关于办学自主权与科研体制的思考，本文主要内容关键词为：自主权论文,体制论文,科研论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在北京大学建校百年庆典时，江总书记明确指出：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”。这标志着创建世界一流大学已上升为中央政府的意志，同时也成为我国高等教育发展所追求的目标。世界一流大学具有超常的能量和非凡的价值，也需要巨大的投入。迄今为止，一流大学均为发达国家所拥有。对于处在社会主义初级阶段的我国而言，创建世界一流大学是一项浩大而艰巨的工程。就创建一流大学中的某些问题，本文拟从高等教育管理切入，落墨于大学之外的若干问题申说管见，并呈芹献，以冀对创建一流大学有所裨益。
一、大学围墙外的管理问题
世界一流大学拥有高度的办学自主权，和具有很强的自行优化配置办学资源的功能，这是一流大学的办学特征，也是其得以发展和形成的重要原因。就我国七所重点大学（指北京大学、复旦大学、南京大学、清华大学、上海交大、浙江大学、西安交大，下同）在创建一流的实践过程中，所出现的缺乏办学自主权和难以自主配置办学资源来看，问题出在校园内，原因却在学校围墙之外。也就是说，与学校具有密切联系的外部体制，在有些方面严重制约着大学的发展。
1.大学仍缺乏自主办学权
大学是一个具有教学、科研、社会服务三项职能的学术机构，有自身的运行规律；大学之间的校情、目标也不尽相同。一所大学如何提高教学质量、办学水平、办学效益，都需要办学者从各自的校情出发，作出相应的决策，并采取具体的措施。特别是在实行市场经济条件下，大学作为一个特殊的生产单位，其投入、产出的方式已迥异于计划经济时代，如何争取教育投入，以及怎样高效配置这些资源，力求取得最大的产出，这包括学生的质量、规格，科研成果的水平，社会服务的效益，等等。在这种特殊的生产过程中，大学应具有必要的办学自主权。对于我国创建世界一流大学的七所重点大学而言，由于这些大学整体水平与一流大学的巨大差距，其办学模式、甚至办学思想都有一个与一流大学接轨的问题，因此，创建一流大学的七所重点大学校之于其他大学，必须拥有更大的办学自主权。
建国初期，由于当时的历史背景和政治、经济条件，我国大学的改造与发展都依照当时的苏联模式，在管理体制上则表现出中央政府鲜明的集权特征。1950年7月， 政务院作出《关于高等学校领导关系问题的决定》。《决定》指出：“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”，并强调“中央人民政府教育部对全国高等学校（军事学校除外）均负有领导的责任，各大行政区人民政府或军政委员会教育部或文教部均有根据中央统一的方针政策领导本地区高等学校的责任”。为了实现高度集中的统一领导，1953年，政务院又颁布了《关于修订高等学校领导关系的决定》，进一步强调：“高等教育部必须与中央各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导。”自此，在我国确立了中央政府高等教育部对全国高等教育事业实行高度集中领导，并直接管理所有高等院校的体制。此后，高等教育管理体制虽先后又经历了几次变革，但其高度集权的特征始终未变。
高等教育管理说到底是政府对高等学校的管理，高教管理体制的变革应该把调整政府与学校的关系作为重点。然而，自70年代以来，我国高等教育管理体制的几次变动，重点都放在中央与地方、中央部门与其它业务部门的关系上，即“条块”关系上，而对政府与高等学校的关系却没有给以必要的关注。
