产业政策在战略性新兴产业发展中的作用，本文主要内容关键词为：产业政策论文,战略性论文,新兴产业论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业政策是引导、保障和促进战略性新兴产业健康发展的重要手段。改革开放以来，我国根据经济社会发展需要，借鉴发达国家成功经验，制定、颁布了一系列产业政策，在促进产业结构优化、纠正市场机制缺陷、提高经济增长质量等方面发挥了积极而重要的作用。在我国改革发展的关键阶段，充分发挥产业政策作用，对于加快培育发展战略性新兴产业，推进产业结构调整，加快转变经济发展方式，具有十分重要的现实意义。
一、战略性新兴产业领域产业政策的特征与基本作用
战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。当前，我国正处在深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，必须深刻认识并准确把握世界经济科技发展方向，贯彻落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》的基本要求，积极有序地发展新一代信息技术、节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业，切实提高产业核心竞争力，构建国际竞争新优势，推动我国经济社会从主要依靠规模扩张、资源消耗过度、环境负荷过重的粗放式发展向注重效率、注重发展质量和效益的可持续发展转变。
（一）战略性新兴产业政策的若干特征
促进战略性新兴产业发展的“产业政策”，其实质是政府对产业活动的一种干预，即政府通过对战略性新兴产业推行一系列政策、措施来干预资源在产业间和产业内的配置，扶持和加快战略性新兴产业的发展。战略性新兴产业政策具有以下基本特征。第一，导向性。战略性新兴产业政策选择具有信号作用，它是一种积极引导战略性新兴产业发展并具有显著目标导向作用的政策，是引导资金投放、人才集聚、技术研发的重要依据。第二，全局性。战略性新兴产业政策不仅要对产业自身发展起到重要支撑作用，更要统筹经济社会发展全局，协调配合货币、财政等其他经济政策，带动全产业优化升级。第三，动态性。战略性新兴产业政策要根据时代变迁和内外部环境的变化进行调整，以适应经济、社会、科技、产业、人口、资源、环境等变化带来的新要求。第四，可持续性。战略性新兴产业政策对产业发展的贡献是长期的、可持续的，它要伴随着战略性新兴产业的成长壮大而不断调整和完善。如民用航空领域的产业政策具有典型的可持续性特征，这同民用航空产业涉及面广、技术难、投资大、周期长的特征是密切相关的。
（二）战略性新兴产业政策的基本作用
战略性新兴产业通常是具有广阔发展前景、对国民经济发展具有战略意义的产业领域，但其市场还不够成熟，市场主体还很弱小，需要经过产业政策的扶持和促进，才有可能成长为国民经济的先导性和支柱性产业。概括起来，战略性新兴产业政策具有如下基本作用：
第一，弥补市场失灵缺陷，为产业发展营造良好市场环境。在新兴产业领域，产业政策发挥作用的立足点是弥补“市场失灵”，创造并维护适度竞争、有活力的市场。由于规模经济、公共物品、信息外部性、协调外部性等市场失灵领域的存在，仅依靠市场机制作用，无法排除新兴产业发展中所遇到的不正当竞争、环境污染、资源浪费等大量不良现象。因此，必须充分发挥产业政策作用，引导和促进新兴产业发展，形成新的经济增长点。
第二，推动资源优化配置，提高资源配置效率。通过制定和实施产业政策，政府可以制定新兴产业目录，吸引各类社会资本和创新要素进入到新兴产业领域，发挥政府资金的引导作用，降低投资者风险，从而加速产业结构的合理化和高度化，有效支持新兴产业的成长壮大。
