论农业保险在西部农业发展中的经济补偿职能，本文主要内容关键词为：农业发展论文,职能论文,经济补偿论文,西部论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着西部大开发战略的实施，我国西部农村正在由传统农业逐步向现代农业转变，市场化、集约化水平不断提高，在一些农村出现了大批种植养殖大户、专业户、产业化公司等。随之而来的问题是农业发展项目资金、技术投入大，难以预测的自然灾害和市场风险更大，使得农民们在发展项目时顾虑重重。农业保险是农业生产规避风险、补偿灾害损失的一种有效工具，但是，由于目前西部地区农业保险发展缓慢，甚至处于萎缩停滞状态，这一现象严重影响着西部农业的发展。如何建立完善西部农业保险体系，以充分发挥农业保险的经济补偿职能是一项重要课题。
一、农业保险是农业生产规避风险、补偿灾害损失的一种有效工具
1.农业保险具有补偿农业经济损失、保障农业持续发展的职能
农业是弱质产业，受自然条件影响大，每年都要受到水旱、冰雹、泥石流、山洪、病虫害、瘟疫等袭扰，严重影响农业的丰收和农民的生活。农业保险则通过集合具有同类风险的众多农民，以合理计算分担金（保费）的形式对种植业（农作物）、养殖业（禽畜）在生长、哺育、成长过程中可能遭受的自然灾害或意外事故所造成的经济损失给予补偿，是农业生产规避风险、补偿灾害损失的一种有效工具，也是市场经济国家支持保护农业发展的一项重要内容[1]。在现代农业中，农业保险发挥如下的经济补偿职能：一是有利于建立农村灾害保障体系，使农业生产在遭受自然灾害后能迅速恢复再生产，保障农业的持续稳定增长；二是通过农业保险的市场化运作，可以提高处置灾害或疫情的透明度，使真正需要救济的农民享受到农业补贴政策的优惠。三是农业保险通过专业的防灾防损机制，发挥风险管理优势，为巨灾风险的可预测、可衡量、可管理提供经验、技术和人力上的支持。因此，世界大多数国家政府都十分重视农业保险，视其为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分，以此来稳定农业生产，增加农民收入。
2.农业保险需要政府支持
农业是“露天工厂”，受自然力控制极强，以种植业和养殖业为保险标的的农业保险项目，一般都入不敷出，使以追求利润最大化为目标的商业保险公司不愿承保，即使承保，也要求提高费率，缩小保障范围，或对险种、规模严格控制。而这些使本来就保险意识不强、支付水平有限的需求者更加不愿意购买[2]。鉴于农业保险在支持保护农业和农村经济发展中的特殊地位和特殊性，各国政府都十分重视农业保险，由政府对农业保险给予法律、经济和政策支持：一方面，政府通过立法、税收、再保险等政策法规来支持、推动农业保险的发展；另一方面，政府建立农业风险基金，对农民投保费用实补或对农业保险经营机构给予补贴。例如，在美国，政府1998年至2000年为投保的农户纯保费补贴率为55%，3年累计补贴了36亿美元，并为办理农业保险的私营公司提供费用补贴和再保险支持，免征农业保险税。布什政府2002年宣布：未来10年内耗资76亿美元来完善农业保险制度。在日本，政府补贴农民水稻保险费的50%～60%，麦类保险费的50%～70%[2]。在菲律宾，农业保险费大部分由政府补贴，保险公司的经营费用全部由政府负担。
二、西部农业面临的风险及农业保险的发展现状
我国西部地区以农业为主导产业，在全国农业生产结构中，西部农业占64.6%，远高于东部地区，在西部的总人口中，农民占到80%。然而，目前西部农业发展面临的风险日趋增大，危及农业生产的可持续发展和农民生活的稳定，严重制约着西部经济的发展。
1.西部农业自然灾害频繁，损失严重