进入改革、开放的新时期，高等教育管理体制也掀开了改革的一页。1985年5月，中共中央颁发了《关于高等教育体制改革的决定》， 指出高等教育行政体制变革是整个高等教育体制改革的关键。而高等教育行政体制的突出弊端是在管理权限的划分上，政府有关部门集权过多。因此，改革的方向是：在加强宏观管理的同时，坚决实行简权放权，扩大高等学校办学的自主权。1986年3月，1993年2月，中共中央、国务院先后发布《高等学校管理职责暂行规定》、《中国教育改革和发展纲要》，对政府与学校的几对主要关系作出了明确定位，提出高等学校要成为面向社会自主办学的独立法人。
中共中央、国务院颁布的上述一系列文件准确抓住了高教管理体制中的主要矛盾，并且首次着眼于从政府与学校的关系入手解决这一矛盾。
然而，历经多年的反复与摸索，我国高等教育管理体制虽已把准了症结并明确了改革的方向，但在实践中却步履蹒跚，与社会经济方面的改革与发展比较，表现出明显的滞后。这突出表现在以下两个方面。
一是政府高等教育行政部门的职能依旧。就是说，尽管市场经济体制已基本上取代了计划经济体制，但与计划经济匹配的高等教育行政部门的职能却未实现相应的转换，仍在较大程度上停留在对高等院校办学过程中内部事务的直接管理上，而不是把职能转换为致力于协调高等教育中各种基本关系的宏观管理。其二，高等院校包括那些顶尖大学，在办学过程中虽较前有了些进退的余地，但还远未获得面向社会自主办学的法人地位，在学科设置、人才培养和招生，人员管理、财务、基建、对外交流等诸多方面的工作仍要受制于某些行政部门。至今，就连一些顶尖大学的校长出国参加学术会议，都要首先向政府教育行政部门报批，由此因公文往来而耽误行期的事也有发生。大学的办学活力和主观能动性受到抑制。
就大学的本质而言，它是最富有独立精神和需要自由选择的社会组织，是科学王国中不懈的探索者、开拓者。对大学的管理应多一些宏观上的规范，少一些微观上的约束，给大学以尽可能多的办学自主权。然而，就目前政府对大学的管理实践来看，基本上沿袭着以往的“从属型”管理模式，大学事实上成为政府行政体系中的一个单位。对于以世界一流为建设目标的大学而言，其所处的“从属型”的被动地位，无法对当今世界突飞猛进的科学技术，已见端倪的知识经济作出及时、灵敏的反应。
2.大学、科学院两大系统并行不利于科教发展
建国初期，我国参照前苏联模式成立了于高等学校之外的中国科学院。从此，大学、中科院便走上了各自发展的道路。从当时的国际背景来看，学习苏联是我们所能做的唯一选择。所以说，建立这一高教与科研分立的体制，一开始就包含着很大的政治因素。在以后的几十年内，两个系统在其发展过程中始终存在着一些显见的和隐含的矛盾。如科学院培养学生，大学从事科技工作，都是在尽其本职。但几十年来，大学主要从事教学，科学院主要搞科学研究，大学在科研、尤其是在基础科研和科学院在培养学生方面，都难以充分发挥本身所潜在的最大的能量，进而最大限度地形成整个机构的规模效益。因此，这两个机构各行其是的发展，在整体上不利于国家科教兴国发展战略的实施。关于中科院这一基础科学机构与大学分立的体制可以举出许多弊端，而最主要的表现为三个方面。
（1）与当今科学发展综合化的趋势不相适应
这里所说的综合化是指科学发展中学科本身的综合、相互交叉和渗透的趋势。在基础研究领域，学科的纵向发展逐渐淡化，代之以学科间的横向综合、交叉和渗透的强化，这是人类对自然界和社会认识不断深化的必然结果。针对科学发展综合化这一趋势，钱学森在若干年前就曾撰文指出：“我觉得21世纪的世界是整个集体化了的世界……”有的学者甚至断言：如今没有学科上的综合、交叉和渗透，就没有科学的发展。