第三，促进企业有效竞争，优化产业组织结构。从产业组织形态及其特点看，新兴产业有一个从小到大的成长过程和创新活跃期。小企业在创新活动中非常活跃，扮演着重要角色。但在新兴产业发展中，容易只重视大企业和其发展结果，小企业及其创新活动往往被忽略。通过产业政策的实施，可以促进企业合理竞争，实现规模经济和专业化协作，加快形成大中小企业结构合理、产业链上下游协作配套的新兴产业组织体系。
第四，引导产业技术升级，增强产业国际竞争力。当前，发达国家纷纷提出“再工业化”、“低碳经济”、“智慧地球”等发展理念，抢占未来科技和产业发展制高点，这从客观上对我国新兴产业发展形成了巨大的压力和制约。产业技术政策是引导、促进、规范和规制新兴产业技术发展的重要手段，我们必须充分发挥产业技术政策的作用，加大对产业技术自主创新的引导和支持力度，加快突破制约我国新兴产业发展的关键共性技术，提高产业国际竞争力。
第五，科学调整产业布局，保障区域产业协调发展。快速发展的新兴产业会吸引和拉动其他经济活动向区位条件较好的区域集中，从而使这些区域获得更快的增长速度，并且不断积累各方面有利因素，为自身进一步发展创造有利条件。新兴产业布局是否平衡是保持经济发展、维护社会稳定和国家安全的重要因素。为促使新兴产业区域均衡发展，防止区域差异过大，政府必须采取有效的产业政策，引导产业合理布局。
但是，国内外的经验表明，产业政策本身也存在着局限性，可能对新兴产业的成长发展产生负面影响：
第一，新兴产业中企业创新不足，发展动力减弱。在政府的保护和扶持政策下，企业行为往往趋于短期化，生存对于它们是最重要的，利润最大化是它们的经营目标，从而不考虑企业的可持续发展，对技术进步、提高产出效率和扩大规模缺乏足够的热情和动力。
第二，资源配置的低效率。在产业政策的强烈干预下，资源加速向新兴产业转移，这就必然会牺牲某些产业的利益，从而导致社会资源配置不合理以及资源利用低效率。
第三，社会福利的损失。在现实中，政府是一个拥有私心的“经济人”，政府在制定产业政策时尤其如此。产业政策的本质在于向特定产业提供政策诱导的机会（宋磊，2002），因此，政府对新兴产业的保护和扶持政策在取得众多积极效应的同时，也必然会产生“寻租”活动。寻租活动导致的无谓损失要远远大于直接垄断所导致的福利损失。有数据显示，包括中国在内的若干发展中国家在推行产业政策的时候寻租成本极高（Kruger,1974），这在一定程度上抑制了新兴产业的发展。
综上所述，我们应该认识到，产业政策作用机制较为复杂，要制定一个“好”的产业政策也不容易，产业政策应主要针对市场低效率或失效的领域，且不应破坏市场机制的正常运行，以此来培育新兴市场，研发新兴技术，鼓励创新型企业快速发展。
二、产业政策对新兴产业发展的促进：发达国家的实践
虽然在发达国家的经济发展历程中，市场是产业发展的主要推动力，但随着竞争的日趋激烈，单纯依靠市场力量推动新兴产业发展的难度越来越大，因此很多发达国家开始通过政府制定产业政策来促进新兴产业的良性发展。
（一）日本
政府的产业政策在日本新兴产业的发展中起了相当大的作用。日本的产业政策是根据其社会经济发展的需要及国际形势的变化来制定的，在日本的经济政策体系中居于主导地位。为了弥合与美国在信息产业方面的差距，日本政府积极调整科技发展战略，实施“科技创新立国”的新方针。2001年，日本政府提出“e-Japan”构想，把信息技术产业作为日本经济发展的最重要支柱产业来加快培育。2009年，日本政府又先后出台了“日本ICT新政”、“i-Japan战略”等计划，着重数字化技术开发与应用。得益于上述政策措施，日本信息产业才能保持较快的发展速度和较高的发展水平，从而成为世界电子信息产品生产大国。2009年，日本电子信息产品产值达1854亿美元，位居世界第三。
