民主监督与村民自治制度的完善——以广东省蕉岭村务监督制度的实践为例，本文主要内容关键词为：蕉岭论文,制度论文,广东省论文,为例论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089(2010)04-0041-07
在村民自治的四个核心内容中，民主监督是民主选举、民主决策、民主管理有效实行的基本保障。它是贯穿于村庄治理运作始终的一项重要功能，是为了防止个别利益危害整体利益、维护村庄正常治理秩序、实现有效的村务管理而对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施。①但是在现阶段村民自治的运行过程中，由于诸多原因，民主监督却成了最为薄弱、最难以发挥效率的环节。在这种情况下，村官因为权力失去监督而腐败的现象屡见不鲜，且有愈演愈烈之势，如广州市黄浦区荔联街沧联社区的5名主要村干部敛财近千万，被央视《焦点访谈》曝光的汕头市潮南一村官在村人均耕地不足0.2亩的情况下圈地建豪华陵墓等等。在缺乏有效监督的情况下，任何权力都可能变成掌权者谋取私利的工具。因此，只有有效的民主监督，才能制约村委会成员的行为，否则民主决策和民主管理就会变调，成为个人或少数人的行为，村民自治也会成为“村委自治”甚至“村长自治”。
事实上，中国农村改革是由农民群众的原始要求、基层干部的呼应推动以及地方和中央决策者的主动提升共同作用的结果。②2009年12月针对河南省邓州农村基层施行的“四议两公开”工作法，中共中央总书记、国家主席胡锦涛做出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。而在同年12月22日召开的十一届全国人大常委会第十二次会议上，《村民委员会组织法（修订草案）》首次提请全国人大常委会审议，民政部部长李学举介绍说，新的草案从四个方面完善了民主管理和民主监督制度，其中包括村应当建立村务监督机构、适当启动对村委成员的罢免程序等内容。③应该说，一系列的迹象表明，党中央对完善农村基层治理机制相当重视。
作为经济发达、社会资源丰富的沿海省份广东省，对新农村建设的探索具有更为优越的条件，一直走在全国前列。梅州市蕉岭县，属于广东省东北部，位于韩江上游。县境东西宽39公里，南北长51公里，205国道南北贯穿，扼闽粤公路交通之咽喉。县境四面环山，由北向南倾斜。辖蕉城、长潭、三圳、新铺、文福、广福、蓝坊、南磜8个镇，共97个村委会和10个居委会。全县总面积957.1平方公里，其中有山地113.4万亩，耕地11.5万亩，河、湖水面及其他面积18.7万亩。其中，山地7.47公顷，耕地7 433公顷。该县是汉族客家民系聚居的地方，2004年底全县总人口22.517 2万人，是广东的重点台乡之一，约有“三胞”56万人，其中祖籍在蕉岭的台胞46万人。自2007年起，蕉岭县纪委针对村务监督存在的职责不明、监督无力、缺乏管理等问题，创造性地在当地开展“村务监事会”试点工作，以扩大群众的知情权、参与权、决策权、监督权，推进基层民主制度化、规范化、程序化，实现国家力量和村庄社会力量的结合，推进民主监督的有效运行。
一、“村务监事会”的制度设计
“村务监事会”的运行是通过修订村民自治章程，建立村级事务监督机构，选举产生监事会成员，对监事会的职责进行授权并制定相应的工作制度加以落实的。
1.成立“一个机构”，明确监督主体
通过召开村民代表会议民主推荐产生村务监事会，成员主要由廉政监督员、农村老干部老同志、县镇人大代表等具有较高威信的村民共5人组成，任期1年。规定村“两委”干部及其直系亲属不得进入监事会，确保监事会成员的“群众性”，有效避免干部既当“运动员”又当“裁判员”的现象。在监事会中设立重大事项监督组、村务公开监督组和村民诉求表达组等三个小组，各负其责、各施其“监”、协调运转。
2.通过“二个明确”，明晰监督职责
即明确监事会不参与村务决策与管理，只参与对村务的监督与检查，参与监督村级重大事项的决策。监督内容包括：审议村民委员会年度工作报告、财务收支计划，听取村民委员会的工作汇报，评议村民委员会的工作；监督村“两委”对党和国家各项政策的执行情况，以及村民会议或村民代表会议决定事项的执行情况；监督、检查村财务收支，督促村民委员会财务公开工作；列席村民委员会有关重大事项决策的会议；深入走访群众，收集、汇总群众对村民委员会工作和村组干部的意见，将群众反映的热点、难点问题及时向村民委员会反映，并提出建议。此外，“村务监事会”的成员可以采取列席村委重要会议、开展咨询活动、查看重要事项、参与社会评价活动等多种方式开展监督工作。
