中国政策性银行的改革与发展，本文主要内容关键词为：政策性论文,中国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外政策性银行的发展演变
政策性银行是相对于商业银行而言的，其存在已有一个半世纪了，但真正引起重视是在二战以后。当时许多受到战争创伤的国家，都需要借助一个金融工具来加速本国的长期投资，创造就业，取得快速的经济增长。在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达，商业银行占主导地位的情况下，商业银行出于自身利益，不愿意而且也不可能涉足投资数额大、期限长的国家优先发展的领域，只能依靠政府以国家信用来迅速集中和积累经济发展所需要的大量资金。与此同时，人们已经普遍认识到市场机制的缺陷，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效合理配置和经济的协调发展，需要政府调控经济。基于这样的认识，本世纪40-60年代，政策性银行在世界范围内蓬勃兴起，特别是在发展中国家，政策性银行为项目的融资提供了大量的资金支持。
70、80年代以来，经济环境发生了巨大变化，出现了全球经济、金融一体化趋势，由此也带来了金融市场的激烈竞争，这种趋势在90年代更加明显。世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，纷纷进行金融改革，重组金融机构。在这一浪潮的冲击下，政策性银行也经受了洗礼，发生了深刻的变化。有的被兼并或关闭；有的转化为商业性银行或全能银行。如新加坡发展银行，自70年代起在业务多样化过程中，开始扩展商业银行业务和投资银行业务，包括证券经纪、资金管理、保险及其他专门服务，90年代通过在东南亚和香港地区的并购活动向区域性银行发展，今天的新加坡银行更象一个全能银行。还有一些政策性银行虽然保留下来，但进行了相应的业务调整或重组。如日本开发银行的任务是根据日本各个时期政府产业政策的不同有所侧重，在战后经济恢复时期，日本开发银行配合“战后重建”，贷款重点投向电力、煤炭、钢铁和造船等基础工业。目前，面对成熟经营、老龄化和环境问题，日本开发银行支持地区开发、大众生活等。1999年10月1日，日本开发银行进行了重组，与北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行。
1997年亚洲金融危机使泰国、印尼、韩国、日本和俄罗斯等国家的经济严重衰退，经济秩序混乱，社会动荡。面对银行倒闭、信用破坏、坏帐增多、企业破产和失业率上升的局面，这些国家的政府再次要求政策性银行发挥重要作用，重整本国经济。1998年，日本政府再度要求开发银行提供资金扶持有生命力的企业，当年用于恢复经济的贷款占其贷款总额的42%。马来西亚发展银行也被要求调整重点，除支持民族经济外，重点加大对基础设施的投入，以适应经济复苏的特殊阶段。中国虽未发生金融危机，但是受金融危机的影响，出口不振，内需不足，政府把国家开发银行作为财政和货币政策的重要工具，加大贷款力度，支持基础设施建设以拉动经济增长。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷要求组建政策性银行。他们相信，无论是在工业化时期还是在经济转轨时期，政策性银行都与经济发展直接相联。如俄罗斯1999年成立了开发银行，越南目前也准备组建开发银行。
亚洲金融危机后政策性银行的动态引起了政府、银行业以及学术界的特别关注。各国政府开始思考本国的金融体系，如何尽快修复和完善，如何发挥政策性金融的功能作用。国际金融组织在危机发生后，一方面对发生危机的国家给予资金援助；另一方面也在思考政策性银行的问题，即如何处置长期贷款的不良债权，以防止出现更大的危机。世界银行已委托日本开发银行和日本经济研究院对世界各国开发银行的运行机制进行研究，以期对各国开发银行提供有价值的观点，找出适应本国历史条件的发展战略。我们的体会是：在一国经济发展中，银行不能以贷款方式承担超过自身能力的长期投资功能，长期投资项目应更多地从资本市场直接获取资金；政策性银行虽然是执行政府任务的银行，但也绝不是构造金融体系、振兴经济发展和向市场经济过渡的特效药方，它必须建立在自身健康发展的基础上，而关键是要防止政策性银行的风险、失败和破产，确定它在新的经济环境中所扮演的角色。
