新闻出版公共服务评价指标体系构建与能力提升，本文主要内容关键词为：指标体系论文,新闻出版论文,公共服务论文,评价论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新闻出版公共服务体系处于初级发展规模和水平，加强其体系构建和能力建设已经纳入国家文化软实力重要组成部分，并制定了“十二五”和“中长期”发展规划。实现新闻出版公共服务目标，除了增加投入规模外，提升服务能力、加强社会评价和监督、解决长效机制问题等尤为重要。因此，探讨新闻出版公共服务的发展路径、能力提升策略和社会评价指标体系尤为迫切。
一、新闻出版公共服务的发展路径
对于新闻出版公共服务而言，症结不是资金，而是机制，包括治理结构、激励机制、社会监督、进入退出机制、社会参与和资源共享。它们可以解决新闻出版的公益产品生产、公益服务供给和公益信息发布的动力、资金、项目管理和绩效评价问题。这是发展路径的主要视角。
（一）探索公益性出版组织的非营利出版机制
公益性出版单位的体制改革是整个出版体制改革中不可忽视的重要组成部分。公益性出版单位的改革已经落后于经营性出版企业的市场化改革，某种程度上阻碍了出版体制的整体改革，影响到经营性出版企业的市场化进程。公益性出版走向规范和成熟可以促进经营性出版市场的培育和净化。人民出版社、民族出版社、中国盲文出版社和中国藏学出版社被明确保留为新型事业单位。传统的“事业单位企业化经营”模式是人民出版社等单位的现实无奈选择，既没有实现政事分开、管办分离，也不能改善组织的效益。内部治理结构缺位阻碍了公益性出版单位效益的提高和组织使命的完成。应用理（董）事会治理结构可以解决当前公益性出版单位的困惑。
探索公益性出版单位的非营利组织化改革举措，有利于解决公益性出版组织的治理结构问题。公益性出版单位作为非营利机构，政府给予免税等优惠，但所得赢利既不归业主，也不能分利给雇员，而只能用于回报社会和发展自身事业，这种经营机制本身就可以回答公益性出版长期难以解决的问题。它可以重构经营性出版企业与公益性出版单位之间的公平关系，重构政府与公益性出版单位之间的契约关系，既保证单位发展的自主性和积极性，同时又保证政府能承担起相关的责任，促使公益性出版单位提供高质量的公共出版服务。
（二）建立绩效考核优先的人事、分配和激励制度
作为公益性产品和服务提供者的公益性出版事业单位，尽管与经营性出版企业有很大的区别，但是仍然存在着与国有出版企业类似的委托—代理问题。现在的出版事业单位的委托者和代理人签订的合约是不完备的，因此要提高公益性出版事业单位的组织效率，确保其经营服从于公益性出版单位的基本使命，就必须构建新型的治理结构。
公益性出版单位作为非政府、非企业、非营利的“第三部门”，社会服务是第一位的，体现在每一个员工的工作绩效中。因此，员工及其社会服务的社会效益、社会绩效、公共服务能力和组织使命是考核员工的唯一标准。公益性出版单位拥有人事管理权，要引入竞争激励机制，推行聘用制度，建立充满活力的用人机制，促进优秀人才成长，坚持效率优先、兼顾公平的原则，扩大内部分配自主权。
逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。一是招聘员工。对专业技术岗位，要注重业务能力、学术水平、社会效果和实际贡献，可实行项目聘任管理。其中，对责任重大、事关公共利益的选题策划和项目负责人要严格执行执业准入制度。二是公益性出版单位可以进一步实行项目工资。对那些国家新闻出版公共服务建设工程项目实现时间、质量和经费的总包干，项目组组长及其成员的收入由项目负责人决定分配方式。三是建立有关员工的社会绩效评价指标体系，完善评价制度。各个项目所产生的公益性出版物的社会影响应该作为评价员工业绩的主要依据。如获奖、引用率、转载率和发行量等应该作为考核指标中的显性指标予以突出；员工主持的国家出版基金资助项目和重大选题项目应该作为标志性贡献，在个人考核指标中给予较大权重。四是处理好主牌员工与副牌员工的基本分配关系。在明确新的出版方向和单位性质以后，按照事企分开原则，将原有的与公益性没有直接关系的经营性机构、人员和业务剥离出来，按现代企业制度管理运营。两种性质的机构运行方式完全不同，人员不得混岗，在分配制度、养老保险等方面分别按有关规定执行，给予明显区别。