3.确保“三个定期”，规范监督程序
县纪委专门制作《“村务监事会”工作情况表》和“村务监事会”工作记录本发给各村监事会，保证监事会做到“三个定期”：每月定期将收集到的群众意见、建议汇总并向村民委员会反映，每月定期召开监事会成员会议研究布置工作，每季度定期向镇纪委反映监事会工作开展情况。对于收集到的群众意见和建议，由“村务监事会”研究处理意见，一般性诉求或反映转交村“两委”限期解决，难于解决的问题转呈镇纪委直至县纪委处理，确保事事有回音、件件有落实。
4.开通“四个渠道”，保障监督效果
即监事会代表村民监督村干部对村级重大事项做出的决策是否“合适”；监事会成员可利用自己的威信监督村干部对群众反映的热点、难点问题处理是否“合情”；监事会秉承“实事求是、细账明算”的宗旨来监督、检查村两委财务预算、决算、管理、收支是否“合理”；监事会通过法律、法规、制度等正规渠道来监督村两委成员处理村务的方式、途径是否“合法”。
二、“村务监事会”的运行特点
村务监事会在运行上体现了“政府引导、社会参与”的模式，这种模式不仅能实现对村级事务、财务的监督权，还能保障将对村级权力的监督落到实处。
1.县、镇纪委为监事会撑腰打气
由县、镇纪委组织建立村务监事会，并对监事会进行工作上的指导。此举首先改变了村民想监督但是却不知道怎么去监督的现状；其次，对监事会敢说话、能说话发挥了很重要的保证作用；最后，对监事会的制度制定和规范管理能提供更有效的指导。同时，由于监事会会长兼任本村党风廉政建设监督员，也使党在村一级监督权的有效实现得到了保证。
2.农村“三老”助监事会树立威信
“三老”是指老干部、老模范、老党员等在农村有一定威信的人，这些人深受村民信任和村干部尊重。首先，他们对监督村干部的顾忌较少，从而敢于监督；其次，他们有责任心，有公益心，相对于其他村民来说有较多的空余时间，从而愿意监督；最后他们知识水平较高、对法律、法规、政策领悟深刻，从而懂得监督。此外，监事会成员在工作中坚持公平、公正、公开的态度，秉持实事求是、一切从实际出发的作风也使得村干部时刻牢记“紧箍咒”，从而保证了有效的监督效果。
3.对民主决策与民主管理的全程监督
民主监督通常是作为一种事后补救的方式出现在权力运作的过程中，而蕉岭县的做法是在规范村务公开制度的基础上，结合农村基层党风廉政建设，建立农村党廉信息平台，通过电视、网络、手机、电话等载体，实现对惠农政策、涉农收费、农村财务和农村重大事项的全面公开，让监督贯穿于村民委员会的村务决策、村务管理全过程之中，从而解决村务监督中不到位和有漏洞的问题。可以说，村民委员会的决策和管理到哪里，监事会则监督到哪里，这对避免农村“出了问题才监督，发现问题才处理”的现象起到了很重要的作用，监事会为村庄构建了一套不易腐败的监督机制。
4.监事会成员的监督权能落到实处
针对发现的问题，监事会能通过比较多的渠道实现有效的监督。如就村民的要求和意见向村干部质疑，要求村干部解决问题等，而如果村干部对此不作为，监事会则可以通过向上级纪委反映、联席干群对话会或同村民协商来实现有效的监督。
三、“村务监事会”的实践绩效
村务监事会试行两年多以来，监事会认真履行职责，对村务的监督力度明显增强，使村务的监督权得以落实并形成了与决策权、执行权分列的村级“三权分立”状态，完善了村民自治的制度建设，对基层民主政治建设起到了极大的推动作用，增强了村委会的公信力，促进了当地社会的和谐发展。具体表现为以下几点：
1.化解了基层矛盾，融洽了干群关系
“村务监事会”既是群众监督的平台，也是畅通农村信访渠道的平台，更是干部和群众的“连心桥”。通过这座“连心桥”，增进了干群感情，化解了矛盾纠纷，维护了社会和谐，保障了各项工作的顺利开展。一个试点村的支部书记、村委主任深有感触地说：“通过设立‘村务监事会’，促进了民主监督，推进农村基层党风廉政建设，我们尝到的最大‘甜头’就是——老百姓的误解少了、理解多了，村干部的劲头足了、工作好做了！”
2.反映了群众心声，扩大了民主参与渠道
该县8个试点村“村务监事会”设立半年多来，监事会成员深入走访群众826人次，收集、汇总群众对村民委员会工作的意见、建议75件次，全部提交村民委员会并逐项逐件得到了解决。如试点村之一的油坑村在新农村广场建设过程中，“村务监事会”充分发挥监督作用，及时收集群众的意见、建议，提交给村民委员会，村民委员会根据这些意见、建议及时召开“两委”干部会议、党总支会议、村民代表会议进行研究，广纳良策，完善方案。从方案制定、工程资金使用到工程质量验收，“村务监事会”全程参与监督，保证了这项惠民工程保质保量完成，深受群众的好评。