二、我国政策性银行的探索与实践
我国政策性银行是在计划经济向市场经济转轨的过程中产生的。随着国我国市场经济体制改革的逐渐深入，要求建立一个适应市场经济环境需求的，有利于国民经济持续快速健康发展的完善的金融体制和投融资体制。于是，在1994年我国相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行。三家政策性银行均直属国务院领导，由国家财政全额拨付资本金。其中，国家开发银行注册资本金为500亿元人民币，主要任务是：建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家基础设施、基础建设和国家支柱产业等。中国农业发展银行承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，注册资本金为200亿元。中国进出口银行主要为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，注册资本金为33.8亿元。从总体运行情况看，三家政策性银行在贯彻国家宏观政策，支持经济的增长中发挥了特殊的职能作用。回顾六年来的探索和实践，我们可以得出一些规律性的认识。
1.政策性银行对我国经济发展的促进作用不可忽视。一方面是政策性银行在资源配置中具有不可替代性。由于我国的市场体系发展还不完善，市场本身又存在一些难以克服的缺陷，使市场往往对那些投资额大、周期长、风险大的项目不予选择或滞后选择，如现在的西部开发等。另一方面是政策性银行对商业银行的引导作用。目前，我国正处在结构调整阶段，政策性银行与商业银行出现一部分贷款项目的交叉，但90%以上是商业银行不愿或不敢做的，而往往在政策性银行承诺长期大额贷款后，商业银行才跟进承贷短期小额贷款，这正是政策性银行引导功能的体现。
2.国家信用是政策性银行生存发展的基础。国家信用的内涵是由政府提供担保来提高政策性银行的信用等级，从而为其在资本市场上发行债券筹集资金提供便利，降低筹资成本。
3.财政支持是政策性银行生存发展的重要保证。国外政策性银行的特点之一就是与财政建立有效的衔接机制。比如资本金问题，除了实收资本以外，政策还注重增加资本准备。德国复兴银行注册资本为10亿马克，由于政府予以免交所得税和不给股东分红的优惠政策，1998年实际拥有资本已达96亿马克。新加坡发展银行实收资本为15.6亿新加坡元，普通准备金高达52.5亿新加坡元。再比如财政借款，即由政府组织资金，再转借给政策性银行使用。采用这种方式并运作比较成功的有日本开发银行、巴西开发银行和加拿大开发银行，1998年政府借款占其资金来源分别高达87%、83%、79%，并多为中长期借款。目前政策性银行不仅资本金不足的问题日益突出，而且缺乏财政借款的支持，一直没有形成长期、稳定、低成本的资金来源，无法满足其信贷规模不断扩大的现实需要。
4.政策性金融也需要市场化手段和运作方式。在市场经济条件下，政策性目标同实现目标所使用的手段并不矛盾。政策性目标就是贯彻和执行政府的社会经济政策，弥补市场机制的缺陷和推进市场化的进程，而采取的手段也是为了更有效地实现市场经济环境下的资源配置，因此两者并不矛盾。而目前仍有相当部分的人认为坚持政策性就不能按照银行的办法办银行，采用市场化方式和商业化手段就是不要政策性，这实质上就是把政策性目标同实现政策性目标所采取的商业化、市场化手段对立起来。尽管政策性银行与商业银行的经营目标有差异，但作为银行的经营原则应该是一致的，具体需要采取哪些手段，是与经济发展阶段相适应的。从目前情况看，我国政策性银行的业务范围过于单一，缺少国际开发性金融机构所从事的债券、股本投资以及担保等手段，已经不适应金融产品多样化的需求。