根据日本学者关于世界科学中心几次转移的学说来看，大学是否成为有效的科学组织形式，对所在国能否成为世界科学中心已具有决定性作用。近代世界科学的第一个中心是1540～1610年的意大利；第二个科学中心是1660～1730年的英国，当时英国的大学对其国家成为世界科学中心起了重要作用，但起决定作用的还是英国皇家科学院；世界第三个科学中心是1770～1830年的法国，当时法国的高等专业学校既是教育中心，又是科学研究的中心，对该国成为世界科学中心起了重要作用，但当时的法兰西科学院对法国成为世界科学中心也起了重要作用；世界第四个科学中心是1810～1920年的德国，此时德国的大学已成为教育与科研合一的载体，这一有效的组织形式使大学成为德国的科学中心，大学所进行的科学研究对德国成为世界科学中心起了决定性作用；世界第五个科学中心是1920年以后的美国，美国大学不仅大大拓展了科学研究的范围，而且逐步使科学研究成为国家各个领域的发展动力。美国大学由此成为美国科学研究的中心，并把美国推上了世界科学中心的宝座。从世界科学中心迁移的轨迹中，可以发现随着科学进步及其综合化发展趋势的形成，大学作为科学研究有效组织的形成，也经历了由模糊而逐步清晰的过程。大学能否成为科学研究的中心，对其所在国的科学进步关系重大。前苏联的高等教育与科研体制与美国不同，它把在大学系统之外建立的科学院作为国家科学研究的中心，而大学只偏于教学和培养人才，不强调科研。但到了50年代末，他们逐渐认识到离开了拥有学科密集这一优势的大学，对科学研究十分不利，因而逐步建立了一些教科联合体，以弥补其科研体制的不足。
我国自50年代照搬来苏联的科研体制后，直到目前为止，基础科研体制仍然是以中科院为主体。与大学相比，中科院的学科门类偏少，不利于开展跨学科和综合性的重大基础性研究课题，但却占有了基础研究的主要资源。大学具有学科门类齐全，有利于学科交叉和多学科相互渗透等一系列有利于基础研究的优势，却由于基础科研方面的资源偏少，而难以发挥应有的作用。在现代科学发展日趋综合化的今天，离开大学的科学研究体制本身就缺乏科学性。
（2）不利于科研、教学和高新技术的开发
①以中国科学院为主体的基础科研体制不利于科研和高新技术的开发
中科院集中了国家基础研究的主要资源，从事基础科研为主。现代科学技术发展史表明：许多科学技术上的重大突破，是在多学科彼此交叉和相互渗透的过程中形成的。这是因为，基础性学科在纵向发展的同时，必须有横向上的交叉与渗透；又由于学科交叉、渗透的不全可控性，所以在学科密集基础上进行的交叉和渗透才具有新的发现、重大突破的可能性。国外有些学者在归纳了当今科学技术发展中的这类现象后，认为现代科学在高度分化的基础上，出现了高度的综合，形成了学科间具有逻辑关系的、整体功能的大科学网络，科学已进入综合化发展时代。在这样的背景下，中科院偏重于基础的学科结构，偏少的学科门类，无法建立一个符合学科发展规律，有利于促进科技进步的学科体系，即：“以基础科学学科为根系，以技术科学学科为主干，以工程应用学科为枝叶”的树状学科体系，并在这样的体系中充分发挥其基础学科的“源泉”作用（我国国家自然科学一等奖已多年空缺）。此外，现行中科院体制也不利于高技术的研究。因为，虽然高技术有“科源性”特征，其深层机理蕴含在基础研究的新发现中；但高技术的产生还需要有工程技术方面的多学科、甚至人文学科的介入，是谓“集成性”特征，如信息技术就至少需要物理、数学、材料、精密机械、自动控制等学科的共同支撑。与中科院缺少工程技术学科及其他学科的支撑相比，大学则表现为另一种不足。这就是，尽管一所研究型大学至少有几十门二级学科和上百门三级学科，具有学科综合度高，学科门类多的优势，和有利于学科交叉、综合的基础，但由于缺乏强大的基础学科为推力，因此在科学研究、高科技开发上也难以作出应有的贡献。虽然中科院与大学之间也曾企图通过合作的方式弥补体制原因所造成的不足，但事实表明两者之间仍是分散、重复大于合作。
②不利于大学的人才培养