3.落实了村务公开，增强了村委会的公信力
“村务监事会”的成员，其实就是群众的代表。由于监事会参与重大决策的民主监督，使村民委员会的各项决策更加民主，财务收支更加规范，“拍脑门”、“一言堂”、“口袋帐”等问题得到有效解决，损害群众利益问题明显减少，村民委员会形象明显改善。如试点村芳心村在处置集体资产过程中，让“村务监事会”成员全程参与监督，并担任公开拍卖会的监督员，最后该村旧村址、闲置厂房等村集体资产以17万元成交，比标底多出了4万元。芳心村干部公平、公正、公开处置村集体资产，在廉政勤政中作出了表率，得到全村群众的信任和支持。在2008年的村“两委”换届选举中，该村“两委”干部连选连任率达100%。
4.提高了农民热情，促进了农村经济发展
随着“村务监事会”试点工作的深入开展，村干部的工作作风得到转变，“群众理解多了，干部工作好做了”，农民群众生产热情得以发挥。2009年，全县各镇村积极落实国家强农惠农政策、多种方式探索现代农业发展之路，农业生产保持良好的发展势头。上半年全县完成农业总产值51 375万元，增长6.98%，其中农业增长1.27%，林业增长4.4%，牧业增长13.9%，渔业增长7.03%，农林牧渔服务业增长4.75%。农民人均现金收入3035元，增长7.1%。
四、蕉岭创新村务监督工作制度的借鉴意义
当前是我国农村基层民主发展的一个重要机遇期，强调实践、突出实践、扩大实践、健全农村民主管理制度，成为农村改革发展的重要内容。蕉岭县的村务监督工作制度是在实践中总结出的经验，对指导当前村级民主发展具有普遍意义。
1.完善村民自治制度，加强基层民主政治建设
民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是农村基层民主政治建设的一个完整体系。但在实践中，许多地区虽然已启动了民主选举这一源头机制，但民主管理、民主决策、民主监督等更为重要的后续民主机制建设却没能成功启动，从而使村级民主陷入了“瘸腿民主”的困境。因此，在保障农村基层民主权利方面还有许多文章要做。蕉岭的村务监督工作制度通过一系列机制将分散的群众组织起来，直接参与村务的决策和管理，较好地实现和保障了群众的知情权、表达权、参与权、管理权以及监督权，极大地提高了他们的自治意识和自治能力，形成了村党支部、村委会、监委会作为决策、执行、监督机构，既权力分置而又相互制衡的村民自治权力框架。尤其是以村务监事会等为载体的民主监督，克服了以往监督的缺位、失位、错位等问题，在监督内容上由原先单纯的财务监督扩展为村务监督，在监督时段上由事后监督发展为事前、事中、事后的全程监督，在监督主体上由兼职监督转变为专职监督，在监督方向上由乡镇的垂直监督延伸为村民的水平监督，加强了基层民主政治建设。
2.预防村官腐败，巩固农村基层政权
农民群众更多是通过他们身边的农村党员和干部的言行来认识和评判整个党和国家，因此村干部作为农村自治单位的管理者，直接面对着基层广大农民，其一言一行、一举一动直接关系党和政府的形象。近年来，村干部利用职权截留党和政府的农村基础设施建设和拆迁改造、支农惠农款项，骗取农村教育和医疗卫生资金的现象屡见报端。“千里之堤，溃于蚁穴”，如果广大农村干部的违法违规行为得不到及时的监督和处理，长此以往，我们的党和政府就会面临群众的信任危机，党在农村的执政基础就会被动摇。蕉岭县的村务监督工作制度就是要有效预防村干部腐败，改善农村基层组织和广大党员干部形象；化解党群、干群矛盾，从而增强村委会的公信力，巩固基层政权，为党和政府树立良好的形象，赢得人民群众对党和政府的信任。
3.维护群众利益，保证新农村建设顺利发展
党的十七大和十七届三中全会做出了社会主义新农村建设的战略部署，各级地方政府也出台了一系列支农惠农政策，这些政策最终能否落实，使广大农民得实惠，是新农村建设的难点，也是农村工作的热点。在此过程中，特别要注意的是遏制村官腐败，维护群众利益，促进农村经济、政治、社会的和谐发展。蕉岭县的这套村务监督工作制度，从某种程度上讲，改变了过去上级少数人对下级很多人监督效果差的状况，实现了多数人监督身边少数人的局面。再加之上级纪委的督促，会极大地增强监督效果，提高支农惠农政策落实的透明度，保证民生工程在阳光下操作，确保支农惠农政策真正落实到位、真正惠及广大农民群众，进而更好地调动群众积极支持和参与到新农村建设中来，加快新农村建设的步伐。
五、对进一步完善村务监事会制度的建议
