另一方面，如果完全不能由行政部门确认劳动关系，则严重损害工伤职工权益，不符合工伤保险的立法宗旨。如果事实有争议，应当实行仲裁前置；如果事实没有争议，只是适用法律有争议，那么工伤认定部门可以直接适用法律对劳动关系作出确认。
《征求意见稿》深刻认识到劳动关系争议仲裁前置不符合工伤保险的立法宗旨，实际采纳了第二种观点。这是非常正确的。从立法的层面来说，劳动关系争议是否必须由劳动争议仲裁委员会管辖，是否必须实行仲裁前置，是否必须由民庭管辖，甚至劳动争议仲裁委员会本身是否必须存在，都具有不确定性，国外这样的体例比比皆是。因此立法(包括行政立法)可以对此作出特别规定，只是行政立法不能与国家基本法律相冲突。管辖主体虽然不同，但最后都是由法院行使司法审查权，只要加强沟通，统一对案件的认识，“同案不同果”的现象可以杜绝。
由于《征求意见稿》只是对劳动关系争议处理程序的特别规定，对劳动关系本身的确定是不会产生影响的。考虑到一些工伤认定部门是在受理工伤认定申请后以劳动关系存在争议为由不予认定工伤的，建议增加一款：“对人力资源和社会保障行政部门以劳动关系无法确定为由不予认定或视同为工伤的，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。”
主持人：工伤保险制度建设及其实施，其实是一个复杂的系统工程，今天我们的讨论不可能面面俱到，各位嘉宾已就大家关注的几个问题，做了独到的分析。目前，《工伤保险条例》的进一步完善和制度的进一步落实，面临良好的条件和机遇，也还有许多要进一步探讨和解决的问题，各位嘉宾可以就您认为需要重视的问题谈一谈自己的看法，提出更好更具体的建议。
许忠伟：工伤保险制度需要完善的内容有很多，我注意到这次修订中有一项重要内容是增加了基金的支出，这是目前实践中很重要的一个问题，我展开来谈谈。为了增加基金的支出，目前《征求意见稿》中拟采取两种做法：一方面，提高了工亡待遇的标准；另一方面，将一部分目前由用人单位承担的责任转而由基金来承担。这些做法，实质上是在调整工伤保险待遇中基金责任与单位责任的分配比例，反映了该险种是具有社会保险的意义多一些，还是单位责任多一些。在当前各地的工伤保险基金普遍存在较大结余的背景下，这样的做法既能更有效地保障工伤职工的权益，也能提高用人单位参加工伤保险的积极性。但是，我认为尚有待进一步改进。
目前《征求意见稿》中提出将一些本由用人单位承担的待遇转为由基金支付，这样的调整方向值得肯定，但具体应当转变哪些项目的待遇，似乎可以商榷。比如，《征求意见稿》中提出由基金来支付一次性工伤医疗补助金。但是，产生这一待遇的却是劳动者与用人单位的劳动关系解除或者终止的行为，这意味着产生待遇的权利主体与支付待遇的义务主体发生了不一致。这样的规定，往往会产生道德风险。如果确实希望减轻用人单位的工伤负担的话，可以将先期的一次性伤残补助金与后期的一次性就业补助金和一次性医疗补助金的标准大小作一个“对调”。以五级伤残为例，目前《工伤保险条例》规定基金支付一次性伤残补助金为16个月职工工资，但若最终解除或者终止劳动关系的，用人单位则需要支付的一次性工伤医疗补助金和就业补助金，有的省规定为60个月职工工资，有的省规定为30个月职工工资。在这样的规定下，基金承担少，用人单位承担多，直接造成了两方面的弊端：其一，用人单位参加工伤保险的积极性受到影响。因为工伤保险的责任大多数仍由自己来承担，那么，用人单位参加工伤保险的意义还有多大呢？其二，与工伤保险制度鼓励职工保持工伤保险关系的立法意图相悖。因为维持工伤保险关系只能拿到少量的补偿，而解除终止劳动关系则将拿到一大笔补偿。因此我建议，将由基金支付的一次性伤残补助金的标准作适当地提高，同时降低用人单位支付的一次性工伤医疗补助金和就业补助金的标准。这样，既不会产生《征求意见稿》可能带来的道德风险问题，也能有助于实现《工伤保险条例》旨在稳定工伤保险关系的制度初衷。
耿宝建：工伤保险制度是以国家信用为支撑的一项惠及亿万劳动者的社会保障制度，在其它社会保障和医疗制度不健全、商业保险意识不足的情况下，我们应当适当扩张工伤保险制度的保障范围。在当前工伤保险基金屡有富余的情况下，尤其应当如此。在工伤保险范围和工伤保险待遇的支付方面，要对弱势群体进行倾斜保护，真正实现工伤保险基金取之于劳动者、用之于劳动者的基本要求。劳动保障行政部门在确定不同行业的保险费费率和工伤保险待遇的项目和金额计算时，要通过科学、合理地精算，做到以支定收、收支平衡。避免一方面大量工伤保险基金闲置，另一方面职工得不到有效救治，且企业负担较重。而为了保证和实现“应保尽保”，防止某些用人单位不参加保险，劳动保障部门应当进一步增强工伤保险工作的透明度。人力资源社会保障部应当加快相关工作的信息化建设，建立统一的公益性或政府网站，将参保人员名单和参保企业的名单提供给用工单位和广大职工进行实名查询。为了有效保证工伤保险基金的安全，各级劳动保障部门要依照《政府信息公开条例》的规定，对保险基金的费率、征收和使用情况予以公开，防止被挪作他用。
