政治行政两分：起源、争议与应用，本文主要内容关键词为：起源论文,两分论文,政治论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2010)06-0175-07
政治行政两分是公共行政中最重要的概念之一，它贯穿于整个公共行政学的发展中，也影响着公共行政的实践。诚如沃尔多所言：“在公共行政(学)中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了。”(Waldo，1980：65)然而，公共行政学界对这一概念的理解却远非那么清楚。本文将梳理这一概念的起源，围绕它所产生的争议及其在美国公共行政实践中的应用展开讨论。
一、历史
为了理解政治行政两分究竟是什么，我们必须了解这一概念的历史。19世纪末20世纪初的美国正从猖獗的腐败中挣扎出来，政府公职和决策权力往往掌握在那些有关系或者受政治庇护的人手中，而不是那些在相关管理领域有能力或受过训练的人手中。政治家们积极寻求如何能够改进和改革政府，希望能够创建一种新的政府形式，它既能够享有培训和专业带来的好处，同时也对真正的美国民主价值负责。19世纪70年代的文官改革是对政治混乱状态的反击，人们希望通过改革来改变政府体系，肃清公共行政的腐败。其主要结果之一，是建议建立一个由专业行政管理人员来有效处理政府业务的行政体系，当选的人民代表则决定政策得以遵照并形成的价值。这是美国行政国家的基础，也是政治行政两分的主要基石(Van Riper，1983；Svara，1998)。
(一)欧洲的两分法 通常认为，政治行政两分这一流行理念是美国公共行政之父威尔逊(Woodrow Wilson)创造出来的(Van Hook，1998)。在《国家》(The State：Elements of Historical and Practical Politics)一书以及1887年发表在《政治科学季刊》的文章中，威尔逊阐述了这一新的理念。沃尔多(Waldo，1980：11)认为，威尔逊的后一篇文章是自觉的公共行政学历史中最重要的著作。但是，关于这一概念的起源，其真相远不止这么简单。里佩尔(Van Riper，1983)就指出：威尔逊并不是一个理论家，他的文章直到1950年以后才为主要的教科书所引用，因此，将政治行政两分归功于威尔逊是不恰当的。此外，威尔逊自己也引用瑞士思想家布隆赤里(Johann Bluntschli)的论著，以此作为政治行政两分的来源(Wilson，1887：210)。一些人认为威尔逊最早对该术语的使用，事实上误译了布隆赤里和其他德国学者的观点(Martin，1988；Rabin & Bowman，1984)。
早在1812年，法国思想家已经在思考行政和政治理论之间的关联。1845年，维维恩(Aleandre Vivien)在《行政学》(Etudes Administratives)中就提出：任何政府的执行分支都需要认识到区分政治与行政的重要性，前者与国家的道德指向相关，后者与公共服务的提供相关(Martin，1987)。这是现代两分法的前身。欧洲的两分法认为，尽管政治和行政在功能上不同，但它们都属于同一实体。
(二)威尔逊的理解 威尔逊在两分法发展中的真实作用仍然是一个值得争议的话题。一些人认为，他和公共行政领域发展之间的联系只是一个“异常现象”(Svara，1998)或“纯粹的幻相”(Van Riper，1983)。另一些人则持比较宽容的态度，认为他实际上对政治行政两分的界定进行了调整(Martin，1988)，这中间有些未被学者所发现的创新。还有一些人则认为这一概念虽由威尔逊提出，却是由其他学者如古德诺(Fank J.Goodnow)加以充分阐释的(Lee，2001；Martin，1988)。
威尔逊(Wilson，1887：198)认为：“行政是政府中最明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显眼的方面。”并援引布隆赤里的话说：“……政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而行政则是国家‘在个别和细微事项’方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动领域，而行政则是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明确而且系统的执行活动。”(Wilson，1887：210)政治家的责任是用来自选民的授权来制定政策。然而，这些政治家不应该干预政策的执行，执行应当交由非选任产生的行政管理人员来处理。之所以有这种安排，是因为在当时的美国，腐败非常猖獗，有关系或者受政治庇护的人把持着政府决策。政治被等同于恩赐和腐败。在这样的背景下，人们认为，政治家执行政策一定会使腐败情况恶化。因此，威尔逊尝试通过两分法，将恩赐制的政治与行政分离开来，从而使行政更加业务化。