日本新能源产业的发展，始终是通过制定明确的产业发展计划来加以推动的。早在1974年，日本政府就制定并实施了第一个综合新能源技术开发长期规划“阳光计划”，把发展太阳能和燃料电池技术定为国家战略。2008年11月，日本政府发布了“太阳能发电普及行动计划”，确定太阳能发电量到2030年要达到2005年的40倍。2009年4月，日本推出了“日本未来开拓战略”即“J复兴计划”，确定发展方向为太阳能发电、环保型汽车等。在政府产业政策的大力推动下，日本太阳能产业发展取得了令人瞩目的成绩，在过去的10年间，日本太阳能发电成本下降了1/3，截至2009年底，日本太阳能光伏并网发电装机容量达到263.3万千瓦，位居世界第三位，全球太阳能电池约1/4由日本企业生产。
虽然日本的产业政策在新兴产业发展中起了相当大的作用，但实证研究表明，日本学术界对产业政策的评价褒贬不一。有学者对日本13种产业从1950年至1990年的成长与产业政策的相关性研究表明，产业政策与产业成长无显著相关性（Beason、Weinstein,1996）。有学者对日本在国际上成功的20种产业和失败的7种产业进行详细比较后，得出结论认为，成功产业大多没有产业政策支持，而失败产业恰恰是产业政策管束过多、特别是限制竞争较多的部门（迈克尔·波特、竹内弘高，2001）。很多日本经济学家认为日本经济的成功靠的是比较健全的市场竞争机制，以及民间企业的自主经营和企业家的创新精神，而产业政策很难说对日本经济发展起到了推动作用。不少学者甚至认为正是因为日本产业政策的失效，或顺应企业要求做了调整，才没有对经济发展造成大的阻碍。
（二）美国
在美国，对产业的发展主要依靠市场的力量，但并不意味着政府无所作为，美国政府推行的是比较隐蔽但却卓有成效的促进新兴产业发展的政策。
作为世界上最早出现信息产业的国家之一，美国的信息产业发展及以信息产业为主导的产业结构调整升级与美国政府的信息产业政策息息相关。20世纪90年代以来，美国政府相继推出信息基础设施建设和信息技术长期研究的重大项目。如1993年推出的“国内信息基础设施”（即NII，“国内信息高速公路”）计划、1994年提出的建立“全球信息基础设施”（即GII，“全球信息高速公路”）的倡议、2000年发布的“面向21世纪的信息技术计划”（即IT2计划）、2009年公布的“美国创新战略”（其中提出要大力发展先进的信息技术生态系统）（见图1）以及2010年实施的美国“国家宽带计划”。这些发展计划极大地促进了美国信息产业的发展，确保了美国信息产业和信息基础设施在全球的领先地位。
资料来源：美国总统执行办公室、国家经济委员会和科技政策办公室，《A Strategy for American Innovation:Driving Towards Sustainable Growth and Quality Jobs》，2009年9月。
图1：《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》的金字塔结构
美国生物医药产业政策主要体现于两部法案中：一是《生物技术未来投资和扩展法案》，该法案充分考虑到生物医药产业的特殊性，通过政府修改赋税制度，极大地刺激了企业研究和投资生物医药的积极性；二是《州政府生物技术议案》，该议案囊括了美国所有州政府的生物技术工业发展战略，其目的是为生物技术公司营造良好的政策环境。上述法案的实施，促使美国成为全球生物医药产业研发中心，拥有世界五大生物技术产业区：波士顿、旧金山、圣迭戈、华盛顿和北卡罗来纳州“研究三角园区”，生物医药产业规模占全球的70％以上。