朱常有：借鉴世界许多国家的经验，特别是德国的成功经验，中国的工伤保险制度在开始设计上就坚持工伤预防、工伤康复和工伤赔偿相结合的原则。但在实际运行过程中，工伤预防功能一直没有得到很好地发挥。我建议，在此次《工伤保险条例》的修订中，应当进一步明确有关规定，加大推进工伤预防、工伤康复的力度。
首先，同1996年出台的《企业职工工伤保险试行办法》相比，2004国务院发布实施的《工伤保险条例》没有明确工伤保险基金是否可以用于工伤预防，因此，弱化了工伤保险的预防功能。此次的《征求意见稿》将工伤预防作为工伤保险基金的支出项目加以明确，这就再次确认了工伤保险制度坚持工伤预防的设计原则。但工伤预防费的提取比例、使用和管理的具体办法尚需人力资源社会保障部门与其他有关部门协商确定。
其次，差别费率和浮动费率机制尚不健全，未能充分发挥差别费率和浮动费率的经济杠杆作用。国务院有关部门要结合各行业工伤事故率和职业病发病情况，并总结地方确定工伤保险缴费率的经验，就行业差别费率和浮动费率的确定提出指导性意见，并定期对全国工伤保险费率的情况进行分析，及时发现问题并不断加以改进。
再次，工伤保险和职业安全健康工作部门在工伤预防方面有着共同的工作对象和目标。因此，双方要密切合作，加强政策和预防机制的协调和联动。在实际工作中，工伤保险管理机构与安全生产监督管理部门都希望要加强合作与联系。有些地方已形成了较好的工作方法和经验，应加以推广和宣传。特别需要指出的是，根据国际经验，工伤保险信息系统可以采集有关工伤事故发生情况的数据，这些数据往往比安全生产监督管理部门的事故报告数据更全面和准确。因此，完善工伤保险信息系统不但有利于开展工伤保险的监督和政策分析，也有利于科学地确定差别费率和浮动费率，有利于开展职业安全健康促进项目。
李克俭：在这里我提几点具体的建议：
一是建议明确因第三人侵权导致工伤，民事及商业保险赔偿与工伤保险赔偿能否兼得的问题。工伤为第三人侵权所致，民事赔偿或商业保险已赔付部分医疗费、护理费、丧葬费、假肢安装费的费用，劳动者能否再要求用人单位支付。《工伤保险条例》中未明确此问题，实践中存在分歧：一种认为，基于两种法律关系，相关待遇分别支付，互不影响，如《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》(粤高法发[2002]12号)中规定，劳动者的工伤保险待遇由用人单位承担的，劳动者依人身保险合同获得的赔偿，用人单位不得主张在工伤待遇中扣除；第二种认为，医疗、丧葬、假肢安装费用等费用支付基于特定事实，劳动者不能基于一次受伤而重复获利，如《西安市工伤保险实施办法》中规定，工伤事故兼有民事赔偿的，先按民事赔偿处理，赔偿金额低于工伤保险待遇标准的，其差额由工伤保险基金补足；还有认为，应适当区分民事赔偿责任中劳动者所负责任比例，亟待明确统一。因此，我建议基于两种法律关系，原则上可以兼得，但劳动者不能提供相关票据原件的，可以不予支付。
二是建议《征求意见稿》第十点两处“按照所在单位因公出差…标准”修改为“按照所在统筹地区国家机关因公出差…标准”。这主要是因为：参保单位之间因公出差的补助标准不一，社会保险经办机构及劳动争议处理机构难以准确掌握各个参保单位因公出差的补助标准，隐含着待遇不公的隐患，容易引发更多的争议；统筹地区国家机关因公出差标准则是明确一致的，采用此标准能有效避免待遇不公和争议多发的问题。
三是建议明确劳动者用虚假身份证，其工伤保险待遇如何支付的问题。劳动者冒用他人名义、使用虚假身份证明与用人单位订立劳动合同，用人单位以劳动者假冒的身份证明为其投保，劳动者发生工伤事故后，社会保险基金和用人单位能否拒绝支付工伤保险待遇。我认为，社会保险经办机构证明在办理缴费手续时已尽到充分审核义务的，可免除支付责任；工伤保险基金拒绝支付的部分，由用人单位与劳动者按各自过错分担；应由用人单位承担的部分，仍由用人单位足额支付。
主持人：十分感谢各位嘉宾的参与，你们的精彩观点和生动论述丰富和深化了对工伤保险的认识。随着经济社会的发展，工伤保险的理论和实践也在不断更新和发展，工伤保险制度实施中还有许多热点和难点问题，需要我们进一步探讨，比如：工伤处理程序过长问题，劳动关系确认变相成为前置程序问题，工伤与第三者侵害竞合如何处理的问题，仲裁中有关劳动关系确认和工伤待遇时效和处理问题，非全日制工伤处理问题，非法用工单位事故伤害问题，劳务派遣中的工伤问题，工伤保险浮动费率问题，等等。希望我们下次再有机会就此进行更全面和深入的探讨。谢谢！
标签：工伤保险条例论文; 工伤论文; 工伤保险待遇论文; 工伤保险基金论文; 保险论文; 立法原则论文; 法律论文; 治安管理处罚条例论文; 劳动合同论文;