西部地处我国内陆，地域辽阔，大部分为山地、丘陵和戈壁沙漠，独特的地理位置和复杂多变的自然地理地质环境，使得本地区的农业自然灾害种类繁多，分布广泛，发生频繁。例如，新疆、甘肃、青海及内蒙古的高原牧区，经常遭受雪灾、冷雨的袭击；山西、甘肃、陕西黄土高原旱灾频繁，可谓“十年九旱”；而陕西南部、四川、重庆、云南、贵州、广西等地区，受高原山地地形影响，气候环境复杂多变，暴雨洪水灾害严重。各种气象灾害以及病虫害严重破坏农业生产，影响农业的丰收和农民生活的稳定[3]。据有关救灾机构的统计资料显示，2000～2002年3年间，西部农业受自然灾害影响而造成的直接经济损失分别是4亿元、7.6亿元、25亿元。在重庆，1997年至1998年，洪涝、干旱、水土流失等灾害给重庆农业生产造成的直接经济损失达93.2亿元。而作为独立生产单位的农民，自身抗御自然灾害和意外事故的能力较低，一旦遭遇天灾人祸，几年甚至几十年都不能翻身。因此，如何化解、防范这些风险，保护农业发展是亟待解决的重要问题。
2.西部巨大灾害事故损失惨重，补偿严重依赖政府财政
除过自然灾害袭扰农业造成损失外，近年来，西部地区的各种瘟疫、爆炸等巨灾危机事件也在不断增多，这些巨灾事件在短时间内急速爆发，影响区域广，涉及人员众多，财产损失巨大，严重破坏西部农业和农村经济发展，对该地区的社会稳定构成了严重威胁。例如，2003年8月末，陕西省渭河流域发生了20年来的最大洪灾，给该省渭南地区的华县、华阴、潼关和大荔等县乡的农业生产和人民生命财产造成严重损失，据统计，200多平方公里的土地被淹，102万亩农田成灾，100个村庄的19万间房屋倒塌，43万头（只）畜禽溺死。2003年12月23日发生在四川重庆的“12.23”特大井喷事故，受灾核心区达30个村、358个社、4240户村民，造成巨大的人身伤亡和财产损失。2003年2月下旬新疆喀什地区巴楚、伽师发生6.8级强烈地震，受灾范围包括37个乡镇、900多个村，成灾人口达十余万人，造成重大的人员伤亡和财产损失[4]。此外，2003年底到今年年初发生的禽流感也波及到西部个别村镇，给家禽养殖专业户造成一定的损失。
西部地区巨大灾害、事故损失惨重，虽然受灾的农民们得到了一定的损失补偿，但由于政府财力有限，损失补偿资金严重不足，致使受灾农民的巨大损失不能得到及时、足额、有效的补偿，尤其是对处于生长期的农作物和家庭养殖业的损失无法补偿。这一现象也凸显出我国当前巨灾补偿机制“缺位”的弊端，即各类灾害造成的经济损失补偿严重依赖政府财政和临时集中性社会捐助，缺乏全方位、常规性防范巨大灾害损失的农业保险保障体系。
3.西部农业保险发展现状
我国西部迫切需要农业保险来分散风险，补偿经济损失，保护和促进农业发展。然而，目前面临如下困惑：一方面农民面临的风险增大（自然风险和社会风险），迫切需要建立农业保险制度。但是农民收入水平低，手中持有的货币不足支付保费；另一方面，面对需求潜力巨大的保险市场，保险公司不愿提供农民真正需要的保险产品。两种困惑集中到一起就是，卖保险的保险人卖不出去他们想要卖的保险，买保险的投保人买不到他们想买的保险。
目前，西部农业保险发展缓慢，甚至有下降的趋势，至2003年底，我国保险市场共有保险公司56家，而只有中国人民财产保险公司和中华联合保险公司开办农业保险，两家公司在西部农村市场的份额很小，且在西藏等地区几乎没有设立分支机构。西部农民的参保率不足0.5%，保险公司保费收入处于下降趋势。以西部各省区中农业保险发展较好的陕西省为例，1990年、1995年、2000年、2002年的农业保险费收入分别为0.05亿元、0.18亿元、0.06亿元、0.05亿元，在当年总保险费收入中的占比分别为1.2%,1.3%,0.19%,0.08%[5,6]。可见，农业保险费收入的绝对量和相对量均处于下降趋势。
由于西部地区灾害损失严重而频繁，农业保险业务是高风险、高成本、高赔付，致使两家农业保险公司逐步撤消在西部的部分分支机构，缩减农业保险的险种，由最多时的60多个险种，压缩到目前的不足30个。目前西部农业保险处于停滞甚至萎缩状态，其根本原因在于我国农业保险一直采取纯商业化模式运行，缺乏政府相关政策扶持，再加上西部农民保险意识淡薄、保费承受能力差，保险公司农业保险产品险种适用性不强、经营不善等原因，致使西部农业保险目前没有真正发挥经济补偿职能和支持保护农业发展的作用。