在美国多元化社会、三权分立的政治体制、分散决策的条件下，产业政策在新兴产业领域的作用是有限的。2003年，美国政府投资17亿美元，启动氢能源计划，由此引发了一场世界氢能源研究热潮。但由于总统任期结束后续没有得到政策关注，氢能源汽车至今都没能进入商业化生产。在20世纪90年代美国IT革命的过程中，以创新能力建设为核心的美国功能性产业政策，对积累产业创新条件、放大技术革命效应、促进实体经济进步的作用是有目共睹的。然而，进入21世纪以来，当IT革命的热潮逐渐消退时，美国产业政策在思路和手段上缺乏新意，对实体经济创新的作用在很大程度上被过度的金融创新淡化，由此出现了“新经济”泡沫崩溃。继而在2007年下半年，美国发生了20世纪大萧条以来最为严重的经济危机。金融危机也使我们进一步理性思考美国产业政策的作用。政府通过产业政策旨在营造良好的市场环境，却不能替代企业成为创新主体；美国处于领先、发达的经济阶段也决定了产业政策的作用在于因势利导，而非直接选择产业发展方向，更不能改变产业革命的周期和规律；更为重要的是，着眼于实体经济创新的产业政策本身需要一个健康的宏观环境支持，在金融创新严重脱离实体经济需要，市场价格信号和利润率信号严重扭曲的情况下，产业政策的作用会大打折扣（金乐琴，2009）。
（三）欧盟
欧盟产业政策是一种自由主义的市场导向型产业政策，强调通过技术、知识和创新活动，为提升工业（主要是制造业）竞争力和结构转型创造良好的环境，具有明显的前瞻性，是一种面向未来的产业政策。
欧盟一贯高度重视利用产业政策推动新兴产业的发展。1983年，欧盟为推动信息技术的发展，开展了《欧洲信息技术研究和开发战略计划》（简称“ESPRIT”计划）。“ESPRIT”计划于1998年结束，历经15年，产生了数千项成果，有力地推动欧洲信息技术研究与开发走到世界前列。1985年，欧盟提出了范围广阔的、以市场为导向的《尤里卡计划》（简称“EUREKA”计划），该计划涉及光电子、人工智能等高科技领域。尤里卡计划实施的结果证明，它为推动欧洲关键技术的发展，增强欧洲的技术创新能力和工业竞争力发挥了重要作用（叶桂林，2009）。继而，欧盟在2000年发布了“数字欧洲计划”、2009年开展了“欧盟物联网行动计划”、2010年公布了“欧盟数字计划”。上述一系列计划的实施使得欧盟信息产业在世界各国各地区中占据重要位置，拥有世界信息产业市场约30％的份额。
为促进新材料产业发展，欧盟实施了多项与新材料产业有关的发展计划，如欧盟“第六个框架计划（7项优先主题中有4项与材料相关）”、“欧盟纳米计划”、“彩虹计划”等。另外，欧盟各成员国也都有自己的新材料产业发展规划，如德国自1994年就启动了“跨世纪国家级新材料研究”计划，实施周期为1994～2003年。该计划的目标是保持德国在新材料制造装备、加工和应用三个方面的国际领先地位。在新材料产业政策的扶持和推动下，欧盟在航空航天新材料等领域保持了全球领先的竞争优势。
可以肯定，欧盟产业政策促进了区域新兴产业的发展，提高了相关产业的国际竞争力。但是，欧盟采用了极具针对性和集中性的产业政策，以及与各成员国具有互补性的产业政策，这样既消耗了大量的财政资源支持高科技企业，也资助了所谓的“夕阳产业”。此外，欧盟的产业政策集中体现为2000年提出的“里斯本战略”，其核心是在全球化和知识经济的背景下克服“逆工业化”的问题，并实现欧洲高技术产业的振兴。但是欧盟过去10年的发展状况表明，“里斯本战略”当初设定的核心目标基本落空，欧盟经济长期缺乏活力的状况并没有得到根本改变。当前，欧盟又提出了下一个10年发展计划即“欧盟2020战略”，它以信息技术和绿色技术为突破口，把智能经济和绿色经济作为发展重点，提倡智能增长、可持续增长和包容性增长，最终目标是扩大就业、消除贫困、增强竞争力。