村务监事会的建立，是村民自治进程中出现的新事物，使村级组织由“二元分立”转变为“三权分立”，进一步完善了村级治理模式，推进了村民自治的进程。实践证明，村务监事会适应了村民自治发展的需要，为村级各项工作的有效开展带来了可靠的制度保障，但在今后还应进一步加强与完善。
1.规范监事会的监督权力来源，保证监事会的监督权力
保证监事会对村干部进行有效监督，最重要的因素就是要保证监事会的监督权力，而监督权力能否发挥作用的一个重要因素，就是要有能对被监督者进行一定惩戒的权力。因此，保证监事会监督权力可以从两个方面考虑：一方面是保证监事会由村里有权威的人组成，让村干部因为对监事会成员的“敬”（尊敬）而愿意被他们监督；另一方面是保证监事会掌握一定的能对村干部进行惩戒的监督权力，让村干部感觉到“畏”（畏惧），而不敢不让他们来监督（见图1）。
图1 监事会监督权力来源示意图
由此我们可以看出，要保证监事会的监督权力，就必须做到：(1)对监事会成员的推荐和确定过程把好关，确保推选产生的成员对村干部的监督能够真正拥有“敬”（尊敬）带来的监督权威；(2)增强监事会监督的主动性，保证监事会在监督中采取实事求是和公正的态度；(3)使来自村民的授权发挥更大的威慑作用，如处理好监事会与村民会议召集组之间的关系，可以考虑由监事会成员之一兼任村民大会召集组组长等。
2.规范监事会监督流程，促进监事会有效发挥监督作用
根据监事会对村务处理的事前、事中、事后监督三个方面，以及监事会运作方式，我们可以对监事会的监督流程进行概括（见图2）。
图2 监事会监督流程图
从图中我们可以看出，要保证监事会发挥有效的监督作用，就必须保证上图中各个环节都有效运行，具体要做到：(1)要通过宣传加强村民对监事会制度的理解，以增加村民对监事会的信任，愿意向监事会反映问题；(2)监事会要主动收集汇总村民的意见，确保了解的情况真实、可靠；(3)上级纪委要加强对监事会工作上的指导，发挥为监事会“撑腰”的作用；(4)监事会自身拥有一定的权力解决问题，例如可以考虑让监事会能够通过一定的方式要求召开村民代表会议，否决村民委员会决议或提出新的决议，并要求村民委员会执行，对于问题严重的村干部，监事会可以联合召集组织召开村民会议，直接罢免村干部。
3.建立对监事会监督工作的评估制度，避免监事会流于形式
为了避免监事会因为怕得罪村干部而不敢监督，因为和村干部关系好而又随便监督，在没有起到监督作用的情况下流于形式，就需要完善监事会制度的工作评估机制。具体设想是：可以考虑在监事会没有起到监督作用的情况下，对监事会成员进行重新改选。具体来说，可以采取村民代表会议或上级纪委听取监事会年终监督报告，并对报告进行审议，如果觉得监事会并没有尽到监督的职责，则组织重新推荐和产生监事会成员，从制度上保证监事会成员有一定的责任感和工作动力（见图3）。
4.加强监事会自身建设，完善监事会工作制度
首先要增强监事会的独立性，即监事会必须做到对村民委员会管理独立和态度中立，如可以考虑对监事会成员的补助由上级财政拨款、县镇纪委拨付的方式，消除因为村财政拨付带来的经济制约；其次要增强监事会的知名度和影响力，这需要就监事会这一组织的性质、作用等加强对村民、村干部的宣传，增加村民的监督意识和村干部的被监督意识；最后要增强监事会监督的主动性和专业性，可以考虑由县、镇纪委组织对监事会成员进行定期的法律、法规、政策、财会知识培训，使他们的监督能力得到不断提高。
图3 监事会和村委会、村民代表会议之间的关系图
由此看来，一方面村务监事会是个值得推广的村级治理机构，另一方面，村务监事会的长久运作及其运作效果问题，又将遭遇严峻的考验。但是正如徐勇教授所言：“万丈高楼平地起”，中国的民主得一步步走，从基层做起，把基础打牢。村民自治是最广泛的民主实践，农民群众如果把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；将一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高参政议政能力。④
收稿日期：2010-06-14
注释：
①卢福营.农民分化过程中的村治[M].广州：南方出版社，2000:178.
②徐勇.农民改变中国：基层社会与创造性政治——对农民政治行为经典模式的超越[J].学术月刊，2009(5).
③李学举.村民委员会组织法（修订草案）[R].北京：十一届全国人大常委会第十二次会议，2009-12-22.
④徐勇，唐鸣，刘义强.究竟如何看待当前的村级民主——农村基层民主三人谈[N].光明日报，2009-04-01.