(三)古德诺的理解 古德诺(Goodnow，1900)把政治行政两分法具体化(Rabin et al.，1998)或进行了界定(Stillman，1997)，他将两分法与宪法原则联系起来，将政治与行政看作两科不同的功能：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”(古德诺，1987：12)古德诺认为，宪法在政府中建立了两种不同的实体，一种是界定人民的意愿，一种是执行人民的意愿，宪法的目的不仅仅在于支撑民主理念，也在于提升效率。
值得注意的是，古德诺指代人民意愿的表达，同时使用了“政治”和“政策”两个词语，因此，有学者认为，古德诺对两分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。正如孟特吉和华森(Montjoy and Watson，1995：232)所指出：“古德诺关注的是政策制定和行政之间的区别，他把书名却定为《政治与行政》。”但是，正是古德诺的影响使得这句话成为谚语：“没有民主党或共和党式的修建桥梁的方法，只有正确的修建桥梁的方法。”(Rabin et al.，1998：711)
(四)对政治行政两分法的三种理解 政治行政两分在现实中有几种不同的理解：其一，政治行政是指两种不同的活动，前者指政策制定，后者指政策执行(古德诺，1987)；其二，政治行政指的是两类不同的人，一类是政治家，一类是行政人员(Wilson，1887)；其三，政治行政分别指的是目标和手段，政治为行政设定目标，而行政是执行政治意愿的手段(Nalbandian，1995)。
第一种理解在于区分政治和行政两类活动。政治活动在不同的国家各不相同，它会因为政治体制的差异而变化。行政活动则不然，它是一种一般性的管理技能，可以运用于任何政府的行政分支。正如威尔逊所言：“君主制和民主制，尽管它们在其他方面有着极大的差异，但事实上所要处理的事务是基本相同的。”(Wilson，1887：197)因为政治和行政是两种不同的活动，因此，它们需要的是不同的技能培训，如政治活动需要的是热情、号召甚至蛊惑力，而行政活动需要的是细致、认真和踏实。用政治活动的方法去从事行政活动是非常危险的，这将使得政府中充斥着一大群只会夸夸其谈而不会脚踏实地做事情的人。政治行政两分的意义在于将行政活动“从政治的忙乱和争斗中解脱出来”，不像政治活动那样追求“可见性”、荣耀和声誉，行政领域的特点是“匿名”，无论是哪一个行政人员提供的服务，都应当同样的高质和高效。
第二种理解在于区分政治和行政两类人员。前者指政治家，特别是经过民主选举产生的政客，而后者指的是经考试凭功绩任职的官僚。区分这两类人的意义在于确保后者，即公务人员的中立性，这些公务人员受到其他人设计的规则的约束，没有机会去制定那些与他们交往过密的人能够从中受益的政策(Kettl，2002)。如史瓦拉(Svara，1998)认为，在地方层面，政治行政两分指的是“城市议会不卷入到行政管理中。城市经理不参与政策制定；城市经理是一个中立的专家，有效地执行着议会的政策”(Svara，1998：52)。在政治行政两分的世界里，征税完全是行政管理人员的事务，而决定税率的政策则是当选官员的事务。征税员不应该决定应用于某种财产的税率，他只需决定财产的种类，并基于政治家所定的税率来收税。
第三种理解在于区分政治和行政作为手段和目标的差别。行政是与价值无涉的，价值问题在政治中得到解决，行政关注的只是如何高效、经济地完成任务。对行政行为是不需要也无法进行价值判断的，行政行为是否正确，是否正当，这些都不是行政所要关心的事情。从这个意义上来看，因为政策或目的本身的错误而对执行政策或实现目标的人进行问责和批评将是非常荒谬和没有意义的事情。评判行政行为的标准只有一个：“‘投入’和‘产出’之间的数学关系。当后者最大化而前者最小化时，就是道德上的‘善’。”(Simmons & Dvorin，1977：217)
当然，很多时候活动和从事该种活动的人是无法明确区分开来的，所以学者们在使用政治行政两分时往往将前两种理解混同起来。同时，政治作为目标和行政作为手段，也与政治行政作为活动的区别不是非常清晰，如弗雷德里克森和史密斯(Frederickson & Smith，2003：18)在解释政治行政两分时，就明显将政治活动作为目标，而将行政活动作为手段。但是，无论哪一种理解，都把两分法看作一个非此即彼的东西。行政管理人员应当远离政治，这与政治家应当远离行政管理一样重要。