（三）加强公共服务绩效的综合评价和监管
新闻出版公共服务体系包含公益性出版服务建设工程、公益性出版单位和公益性出版产品服务等三个层次。公益性出版服务建设工程是发展公益性出版服务体系的平台和助推器，公益性出版单位是这个服务体系的主干，而公益性出版物及传播渠道和服务内容则是这个服务体系的元素和载体。
相对经营性出版单位的评价，公共服务评价自然滞后得多。经营性出版单位的企业化，使其直接借鉴一般工业评价指标有一定合理性。而公益性出版单位与一般工业评价并不存在更多的交集，它的核心评价指标首先要体现其文化传承和传播的历史使命。因此，评价范畴应该是文化指标。文化指标的建立隐藏着复杂因素，由于统计数据不易获得，加上文化问题自身的丰富性和复杂性，部分指标的界定也具有不确定性，研究结果难以被准确地解读。因此，文化指标的广泛运用和推广也较为困难。
建立独立运行的作为第三方的专家委员会，不依附于新闻出版政府部门。针对公益性出版特点制定标准，并依照标准对公益性出版单位和新闻出版公共服务建设工程项目进行社会绩效评价，并向公众公开结果。还可以引导出资人的出资投向、公益性出版物的选题资源配置以及纳税人潜在的捐赠行为，形成公益性出版单位在吸引社会资源方面的能力依据。
（四）导入公益性出版单位的进入和退出机制
公益性出版的范围和公益性出版单位的构成体系应该是一个动态和发展的概念。在出版业改革之初，出版产业化可能压缩公益性出版的范围，对公益性出版单位的界定和设置给予非常苛刻的条件，导致目前认定数量有限。截至2010年12月底，几乎所有大学出版社和中央部委属出版社已经完成改制转企，目前只有4家明确为公益性出版单位，因此需要引入进入和认证机制，扩大公益性出版单位数量。
有可能进入的主体包括：已归入经营性出版集团的地方人民出版社；完全剥离经营性部分的民族出版社；已改制为企业的，但回归强化学术出版等非营利性职能的大学出版社；由于数字技术的发展、新闻出版公共服务建设工程推进催生的新的公益性出版组织。
有进入同时需要有退出。结合认证后的公益性出版单位的社会绩效评价和要求认证单位的数量增长趋势，探索公益性出版及其事业单位的竞争机制，促进其外部压力的形成。现有公益性出版资源具有稀缺性的特征，长期占有就会形成垄断。可以通过出版工程招标投标，打破长期占有，形成要素资源在公益性出版体系内的流动。
一旦时机成熟，政府应该解除对公益性出版单位之间的竞争限制，允许在同一地区、同一业务领域成立两个或多个公益性出版单位，由业绩决定命运。这样，公益性出版单位为了生存和发展，必然会加强自立能力的建设，提高其服务水平。对于经营不善、社会绩效评价长期不高的单位可以采取划转、兼并的方式，确保公共财政的效益实现。
（五）鼓励新闻出版公共服务的投资多元化和参与社会化
公共财政是公益性出版单位的主要资金来源，国家财政应在保证经费投入的基础上，逐年加大投资扶持力度。在西方国家，财政拨款和补贴是非营利性出版机构的资金来源之一，但更多的是靠民间力量和出版基金会体系对出版提供的大量经济赞助；而政府主要通过法律和财政的宏观调控手段来实现监管功能和保障国民公共利益。因此，社会力量对国内公益性出版的支持和投入也是不可忽视的资金来源，并且这些资金所产生的运作机制是公共财政投资不可替代的。我国有必要探索社会资本对公益性出版单位和公益性出版项目的投资体制。
在条件成熟的地区和时间，还可将社会力量通过国家批准成立的非营利性公益组织或国家机关对公益性新闻出版单位捐赠，纳入公益性捐赠范围，使捐赠人可依法享受在缴纳所得税时抵免应纳税所得额的政策优惠。
公益出版单位作为出版业改制的产物，保留了事业单位的性质，其出版物具有公共物品和准公共物品的特性，能够对社会产生正的外部效应。所以，在其建设发展中可以考虑运用一些可行的融资模式进行融资，以缓和其建设发展过程中资金短缺的问题。如在不动用财政资金的情况下，运用BOT模式，通过授权项目公司扩大公益出版社的建设，充分吸收社会上的闲余资金。