三、发挥农业保险在西部农业发展中的经济补偿职能
1.确立合理的发展模式
国际国内实践证明，农业保险的发展需要政府财政扶持和相关政策法规的推动，否则，无法真正发挥其经济补偿职能。西部农业保险应采取“政府财政补贴推动、商业化运作”模式，将农业风险分为政策性保险和商业性保险两大类别，商业保险公司无力承担的“农业巨灾险”一般由政府以农业巨灾保障基金的形式负担，商业保险公司可独立运作的“一般农业风险”由商业保险公司承保。
财政出资或通过税收优惠等激励政策，建立西部巨灾保险专业公司，承担大灾巨损的经济补偿。将巨灾保险列为法定保险，要求所有的农户必须参加；参保农户享受保费补贴，对经营洪水、地震、瘟疫、蝗虫等巨灾的商业保险公司进行适当补贴。巨灾保险能够对受灾的农户直接给予及时、快速、足额的赔付，转变目前巨灾损失补偿过分依赖政府财政的局面，并且通过专业的防灾防损机制，为西部农业的巨灾预测、衡量和管理提供经验、技术和人力上的支持。
西部各省、市、自治区成立农业保险股份有限公司，组建方式因各自实际情况而异，例如，可以政府控股、社会参股的形式成立，也可激励中国人民财产保险公司和中华联合保险公司承担西部农业保险业务，它们既有相当的资金实力，在西部又有较为广泛的分支机构和长期经营农业保险的经验及相应的专业技术人员。在参保资格和投保险种方面，实行法定保险和自愿保险相结合。根据政府农业农村发展的经济和社会目标，对国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产均实行自愿保险[6]。商业保险公司根据其承保的农业保险业务获得相应补贴。
2.将保险与信贷相结合
将农户参加保险作为获得信贷的基本条件之一，由保险公司、农户和银行共同承担风险。农户在获得信贷支持后投入生产，如果因保险事故发生损失，由保险公司归还一定额度的贷款。这样可以使西部农民逐步走出农业贷款难的困境，减少银行支农贷款的信贷风险。在这种“特殊”的农业保险贷款担保体系中，保险公司利用其信誉、实力基础和风险分析机制解除银行对农民信贷风险的担忧，同时也使农户的经营行为得到更有效的指导，这有利于改善西部农村的信用环境。
3.加大政府经济扶持力度
(1)直接对参加农业保险的农户给予保费补贴，刺激农户的保险需求。农业巨灾保险补贴全部保费，其他种植养殖业保险的保费补贴根据当地农业产业发展导向区别对待。
(2)对承办农业保险业务的商业保险公司给予税收优惠，并根据其承保的业务提供费用补贴；每年进行财政预算，对巨灾保险专业公司的经营费用、基金赤字进行差额补贴；提供再保险支持。
(3)建立农业保险发展基金：中央政府设立“农业巨灾保障基金”，西部各省、市、自治区政府建立“农业保险专项基金”，用以支付农业保险的各项补贴。基金的筹集方式可以是多渠道的，一是通过政府和社会集资，如从每年的财政预算中列支一部分；从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划拨一部分；从社会各界捐赠中拿出一部分。二是通过金融市场，包括发行债券、社会参股等，在保证赔付的前提下，可以进行适当的资金投资收益。
4.转变农业保险产品经营策略
各保险公司在经营农业保险时，要立足实际，根据西部农村城市化、农业产业化进程中所面临的风险保障需求以及农民的支付能力，来提供适销对路的保险产品。
(1)要适应传统种植、养殖业的需要，适时开办需求较为集中的险种，如棉花种植保险、烟草种植保险、收获期农作物火灾和水灾保险、渔业保险和大牲畜保险等，为广大农民提供农业灾害保障。
(2)要重视重点领域的农业保险，例如，高新种植业和高科技养殖业，这些产业具有高成本高收益特点，对农业保险的技术含量要求也高。
(3)开办“一揽子”保险产品，如为农民提供房屋、机械、家禽等财产保险以及农民个人责任、医疗、意外伤害和养老等保险，实行“以险养险”[7]。同时，加快农业保险专业技术人员培养。