（四）韩国
韩国政府非常重视制定国家级的产业发展战略规划，从宏观层面对新兴产业的发展进行引导，并根据经济环境变化做适时调整。近年来，韩国在文化产业、半导体、平板显示器等新兴产业领域发展迅速和政府实施产业推进政策有很大关系。
以半导体产业为例，韩国政府自1982年以来共支持了“半导体工业扶持计划”、“半导体工业振兴计划”（1983～1987年）、“超大规模集成电路技术共同开发计划”（1986～1993年）、“半导体设备国产化的5年计划”（1990～1995年）、“系统集成半导体基础技术开发项目”（1998～2011年）以及“IT韩国未来战略”（2009～2014年）等研发计划。在产业政策的推动下，半导体产业已成为韩国重要支柱产业之一，韩国也已成为继美国、日本之后的世界半导体第三大强国，DRAM（动态随机存取存储器）的技术水平和市场占有率居世界第一位。
从2003年韩国政府提出在“十大未来发展动力产业”政策，制定个人机器人技术开发计划开始，继而在2008年出台《智能机器人开发与普及促进法》，到2009年的“第一次智能机器人基本计划”以及“新增长动力规划及发展战略”（开展机器人Star Project、实施Robert Land等试点工作），韩国政府制定了一系列相关政策以促进机器人产业的发展。从政策的实施效果看，韩国机器人产业的总产值从2005年的5720亿韩元（约合31.5亿元）上升到2008年的8960亿韩元（约合49亿元），年均增长16.5％。
韩国政府干预下的产业政策对韩国经济发展起到了重要的促进作用，但长期以来，韩国政府在制定经济发展战略中，将强有力的增长作为第一战略目标，使得韩国的经济增长中具有“政府强迫”的性质。1997年一场前所未有的金融危机席卷了东亚国家，韩国作为受金融危机席卷冲击最大的国家之一，国民经济一度陷入几乎崩溃的边缘。这表明，韩国政府以产业政策为核心的经济政策在充分发挥积极作用的同时，也因过度干预而产生一些副作用，甚至付出了惨重代价。对于发展中国家而言，韩国发展经济的经验有许多可借鉴之处，同时也要看到，在实际经济运行过程中，必须统筹发挥政府和市场功能，既要治理市场失灵，又要避免政府失效。
三、如何发挥产业政策在培育发展战略性新兴产业中的积极作用？
当前和今后一个时期，世情、国情继续发生深刻变化，培育发展战略性新兴产业既面临难得的历史机遇，也面对诸多风险挑战。培育发展战略性新兴产业必须注重市场主导与政府推动相结合，在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时，通过实施相应的产业政策，进一步消除制约产业发展的体制性障碍，注重市场准入、技术标准、发展规划等政策配套和要素整合，引导、保障和促进战略性新兴产业快速发展。培育发展战略性新兴产业一直是政府产业政策的一个重要目标，但也要充分注意到产业政策适用的环境、与其他政策的协调配合以及政策退出等问题。
第一，战略性新兴产业政策的重点要突出在市场培育、科技创新和合理布局上。①培育发展战略性新兴产业，要以掌握核心技术为目标，并对新兴产业研究开发活动进行普遍性支持。仅仅以学步跟进、消化吸收为目标，无法掌握产业发展和转型的主导权。特别是在谋划长时间段的产业发展时，必须把着力点放在自主创新上。如果不致力于掌握新兴产业发展中的核心技术和关键技术，就不可能实现真正的技术跨越，更遑论占领新兴产业发展的制高点。②目前，各级地方政府规划部署战略性新兴产业的热潮一浪高过一浪。据有关资料，目前国内已经有18个省份提出了打造新能源基地，或者把新能源当作支柱产业来发展，并制订了地方性发展规划。对于鼓励发展的产业，意味着更容易获得政府支持。这样的结果是全社会很容易对新兴产业产生良好的共识，在投资上出现“潮涌现象”导致产能过剩。因此，在制定战略性新兴产业政策时，还须充分注意对区域合理布局的关注，加强引导，优化区域布局、发挥比较优势，形成各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业协调发展格局，避免盲目发展和重复建设。