（六）对接整合新闻出版公共服务建设工程
积极利用非营利性公共出版服务机构或平台实现对接。一是创建国家公益性出版公共信息服务平台。将国家出版基金、全民阅读工程、农家（社区）书屋工程、民族地区新闻出版公共服务工程、重大公共出版工程项目（包括《中华数字古籍全书》出版工程、《中华大典》编纂出版工程、“国家知识资源数据库”出版工程、“创新学术”出版工程、国产动漫振兴工程等）整合为一个系统，建立门户网站。二是发展公益性出版物营销的市场监测平台。加强对公益性出版单位及其出版物的市场分析、监测和预警。读者对出版物的阅读评价、专家对出版工程的业绩评估、政府职能部门对出版单位的收益审核等构成的多级监测和监督，应当是提升公共服务能力的重要机制。
二、新闻出版公共服务的能力提升策略
公共服务能力是执行力，也是公共服务体系的内核和服务水平的直接体现。态度决定能力，只有把公众满意度作为最终尺度才能奠定能力基础。新闻出版公共服务有可能成为微博等新媒体技术的最大受益者之一，微博公益显示了强大能力。内容资源的精准投放，自然提升目标受众特别是弱势群体对公共服务能力的期望值和满意度。经营性文化产业参与公益性服务和产品的提供，会提升整体公益服务供给品种和品质。组织管理的制度创新和工程项目的技术创新是能力提升的永恒主题。
（一）社会公众满意度作为新闻出版公共服务绩效评价的最终尺度
公益性、基本性、均等性、便利性是构建新闻出版公共服务体系应始终把握的原则。执行效果评价应该由作为服务对象的社会公众投票决定。
均等性原则最为重要，它是指每个公民都有均等的获取资源、享受服务的权利。既体现在享受公共服务的机会、过程中，也体现在享受公共服务的内容、质量上。减少因民族、地域、身份等因素造成的不均，让所有人都有权享受均等的公共服务。对基本公共服务均等化评价的核心是基本公共服务的制度安排是否实现了均等化以及均等化的程度，应从机会均等、过程均等和结果均等三个维度进行评价。基本公共服务的结果均等又是重中之重，指公民享受到了同等数量和质量的基本公共服务是否满足了自身的基本需求，这是基本公共服务均等化的最终目标。
鉴于我国地域之间、城乡之间经济社会发展的差距，要做到地域之间、城乡之间的完全均等是不可能的。因此，大多数情况下，这些评价指标应当是在“地域一致性”条件下使用。即使是在同一地域范围内，基本公共服务均等化在城乡之间、社会群体之间的合理差距在短时间内的存在也应当是允许的。
（二）微博微信等社交媒体成为新闻出版公共服务的重要平台
微博微信具有公开性、互动性、开放性、平民性和整合性特点，为公民社会的公民意识、公共空间、公共话语权三要素提供了发展空间，成为构建公民社会的新平台。微博微信迅捷的发布与转发功能形成了超于网络空间之外强大的舆情力量。微博微信不仅是草根民意表达的有效形式，还是公共服务非正式社会监督的渠道，而且也是公益组织和公共服务体系新型传播的渠道，具有较强的社会影响力。
微博微信公益传播所具有的公众性、社会性，与新闻出版公共服务有异曲同工之处。因此，可以将微博微信等社交媒体纳入新闻出版公共服务体系中。而且，要做到对公共服务的有效监督，还必须利用这一新技术。
微博微信便于公益传播主题紧密联结社会大众的日常生活，比如环保、水利、科技、教育、医疗、卫生、农业、扶贫等，传播一些有利于社会进步的理想信念、道德纪律、价值观、社会风尚和公民意识，如保护文化遗产、孝敬父母、爱国爱民、友爱互助等。
草根微博微信和意见领袖对公益传播具有独特传播特点和强大的社会动员力量，公益组织要积极利用，与之对接和整合。同时，微博微信公益传播中也会出现一些噪音，或面临被质疑和被利用，一定程度上会损害草根公益和微博公益传播的公信力。因此，政府和公益组织要重视对微博微信公益传播的研究，加强对公益微博社区和民间公益组织和行为的嵌入和引导。从“加关注”和跟帖转变到主动设置议程，从转发评论转化为实际的合作和行动，从常态化公益传播转变提升到常态化和应急公益传播并重。加大常态化的高品质公益主题信息投放，加快对草根公益微博、应急公益微博的反应速度，加强联动机制，开展必要的验证、监督和帮助。这些措施策略必然提升公益组织体系的传播力和公信力，将草根公益传播整合为全民公益。