二、争议
政治行政两分法仍然是当代公共政策的主流思想，但却经受过不少批评，对其理解也在逐渐变化之中。事实上，教科书关于该议题的论述往往认定不可能将政治与行政分离开来，因为行政管理者的政策制定和政治家对执行的监督使得这种僵化的划分不太可能。
(一)沃尔多的批评 对两分法最知名的批评来自沃尔多。在《行政国家》(The Administrative State，1948)一书中，沃尔多从若干方面对两分法进行了批评。他认为，关于传统行政学的政治与行政两分的观点，无论作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。这种两分的目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制与民主制的冲突。沃尔多批评说，正统的公共行政实际上并不符合民主制的理想，尽管民主被视为合乎需要，但它并不是行政所关心的中心问题。
政治与行政两分法还有一个目的，那就是试图解决价值问题，认为政治体系要确立价值观并为行政设定目标。沃尔多认为，公共生活从来都不是与价值无涉的，在公共生活中任何忽略人的因素的尝试都将无益于政府的运作。因此，所有的行政行为本质上都是政治的。只是行政的政治不是选举政治、政党政治、利益群体政治或区域政治，而是“追求秩序、效率、经济、管理、可预测性和稳定性的政治”(Carroll and Frederickson，2001：3)，这种政治可以是客观的、公正的、符合公共利益的。
(二)西蒙的批评 西蒙明确地表达了对传统的政治行政两分的不满，并从描述性的角度和规范性的角度拒斥了政治行政两分(Fry，1989：186)。“立法机关出于政治原因常常避免制定明确、具体的政策，而是把这些政策制定工作推给管理机构去做。其次，管理者……可能有他自己的一套明确的个人价值观，希望他的管理组织按他的意图行事，他可能会抵制立法机关独揽政策制定的做法，他还可能在执行政策的过程中故意破坏立法机关的决定。”(Simon，1961：106)西蒙认为政策问题与行政问题都包括价值与事实两种因素，但是，就政策问题而言，价值因素在其中占有重要地位，衡量决策正确与否的标准主要取决于立法人员的主观价值；对于行政问题来说，事实因素则在其中占据着重要地位，所涉及的价值问题主要是反映社会价值，所以衡量其正确与否的标准主要在于客观、实证的真实性。西蒙这种政策(政治)与行政区分说，目的并不在于作为立法机关与行政机关职权的区分准则，而在于区分政策问题与行政问题的性质，以确定行政学或行政行为的研究对象(Simon，1997)。
西蒙认为，如果行政管理人员事实上从事以价值为基础的决策，两分法所主张的政治行政分离将使行政管理人员不负责任。政治家对选民负责，行政管理人员却受到法律保护不因政治原因被辞退。结果就是一群制定政治决定的人不需要承担政治后果(Rabin，2003：711)。
(三)弗雷德里克森的批评 以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派也从价值层面批评了政治行政两分法，认为公共行政人员拥有伦理义务去保护未受代表的利益，以公民的代理人身份来行事。行政人员不应该只是被动执行政策指令，他们“不应该是中立的，而应该献身于良好的管理和社会公平”(Frederickson，1971：330)。因为现有的政治体系倾向于代表那些组织起来的多数人利益，而那些未能得到良好组织的利益，以及少数的正当利益在这样的多元政府中被忽视甚至被剥夺了。为了避免多数人的暴政，避免对未能良好组织起来的利益的忽视和剥夺，需要公共行政人员更为积极地参与，“以客户为导向”，把自己看作和政治家一样代表着公民的利益，是实现公民权益的另外一条不同的渠道。“不仅仅尽可能有效和经济地执行法律，还努力去影响和执行那些能够在总体上改进所有人的生活品质的政策。”(Frederickson，1971：331)如果他们不这样做的话，那么，这些行政人员就是在“剥夺那些处于弱势地位的少数”，因此，以致力于社会公平为己任的新公共行政必须“促进这些少数群体的政治权力和经济福祉”(Frederickson，1971：330)。
(四)心理学的批评 反对两分法的最主要的观点来自行政心理学，它强调人们之间的互动，认为政治家和行政人员相互依赖，存在着广泛的互动。拉斯韦尔等学者则在此基础上认为当前的政策过程是一种开放的议题网络，无论政治家还是行政人员都是这一政策网络的组成部分，他们因为法定权威、资金、信息、专业技术与知识等资源的相互依赖，而结合成行动联盟或者利益共同体(Rosenbloom，2003)。政策制定和实施过程中的所有结构都是网络化的，因此，不仅仅行政人员参与到政策制定中，政治家也参与到执行中来，政策的制定与执行就是包括政治家和行政人员在内的多种利益群体之间的对话和协商过程。