第二，要科学把握战略性新兴产业政策的实施力度。在促进战略性新兴产业发展的政策体系设计中，存在适时、适宜和适度的问题，把握好时机、方式和力度，加强执行力，是做好战略性新兴产业政策工作的关键。①正确选择战略性新兴产业政策的调控时机。审时度势，密切跟踪、准确把握经济运行和战略性新兴产业发展的变化，有针对性地采取产业政策措施，出现问题，迅速解决。②合理运用战略性新兴产业政策的调控方式。要明确方向，突出重点，加强分类指导，在战略性新兴产业发展的不同阶段实施差别化产业政策。如韩国《新增长动力规划及发展战略》根据不同产业的成熟度等特性，为17个领域设定了短、中、长期不同的发展阶段，从而有助于政府推进举措更具针对性。③战略性新兴产业政策必须具有导向性。在部署重点领域发展计划的同时，高度重视配套政策的设计和落实，以全面推进战略实施。如《美国创新战略》以创新为突破口，着力扩大新就业、培育新企业和发展新产业。在加大对美国创新的基本要素投资方面，提出要使美国的研发经费占到GDP的3％、发展高速铁路、扩大宽带接入等措施；在推动竞争市场发展，激励有效创业方面，提出改革出口管制、支持小企业发展、推进开放政府建设等措施；在促进美国在优先领域取得突破方面，提出要发动清洁能源革命、支持电动汽车发展、扩大信息技术在医疗卫生领域的应用等措施。
第三，要积极探索战略性新兴产业政策的实施手段。作为后危机时期的一种必然选择，战略性新兴产业政策必须立足全球视角来调整、转型和创新。①要改变过去传统产业政策通常从纵向上采用行政性或其他手段、以单一的产业扶持为主的“倾斜型”产业政策状况，而采用法律性、诱导性手段等，从横向上为战略性新兴产业创造一种公平竞争的政策环境，成为一种“竞争型”产业政策。②要制定完善的战略性产业政策体系，提出明确的产业发展规划，并根据具体情况，以法律、法规等形式保证专项政策和规划的落实。包括充分运用优惠贷款、生产控制、政府采购等投资鼓励政策，建立和健全财政、税收、金融、外贸等与产业政策相配套的保障体系，以保证产业政策自身完善、产业政策与相关政策的协调。③要加强国家战略性新兴产业政策的引导，促进产业联盟的形成和发展，推动企业集成创新，有效对接国家和资本市场，引导社会投资结构和方向，推动战略性新兴产业的健康快速发展。
四、结语
1840年鸦片战争之前，特别是17世纪前，中国文明一直领先其他文明，为什么中国现在不再领先？是什么阻碍了近代以来中国科学技术的发展？这就是著名的“李约瑟之谜”。李约瑟博士的答案是：中国的官僚体制阻碍了重商主义价值观的形成，抑制了现代科学在中国的成长；林毅夫教授则认为是中国的激励结构（如科举制度）使知识分子无心从事科学事业；诺思将之归咎于中国当时没有建立起一套有效地保护创新、调动人的积极性的产权制度。纵观上述观点，制度是主要的症结。在战略性新兴产业的发展是有韧性的，走的是十年磨一剑的路线，有一次“弯道超车”的机会非常难得，在电动汽车、三网融合、物联网、数字医疗等方面我国已经出现“超车”机会。产业政策作为一种特殊的制度，能否有效防止“李约瑟之谜”在我国战略性新兴产业发展中卷土重来，值得我们深思和探讨。
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