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中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009－7724(2014)06－0022－04 社会福利政策质量是评价社会福利政策合法性、科学性及目标性的合理程度以及政策执行效果的标准。高质量的社会福利政策具有政策过程完整、执行效率和目标群体满意度高的特点，能够提高广大社会成员的物质和精神生活水平，符合大多数公民的根本利益①。因此，社会福利政策质量是社会福利政策的生命线。笔者在《社会福利政策质量及其评价研究》一文中探讨了“社会福利政策质量”和“社会福利政策质量评价”的内涵、社会福利政策质量的评价标准、评价原则以及社会福利政策质量评价体系建设等内容。本篇文章继续探讨社会福利政策质量研究的一些基础性问题：影响社会福利政策质量的要素和提升社会福利政策质量的路径。 一、影响社会福利政策质量的要素 (一)制度环境 制度环境是探究公共政策质量时首先需要考虑的影响因素，制定高质量社会福利政策的必要条件之一就是具有良好的制度环境。政府与社会福利政策质量的关系是探讨制度环境与社会福利政策质量的关系的重点。原因在于，政治制度是制度环境中影响社会福利政策质量的决定性要素，而政府又是构成政治制度的核心。 不同的制度环境，将会产生不同的社会问题。政府解决社会问题的态度，决定了社会福利政策的目标和方向。另外，因为社会福利政策的决策系统，受到整个社会环境的影响，所以，制度环境必将约束政策行动者的思维方式、能力素质、行为习惯、决策方法和技术。社会福利政策的制度环境处于动态变化之中，社会福利政策必然随着制度环境的变化而变化，这对社会福利政策质量提出很高的要求。 (二)制定规则 政策的制定、执行、评估具有相应的规则，这些规则的内容包括：原则、程序、方式等。“科学合理的社会福利政策制定规则有助于社会福利政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量②。”例如，一项合理的社会福利政策制定程序，包括政策需求、政策表达、政策分析、政策选择、政策决定、政策宣示六个环节。在实践中，有些决策者违背决策程序，用“拍脑瓜”或“黑箱操作”方式制定社会福利政策，或者为提高政绩制定一些社会福利政策，根本不考虑政策是否能够执行和执行效率等问题。 (三)信息资源 政策决策和制定过程实际上是一个信息收集、加工和转换的过程，信息的获取与处理是制定高质量社会福利政策的基本前提条件。社会福利服务需求的发现与确立，社会福利政策方案的设计与拟定，社会福利政策执行的测控和监督，社会福利政策的修正与反馈，社会福利政策的评估等各个环节都离不开相关信息的搜集与处理。 “社会福利政策信息的失真与不完备、信息传递的迟缓、信息处理的错误与不当，往往是造成决策失误最为直接的原因之一③”。依据“失真”的信息进行政策的决策，必然偏离社会福利服务的需求，从而出现决策失误，出现浪费国家资源，损害公共利益的现象。 制定社会福利政策信息资源的应用，是一个非常复杂的过程。通过整合纷繁复杂的信息，从而得出政策主张或政策意图，进而进入下一个政策过程，“这对整个公共政策质量具有决定性的影响④”。这里要特别注意，信息资源的整合并不是简单地对信息进行收集、加工和处理，而是依据政策信息本身的特征和规律，对信息进行收集、简化、存储、分类、比较、分析、综合以及逻辑推理和传递⑤。 (四)政策主体 社会福利政策的主体是指在制定、实施、监督、评估等各个环节直接或间接参与的个人或组织。社会福利政策主体居于政策过程的首要地位，关系到政策的成败。社会福利政策主体所具备的知识结构、文化背景、价值观念、社会阅历、历史经验、思维方式、创新精神等等要素都对社会福利政策质量有着重要影响。 从近些年来评估我国社会福利政策质量的情况观察，政策主体遵循科学发展观标准是保障社会福利政策质量的重要条件。否则，既影响了政府形象，也在一定程度上阻滞了经济和社会发展。