就已有经验来看，基础科学与大学间存在着只有相关事物才可能具有的那种多角度、多层次的内在联系。除科技发展外，与人才培养也有着重要的直接的关系。
研究型大学的教学富有探索性和理论性，基础研究本身就具有很强的探索性和理论性。因此，基础研究的展开就是一个培养高层次创新人才的过程（剑桥大学的研究生进校后基本上不考课程，三年一贯制参与科研工作。约瑟夫逊（Josephson ）就是以在剑桥的研究生论文得到诺贝尔奖的。我国七所重点大学比较容易录取到高素质的研究生，特别是高素质的博士生。大批研究生、尤其是博士生要获得学位往往倾向于选择基础性研究课题，以追求获得学位所必须达到的学术水平。为了获取学位，研究生比专职科研人员更能够克服缺乏科研经费的困难，争分夺秒地拼搏攻关。然而，体制割裂却使这些充满生气、具有很大发展潜力的研究生的培养过程不能与最富有探索性的科研活动结合起来。这是培养高层次人才教育资源的浪费，同时也是科研资源的浪费。一位研究美国高等教育的学者认为，“基础研究和研究生教育是美国科学发展的关键与核心。30年来的发展经验说明了，美国通过大力开展科学研究来培养研究生的做法，是使美国科技领先，高级人才迅速成长的重要途径”。国内外一些学者在评价我国中科院、大学并立这一体制时认为，其最主要的弊端是：不能有效利用各种科学资源，不能实现教学和研究的相互反馈放大和彼此促进。近几年来，美国一些新近的诺贝尔奖得主都不约而同地在批评我国的与教学分离的基础研究体制。例如，1997年的华裔物理学诺贝尔奖得主朱棣文就曾指出：“教学与研究分立剥夺了科研资源与人才。具有潜力的学生不能跟随教授研究，丧失了最好的学习机会，而教授也不能利用学生这个宝贵资源”。
（3）不利于教育、科研资源的优化配置
至今，世界一流大学均为发达国家所拥有。与之相比，我国的教育、科技资源，以及财力相对缺乏。因此，我们在创建若干所世界一流大学的过程中，更要注重资源的优化配置，力求使少量的资源产生最大的效益。然而，我国现有的教育、科研体制却不具有优化配置资源的功能。
目前的科技体制，除了大学、中科院两大基本队伍外，还有各部委和地方的研究机构。科研机构规模庞大，多头管理、协调不灵等弊端直接导致研究方向、任务雷同，科研课题重复、分散，以及实验基地的重复建设。国家本已不多的资源被分割的零零落落，无法集中起来形成有效投入。如矿产资源勘探，除了大学外，地矿部有16个研究所，冶金、有色金属、煤炭、石油等部委也有10多个同类的研究所。在海洋科学研究领域，仅山东沿海就集中了从中央到省市的研究所达27个之多；北京市有600多万亩小麦，可研究小麦育种的机构却多达14家以上……
由于体制原因而导致上述的资源配置方式，对于培养高层次人才，发展科技及建立高水平的实验基地有很大的负面作用。发达国家教育、科研资源的配置主要通过市场，资源有一个向办学最优者集聚的所谓“马太效应”的过程，这也就是世界一流大学获取资源并得以形成的过程。而在我国，由于体制的刚性，阻止了资源的有效流动，这是创建一流大学的一大障碍。
二、建议
我国作为一个发展中国家建设世界一流大学，是一项创举。因此，在遵循高等教育规律，依据国情，充分借鉴世界一流大学办学经验的基础上，选择一条非均衡发展途径，采用一些超常规、跨越式的措施，将有助于我国创建一流大学。
1.设置“高等教育管理特区”
“高等教育管理特区”（简称“特区”，下同）设置的目的，是在特定的大学范围内实行一种特殊的管理模式，以及一些具体的政策，以期推动一流大学的建设。
（1）进入“特区”的大学要相对稳定，但不固定
这里的“特区”非指地理上的区域，而是因政策所形成的体制、机制环境。建议在现有7 校（即七所重点大学）的基础上再增加几所大学，总数以不超过10所学校为限，作为“特区”的成员。考虑到以往工作的延续性，七所重点大学此次可不经评选直接进入“特区”，其余大学必须通过严格的评选方能入区；此外对进入“特区”的大学实行相对稳定、但不固定的资格确认方式。每5 年一次对“特区”内的所有大学进行一次全面评估，不能通过评估者将离开“特区”。