任何一条公益微博可能转变成为微博社区。微博社区或网络社区尽管虚拟，但是实际存在，是现实生活的重要部分。草根公益、民间公益和传统公益组织都利用微博平台分别释放社会正义，将公益传播与公益行为融合为一体。这些新传播形态充分表征了新媒介的公共领域特性。它富有志愿性、自主性、责任性、公益性和行动性等特征，其实是公民社会建设的重要载体和现实有效途径。其关注民生、体现责任、秉承公义、报道事件和危机救难的传播内容就是公民社会建设的永恒主题。
微博微信传播的内容不仅仅是一个单纯的内容，它还带着一种基于博主和粉丝的认同关系、欣赏关系的内容传播。有温度、有情感的公益传播内容才有效果。那么，主流媒体和公益组织怎样加强基于关系资源的公益内容传播、提升影响力呢？应该将自己的公益内容碎片化、人情化，做出适应新的社会关系、新的社会功能的产品，并把它链接、插入到微博。当然，也包括实时跟踪微博平台，将碎片化的草根信息，纳入自己的传播内容，加工后快速投放微博。
（三）加强内容资源建设，提高投放精准度和有效性
加强内容资源建设：一是保护公益性出版物的多样性生产和供给；二是对服务对象进行分型，确保基本公众有合适的读物；三是改善传播形态，不仅是传统读物，还要开发有声读物、数据库和网上读物，应用新媒体平台投放；四是运用恰当的语态提高创作水平，让公众喜闻乐见的内容和服务占据主流。
（四）多元合作的基本公共服务供给模式势在必行
传统政府对基本公共服务的垄断，既容易导致服务效率和质量下降、公民对政府过度依赖，又不利于推进政府职能转变和有限政府治理模式的形成。因此，建立以政府为主导、多元合作的新闻出版公共服务供给模式势在必为。第一，吸引经营性新闻出版企业参与，探索公共服务市场供给的有效模式。通过公开招标、特许经营等形式，将原本由政府承担的部分基本公共服务职能交给市场主体履行，发挥市场主体的竞争优势和效率优势。面向所有经营性新闻出版集团或企业招标，发挥他们的整体优势，转化为全民公共资源，为基本服务贡献力量。第二，继续发挥人民出版社等新型事业单位在基本公共服务中的独特作用。在政事分开的前提下，发挥事业单位的人才、资源和组织优势，独立承担那些不适合交由市场履行的部分基本公共服务职能，保障基本公共服务的均等、有效供给。第三，发挥社会组织和个人以及意见领袖在基本公共服务供给中的积极作用。更多地把那些公益性、服务性、社会性的基本公共服务交给具备条件的社会组织，通过税费减免、政府采购等形式，鼓励和引导非营利性社会组织和个人广泛参与基本公共服务的供给。第四，重新定位社区角色，充分发挥社区和村级在基本公共服务供给中的优势。社区更了解居民的真实需求、更能够及时有效地为社会居民提供服务。
三、评价指标体系的初步构建
如前所述，要实现公共服务目标，提升服务能力，必须重视社会监督和社会公众的满意度。评价指标体系就是提供检验公共服务的发展路径、服务能力和绩效考核的基本工具和手段。西方发达国家都有较成熟的体系，保持定期的考核评估。在研究新闻出版公共服务系统的基本目标、责任和自身特点基础上，从新闻出版公共服务体系建设现状及现有服务水平出发，保障公共文化服务的“基本性、均等性、便利性”，探索能够全面覆盖和表征新闻出版公共服务的考核维度和向度，共产生8个维度和3个向度（见表1）。
一是公共服务投入与发展规模。新闻出版公共服务体系还处于基本格局形成和需要大力发展的初期阶段，必须保障公共服务网络有一个较高的财政投入、较快的发展速度和较大的规模。公共财政为主导，也需要社会力量的参与。年增长率保持与GDP增长率同比或更高。各级政府对新闻出版公共服务体系建设的财政投入，公益性出版单位和出版项目的建设力度，各种经济性质的新闻出版企事业单位开展公共服务，建立覆盖城乡的基层服务网络等应该是主要的显性指标。