5.政策性银行更加需要强化风险管理。银行的业务就是风险管理，这不仅对于商业银行如此，对于政策性银行也是如此。而且在一定意义上讲，政策性银行存在比商业银行更高的风险。长期以来，我国有关部门的同志总认为政策性银行的风险由国家兜底，不必过多考虑风险，支持经济发展就是贡献。这种观点是片面的，不符合我国的基本国情。现阶段我国的经济发展水平还很低，特别是国家财力还不足，不允许政策性银行出现亏损。目前连更多一点的财政支持都极为有限，不可能有谁来替政策性银行兜底。风险是客观存在的，不会因为贴上政策性标签就有人来管，更不会自然消失。防范风险也是为了更好地支持经济增长，如果把政策性银行都办成高风险的银行，就不是对国家的贡献，而是成为给国家制造包袱。亚洲金融危机在这方面的教训是极为深刻的，要引以为戒。
三、中国政策性银行的定位和发展方向
当前经济形势的变化影响着政策性银行的发展，突出表现在以下两点：一是中国经济市场化程度明显提高，经济运行发生了质的阶段性变化，买方市场初步形成。二是经济金融全球化趋势和发展，各国间相互依赖的程度日益加深，国际竞争更加激烈。在这种背景下，加入WTO一方面是我们融入国际社会、适应经济全球化趋势和科技进步飞速发展的必要途径，对我国近期经济增长和长远发展具有重要意义，另一方面也会给我国经济安全和金融体系带来不稳定因素。特别是金融市场的开放和保护的减少，外资银行在人才、手段、资金规模、管理机制、产品服务等方面具有明显优势，将对中国银行业造成不小的冲击。随着我国不断向市场经济体制转变，过去按行业、按区域、按银行性质的社会分工变得日渐模糊，政策性与商业性银行的分工、固定资产贷款与流动资金贷款的分工和原有的信贷分配格局正在被打破，资本市场正在迅速发展，政策性银行面临更加严峻的挑战。针对我国政策性银行目前的状况，笔者认为，应当重点抓好以下工作：
1.通过专门立法，进一步明确政策性金融机构的性质和法律地位。世界各国的政策性金融机构，大都是为直接贯彻国家产业政策，引导社会资金投向，促进资源优化配置，由政府倡导设立甚至出资创设、直接经营的金融机构。这一特性决定了政策性银行首先是政府贯彻实施其政策的工具。它所要获取的主要是社会效益和国民经济整体效益。显然，作为政府金融机构的政策性银行与以追求利润最大化为目标的商业银行在性质和职能上是迥然有别的。政策性金融的经营宗旨不是为了盈利，而是为了执行政府的政策，但这决不意味着政策性金融可以因此而不讲核算，不计成本了。政策性金融机构虽然是以贯彻政府的政策为已任，但必须以不亏本为前提，要力争做到保本微利。即要以赚钱一定的收入抵偿其经营成本并获得一定的盈利作为经营原则，这与一般的政府机构或社会公益机构又有着本质的区别。在国外，政策性银行都有明显的法律条款规定其性质和职能。而时至今日，我国还没有出台相关的政策性银行法规。通过专门立法，有助于把政策性银行与一般商业银行及政策机构区分开来，并在进一步明确政策性银行的性质和地位的基础上，解决其发展方向、运行体制、经营机制、业务功能和作用等问题。
2.面向市场，完善政策性银行的运营机制。我国现阶段的政策性银行是在市场经济环境下和银行框架内运作的。因此，政策性银行必须面向市场，遵循市场规则，承担市场风险，接受市场检验，把市场观念全方位引入银行决策和业务流程，以市场需求为导向拓展业务，变革经营方式。同时，还要遵循国际惯例和现代银行的一般规则，建立现代银行的经营理念，运用一切可以运用的现代管理和技术手段，提供先进的金融产品和优质的金融服务，有效发挥政策性金融的作用。
3.充实资本金，提高抗风险能力。资本充足率是衡量银行抵御风险能力的标志，也是支持银行资产规模扩张的前提。政策性银行保持充实的自有资本，一方面是评级的需要，另一方面也有助于维护社会公众对银行及银行经营的信心。政策性银行的基本职责是，既要通过融资活动贯彻国家政策，促进国民经济的发展，又要防范金融风险。随着政策性银行资产规模的扩大，应积极争取国家财政的更大支持，及时充实和增加资本金，以提高抗风险的能力。
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