（2）建立中央垂直和地方层级相结合， 依靠专家委员会进行宏观管理的体制
由教育部、有关部委、省（市）政府（指“特区”大学所在地的政府）其他研究型大学、一些大型和特大型企业组成多个专家委员会。由这些专家委员会就“特区”大学的拨款、发展规划及其它宏观上需进行管理的事务等提供决策建议，最后由教育部有关部委，以及上述省（市）联合组成的决策机构进行决策。
（3）让“特区”中的大学首先成为自主的办学实体
在政府主管部门对“特区”大学进行宏观管理与控制的前提下，让这些大学首先成为拥有充分的办学自主权的学校。把办学中的学科、专业的设置、招生、对外交往与合作、人员聘用、办学经费的使用等一系列权力完全下放给“特区”中的大学。
（4）中央政府和地方政府共同对“特区”中大学进行超常投入
由中央政府对“特区”中的两所大学进行特别重点投入。其余学校由中央政府和地方政府共同对其进行重点投入。
2.逐步把七所重点大学（包括其它研究型大学）办成国家名符其实的教育中心和科学研究中心
从“大科学”和“知识经济”的时代高度作一鸟瞰，可以发现，自世界科学中心5次嬗变以来的由模糊而逐步清晰的发展路径， 与科学研究从注重个别环节、孤立过程的特征与规律，渐移至探索复杂系统的特征与规律的发展趋势是完全一致的。现代的科学研究已经是一个规模大、涉及面广、既精密分化又高度综合的、需要更多物质、技术条件支撑的一个集约化的系统工程。与此同时，作为现代科学高效的组织形式也从探索而最终落实为教育、科研并重的研究型大学。支持这一结论的事实是：研究型大学对其国家成为世界科学中心起了决定性作用；本世纪以来，人类历史上许多第一次的、足以改变人类生存方式的创造与发明来自研究性大学；1946～1981年，70%的诺贝尔奖由研究型大学获得……
比照之下，我国无论是为了实施“科教兴国”的发展战略，还是着眼于创建世界一流大学，都到了必须改革现有科研体制的时候了。改革的最终目标是：把七所重点大学（包括其它研究型大学）办成国家的教育中心和科学研究中心。
（1）建立统筹配置国家教育、科研资源的工作机构
我国创建世界一流大学是一项超越高等教育系统的大工程，需统筹安排、合理配置各类资源方能成就。建议在国家“科教领导小组”下成立一个工作机构，该机构工作的中心内容是推动中国科学院的主要科研机构逐步溶入研究型大学；该机构的最终工作目标：一是促使七所重点大学包括其他的研究型大学成为国家的教育和科研中心。二是把中国科学院逐步演变为一个荣誉和咨询性相结合的机构。
（2）以研究型大学作为实验室建设的主要基地
从现在起，中科院不再新建实验室，如确有必要，可暂时仍以中科院名义建在研究型大学中，在一段时间内，隶属关系不变。
（3）国家自然科学基金向七所重点大学倾斜
建议国家自然科学基金的投入向七所重点大学倾斜，逐步把七所重点大学和其他研究型大学作为我国基础研究的主要承担者。
（4）确立七所重点大学在国家创新体系中的核心地位
把建设一流大学与创建国家创新体系的工作结合起来，统筹安排，鉴于七所重点大学兼有知识创新、技术创新、知识传播和一定的知识应用的特殊优势，建议国家把一些涉及公共领域的综合性的科研项目下达给七所重点大学，以便于其用项目纽结中科院的科研机构，在合作研究中走向联合与合作。
（5）条件成熟者可先行合并
虽然从总体上看，大学与中科院两大系统的合而为一，较难在短时间内完全实现。但对于已具备一定条件的大学和科研院所应在“国家科教领导小组”下设的专门工作机构的指导下，打破体制，先行合并，为这一方面的体制改革，以及通过这一改革合力创建世界一流大学探出一条路来。