二是体制、机制与行政服务。新闻出版公共服务由新闻出版广电总局组织发动，各级新闻出版局相应作为各地服务体系建设的组织者和落实者，其管理体制和运行机制直接决定各级公共服务建设水平和服务能力。因此，对其行政服务和运行机制的考核无疑成为新闻出版公共服务考核的一个重要部分。相应的管理机构、政策保障、组织实施、信息公开、招标投标和政策答疑等都应该充分考虑。在公共服务初创阶段，经营性出版单位完全进入市场，而基本服务只能由政府出面，新闻出版行政部门代表各级政府责无旁贷、责任重大。
政企分开、政事分开、管办分离、政府与中介组织分开。认真履行行政主管部门的公共服务职责，发挥好主导作用，强化服务。政府主导、行业服务、群众参与、社会监督的管理运行机制。制定完善工程项目建设和资金管理办法，提高财政资金使用效益。全面开展绩效评价，建立激励机制。加强对所辖地区承担的重大公共服务工程和项目实施情况的监督检查和绩效评估。及时发布新闻出版公共服务信息，为群众参与公共文化活动创造便利条件。
三是公益信息资源的生产、供给与发布。目前，公益性出版物的生产主体有国家明确定性的人民出版社、民族出版社、盲文出版社和中国藏文出版社等4家，还有部分各地方人民出版社、民族出版社以及科技出版社。还有部分是通过政府采购和项目补贴方式由经营性出版社（集团）生产提供。这些单位的供给品种和数量从上游决定了公共服务的质量和效果。加强内容建设，出版生产更多人民群众真正需要、迫切要求的新闻出版产品，如服务教育、就业和改善民生的各类读物。加强县及县以下发行网点建设，引导社会资金投向农村出版物发行。利用网络或基础设施发布实用信息。因此，公益性新闻出版单位、民文出版单位及其出版物数量与质量，以及政府采购、项目补贴的经营性新闻出版单位的出版物的数量与质量，县及县以下发行网点建设和信息发布等，无疑构成考核信息生产与供给的指标内容。
四是服务条件与设施。面向农民、城市低收入居民、残疾人、老年人、进城务工人员、进城务工人员子弟和农村留守少年儿童等群体，提供其读书看报的服务网点设施，如农家书屋、社区书屋、职工书屋和阅报栏的数量和面积、设施设备、经费与人员和文献资源等。互联网和手机下载、阅读与服务。社会各界开展捐书助读活动。
五是服务内容与能力。免费开放、普通服务、为特殊群体服务、数字资源服务。如为特殊群体服务包括为残疾人服务，为进城务工人员服务，为未成年人服务，为老年人服务。支持或资助农民或特殊群体出版图书。
六是服务满意度。广泛征求意见，获得对新闻出版公共服务各个层次的总体评价。采用社会团体评价、专家评价、媒体评价、评估期间调查表评价和网络民意评价等方式，保障评价数据的客观性、代表性和全面性。
七是协作协调与资源共享。参与跨地区、跨系统协作协调工作，服务网络建设，基层辅导，业务培训。如与公共图书馆、乡镇文化站合作，与高校图书馆合作，与电信网、广播电视网、互联网的合作。
八是建设工程与获奖。本维度考核各级新闻出版公共服务体系的科研创新、新媒体应用和市场开拓能力，代表未来核心竞争力。主要显性指标，申报、主持和参加中国共产党思想理论资源数据库与传播工程、少数民族新闻出版东风工程、重点报刊传播能力建设工程、农家书屋工程、公共阅报栏（屏）建设工程、重大出版工程（含国家出版基金）、国家古籍整理出版工程、重点学术期刊建设与学术论文发布平台等国家级项目数量完成情况。获得科学技术奖、国家专利、公益性出版物获得五个一工程奖、政府出版奖，以及其他荣誉奖励。
“服务满意度”体现了前面“公共服务投入与发展规模”、“体制机制与行政服务”、“公益信息资源的生产、供给与发布”、“服务条件与设施”、“服务内容与能力”的归属和总方向，因此，它也是第一个向度。另外“协作协调与资源共享”和“建设工程与获奖”有导引功能，体现了未来发展方向，也是考核的向度。
该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《新闻出版公共服务的发展路径、提升策略和评价指标体系》。
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