例如，在国民经济和社会发展中盲目崇拜GDP的增长，以增长率高低作为衡量一切的主要标准，多年来我国的公共政策多集中于对经济调节和市场监管方面，相对忽视了社会管理和公共服务，引发了社会不公、贫富差距和社会冲突严重等诸多社会问题⑥。所以，必须以科学发展观作为评估公共政策的首要标准，在制定社会福利政策时，以科学发展观为根本指导原则，加强政策完善和创新力度，努力提高社会福利政策质量。 (五)协同合作 我国社会福利政策已经从补缺型迈向了适度普惠型，涉及的服务对象越来越多，涉及的服务领域也越来越广，一个社会福利政策往往多部门协同合作才能得到真正实施，保证政策质量。例如，《关于加强孤儿救助工作的意见》(民发［2006］52号)，就是由民政部、中央综治办、最高人民法院、发展改革委、教育部、公安部、司法部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、农业部、卫生部、人口计生委、共青团中央、全国妇联15个部门联合下发的。中国政府各部门拥有一定的行政立法权与政策制定权，负责制定相关法规、规章和公共政策，一定要避免政府角色错位，出现“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”的局面。 (六)国家资源 社会福利政策是国家和社会采取的为改善和提高社会成员的物质生活和精神生活而提供的福利设施及相关服务的政策措施，社会福利政策提供的福利设施和相关服务必须依靠国家资源才能够实现，国家资源是社会福利政策制定和执行的必需条件。例如，2012年至2015年，广西壮族自治区在国家和自治区扶贫开发工作重点县及享受国家和自治区扶贫开发工作重点县待遇的县改、扩建示范性乡镇敬老院100个，新增养老床位0.5万张以上，自治区财政每个补助100万元，总共补助1亿元；全区新建五保村4000个，新增养老床位4万张以上，自治区财政每个补助14万元，总共补助5.6亿元。 国家资源泛指国家所有有助于公共政策形成及执行的条件，包括经济资源(金钱、物资的充裕程度、及时程度以及合理利用程度等)、人力资源(政策行动者的数量、素质等)、信息资源(信息的信度、效度、全面性等)、政治资源(政策制定的等级、参与政策制定的部门的多少等)等。虽然并没有任何证据证明政治资源和社会福利政策质量有必然联系，但政治资源丰富的政策往往能更加容易地汇聚各种资源，提供政策制定过程中所需的经济资源、人力资源、信息资源等支持。 二、提升社会福利政策质量的路径 (一)提高政策制定者的政策制定水平 一项社会福利政策的成功与否，很大程度上取决于社会福利政策本身是否科学、合理，是否具有现实中的可行性。社会福利政策方案如果有缺陷，如目标与手段之间、新旧政策之间不配套或相互冲突以及政策的超前或滞后等，都会导致社会福利政策执行的失败或难以达到理想的效果，影响社会福利政策执行力的提升。如果一项政策从一开始在客观条件的组合和配置上就存在明显的、难以弥补的缺陷，即使做出再大的主观努力，也只能是事倍功半，造成社会福利政策执行力的低下。因此，政策制定环节是保障政策质量的基础和前提条件。 社会福利政策的制定是一项高智力工作，对决策人员的专业知识和综合素质要求很高，政策制定者的能力和水平直接影响社会福利政策绩效和成败。首先，要有以人为本，开拓创新，执政为民的理念。其次，要有调查研究能力。高质量的社会福利政策植根于广泛而深入的调查研究基础上，因此，不仅要有透过现象看本质的“深度”，还要有纵向比较和横向借鉴的“广度”，培养多动脑、常思考的习惯。第三，要有科学判断能力。面对大量调查到的材料，要从质和量上进行分析，去伪存真，辩证思维，并综合各方面因素进行预测判断，才能筛选出最佳的决策方案。第四，要有反馈调节能力。面对复杂的客观事物，人的认识能力相对有限，这就需要政策在执行中，要着眼于政策的长期效应，做好反馈调节工作，根据实践中的变化进行适度、适时的补充和完善。总之，增强政策制定者的能力，提高政策制定者水平，不是一蹴而就的，需要不断积累和学习，才能不断提高。 (二)建立健全科学的公共决策机制 社会福利政策的制定，首先要坚持科学、民主、公开的原则，重大政策制定之前必须广泛征询人民群众意见，以便充分发扬民主、集思广益，在充分可行性研究和专家论证的基础上，再提交相关部门综合评价、审慎决策。在审议过程中有异议的项目应当暂缓决策，再行论证。重大社会福利政策草案形成以后，必须再次征询人民群众的意见，进一步听取意见，修正和完善政策草案。在决策过程中必须坚持人民参与，这既是我国政治文明的体现也是政策质量的基本保障条件⑦。建立健全科学的公共决策机制应该从三个方面入手： 1.不断完善民主协商程序。(1)把民主协商纳入政府决策程序，推进民主协商的制度化、规范化、程序化。明确民主协商的具体内容、形式、程序、时间和参加主体，明确民主协商意见和建议的采纳、落实和反馈要求，并建立民主协商工作考核机制⑧。(2)借鉴发达国家问责制度下的倒逼机制，把“不可行性论证”纳入政府的公共决策过程之中。建立和完善社情民意反映制度、协商和协调制度、咨询制度、评估制度、公示制度、听证制度、重大公共决策执行追踪制度、公共决策失误责任追究制度和公共决策纠错改正制度，防止急功近利的政绩工程和不切实际的政策法规，将科学发展观真正落到实处。(3)明确规定未经民主协商、在民主协商过程中没有达成共识的议题，不能进入决策程序。为保证民主协商不流于形式，民主协商结果需要面向社会公开。 2.积极创新民主协商体制。(1)以人民政协和各民主党派为载体，采取调查研究、召开听证会等形式，对事关社会福利事业的重大问题，重大公共决策事项进行专题或重点协商。(2)在民主协商的过程中，要根据协商议题邀请专家、学者、各界市民代表参加，增强民主协商的广泛性，杜绝形式主义的走过场行为。 3.积极促进咨询产业化。充分发挥社会公众、民间组织参与决策研究的积极性，建立高层智囊或顾问委员会，就重大战略问题和社会福利政策制定问题做深入研究，并规定重大福利项目必须听取专家的咨询意见与建议。建立非官方的、独立的顾问机构，聘请社会各界具有真才实学的专家、学者担任政府的顾问，专门负责收集资料，分析综合国情，帮助解决行政管理中的重大问题。 4.建立和完善公共决策问责追究机制。(1)制定公共决策失误的责任判断机制。主要包括：决策失误的标准、决策失误主体、决策失误的责任、责任追究程序、责任的承担和赔偿制度等。决策失误发生了并且予以确认后，应该由谁对决策失误者进行责任追究，也是一个关键问题。(2)责任追究的程序必须公开公正，置于公众的监督之下，避免暗箱操作，否则就不能起到奖优罚劣的激励作用。 (三)科学运用政策制定的手段与方法 社会福利政策制定手段和方法是指社会福利政策制定机构和人员为了推进社会福利事业的发展，制定具体的社会福利政策内容和规范采用的政策工具、中介途径和措施方法的总称。社会福利政策制定手段与方法概括起来主要有：行政手段、法律手段、经济手段。社会福利政策制定手段和方法选择的恰当与否，直接关系到社会福利的质量和效果，也关系到后期社会福利政策目标的实现程度。因此，社会福利制定中要实现方法的多元化，同时还要实现方法的科学化。 我国正处于社会转型时期，丰富社会福利政策的制定手段与方法，应该从以行政手段为主向行政手段、经济手段、法律手段相结合转变。把政府视为福利产品的生产者和提供者，把公民视为福利产品的消费者。作为消费者的公民有权对政府生产和提供的福利产品提出意见，从而促使政府转变管理观念，由对上负责转为对下负责。社会福利政策制定的手段与方法随着社会的发展而变化。只要社会福利政策制定主体用心观察、总结和创造性的工作，就一定能学会使用多种有益的政策制定手段，大大提高社会福利政策的质量，保证社会福利政策目标的预期实现，进一步提升社会福利政策执行力。 (四)加强政策执行控制机制建设 社会福利政策执行是一个多因素作用的动态过程，众多的因素在社会福利政策执行过程中发挥着作用，社会福利政策执行力是衡量社会福利政策运行质量的重要指标。社会福利政策执行力的高低程度检验着社会福利政策质量的水平。 社会福利政策执行既可以验证社会福利政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如执行的方法、步骤、注意事项等，为提高社会福利政策质量取得经验。那些涉及全局关系的重大社会福利政策，非常规性政策特别是带有风险性的社会福利政策，受各种因素制约、难以进行精确定量分析的社会福利政策，缺乏政策经验、结果难以预料、后果影响深远的社会福利政策，则更需要社会福利政策执行力来衡量和检验。 要构建和完善符合我国国情的社会福利政策执行控制机制，主要做好以下两个方面的工作：(1)执行社会福利政策方案需要各种资源，如人力、物力、财力、信息、权威等等。其中人力、物力、财力构成社会福利政策执行必要的物质平台，信息以及执行机构和人员的权威等资源构成政策执行不可或缺的“软件”。不少较为理想化的社会福利政策无法实施或者执行力不高，正是由于资源的限制所致。高质量的社会福利政策应该具有执行所需的充足的资源供给。(2)提高监督主体的监督意识，营造全民监督的氛围、提升专门监督机构的地位，保证其独立性、强化国家权力机关的监督、增强社会监督，为了增强社会监督的威力主要应该做好新闻舆论监督以及团体监督⑨。 (五)进行社会福利制度变革与创新 一个国家的社会福利制度需要根据经济发展水平、社会进步状况等进行不断变革，以保障公民的福利水平。以中国为例，伴随经济迅速发展，贫富分化现象越来越严重，社会福利制度作为协调社会公平与经济效益的有效方式，需要进一步变革才能真的惠及民众，促进社会公平的实现，有利于社会稳定和经济发展。故此，党和政府立足中国国情，不断完善发展利民利国的社会福利制度，让更多的民众受惠于经济的发展，逐渐由“补缺型”社会福利制度向“普惠型”社会福利制度过渡。 一个国家的社会福利政策一般来说分为两个层级，一是国家层级，一是地方层级。国家层级的社会福利政策是顶层设计，具有方向性和原则性，而地方的福利政策具有针对性、操作性、创新性强的特点。例如，2010年，民政部、财政部下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》(民发［2010］161号)，为了结合本地实际情况，更好贯彻《关于发放孤儿基本生活费的通知》的精神，重庆市民政局组织人员在全市开展了专项调研，深入到区县、乡镇(街道)、村(社区)，对困境儿童群体数量、生存现状、分布区域、社会环境以及群众意愿进行了调查走访，在2012年与重庆市财政局联合下发的《关于建立事实无人抚养困境儿童生活补贴制度的通知》(渝民发［2012］116号)，将事实无人抚养困境儿童纳入救助范围，首创“事实无人抚养困境儿童生活补贴制度”，符合建设中国普惠型儿童福利制度的发展方向。 文中总结的影响社会福利政策质量的六大主要影响因素，并不能穷尽所有的影响要素，不排除某些偶然因素也可能影响到社会福利政策的质量，但大多数偶然因素对社会福利政策质量的影响最终仍可归结到这六个方面。目前，我国中央政府和地方政府制定的社会福利政策越来越多，体现了我国社会福利事业发展的良好态势，但也发现一些社会福利政策在制定和实施过程中存在不少问题，通过评估结果显示，这些社会福利政策质量有待提高。因此，文中提升社会福利政策质量的五条路径，可以为政策制定者提供一些参考。然而，提升社会福利政策质量是一个极其复杂的课题，减少政策失误、提高政策质量，任重而道远。 收稿日期：2014年4月27日 注释： ①王云斌．社会福利政策质量及其评价研究[J].社会福利(理论版)，2014(4). ②谢明．公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004:21. ③颜如春．论改进和优化我国公共政策决策系统[J].中共成都市委党校学报，2003(5). ④宁有才．公共政策质量的影响要素分析[J].湖北社会科学，2012(7). ⑤同上． ⑥郭渐强，刘明然．科学发展观——我国公共政策评估的首要标准[J].行政与法，2006(6). ⑦刘进才．政策质量是政治文明的主要标志[J].中国行政管理，1999(12). ⑧王珍．完善公共决策民主化机制[N].中国纪检监察报，2013－03－05(第四版)． ⑨刘燕．公共政策制定存在的问题及改进机制[J].学理论，2011(1).