(五)出路 常识和经验告诉我们，政治与行政是不可分的，不仅体现在这两种活动之间的密不可分，也体现在从事这两种不同活动的人之间的不可分。行政人员的自由裁量权就是一个典型的例证。例如，我国《无照经营查处取缔办法》规定，不够刑事处罚的无照经营可处以“2万元以下的罚款”。从事无照经营查处的工商管理人员在决定具体处罚金额时，就是在进行政策制定。由于政策制定时不可能将执行时的情况完全考虑进来，所以执行政策就是行政人员按照自己的理解在解释政策，而这本身就是一种政策制定的过程。
威尔逊提出政治行政两分时有着特定的时代背景，他所处的行政生活中充满着任人唯亲和对权力非常饥渴的个人，他们运用政治手段来执行政策。这些都指向一个事实：政治考量侵蚀着行政执行，权力的积聚破坏公共利益。在当代，人类本质虽然没有变化，但竞技场至少在以下两个方面发生了变化。首先，政策执行往往意味着制定政策。其次，两分法所创造的尖锐分歧分割了政府和政府所要服务的人民。所有各方之间开放的沟通方式是创建一个有责任的政府的关键，而这种开放的沟通正是近代行政的环境。
公共行政人员如何在这种环境下生存呢？对政策制定进行程序上的约束，正是一种回应。政策网络的创建，而不是铁三角的利益联盟，是一种重要的程序。我们必须避免特殊的利益群体和一小群政府官员无视社会的共识来制定和执行政策。如果使用诸如行政程序法、公开听证等工具，我们就可以开始填补政治和行政之间的鸿沟。另一种回应是通过公众的控制和监督来取代政治对行政的控制和干预。两分法指引下的公共行政强调行政工作的“匿名”性。行政人员被看做无差别的整体的一部分，因此，理想状态下，无论哪一个行政人员提供的服务都应当是相同的，不能因为行政人员的个体差异而影响公民所接受的服务的品质。但这种中立会影响公共行政人员的责任性，新环境下的公共服务应当从“匿名”走向“实名”，行政人员在提供服务时不可避免与公众产生接触和互动，以冷冰冰的“机器人”态度提供政府服务不再被看做是值得推崇的。公众在接受政府服务时甚至有权知道提供公共服务的行政人员的名字，以便于对他(她)进行问责。重要的是不要让立法远离政策执行过程，否则人民就没有渠道去控制影响他们生活的行政实践。
三、在美国的应用
尽管存在着诸多的争议，但学者们一般都接受这一事实，即政治行政两分法是政治科学和公共行政学中一个弥久常新的概念(Lee，2001)。也正是因为它的荆棘坎坷的历史，政治行政两分法在现代政策中被部分地拾起，并被支离破碎地使用着。
在美国，对两分法的应用存在着一个基本预设，即政治家和行政官员是两类不同的人，理论上他们应当能够区分开来。当美国的政治体系形成的时候，以及在19世纪和20世纪得到改革之后，它创建的行政体系是一个非常复杂的系统，即权力分离的并尝试避免层级制政府、共和制政府和君主制政府之弊端的系统。因此，美国版本的两分法必须要能够应用于这种新的、动态的美国政府形式。美国式的两分法应用容许社会创立一个与其治理形式几乎不相关的行政架构。
(一)布郎洛委员会历史上，执行政治行政两分法最重要的努力是1937年总统行政管理委员会(President's Committee on Administrative Management)，简称布郎洛委员会(Brownlow Committee)。布郎洛(Louis Brownlow)、梅里亚姆(Charles Merriam)和古利克建议，当时的行政和立法之间的权力分配体系必须反映两分法所包含的价值观。委员会认为，总统应该是一个执行性的职务，其全部责任和权力都应该是执行立法决定的拨款项目。在委员会看来，一旦国会就某一项拨款做出决定，相应的资源使用责任就完全交由执行机关(Mosher，1976)。然而，对两分法如此纯粹的应用并没有延续太长时间。在接下来的几年里，国会颁布了一系列的法令，严格限制总统的独立行动能力。如前所述，行政程序法将国会的触角延伸到行政官员的日常运作中，以及行政事务得以处理的方式中。立法重组案是立法机构尝试增加对行政机构的监督水平的另一个努力(Rosenbloom，1993)。就本质而言，两分法反映在权力分离的理念之中，但它并没有被用于创造两个独立的实体——行政人员和民选官员。在国家层面，议员并不满意于遵循两分法的路径，而是在权力分离的框架下进行沟通甚至僭越。
(二)议会经理 两分法的应用在地方层面更为明显。地方政府的议会经理模式是两分法最明确的应用。在这一模式中，大众选举一群官员来制定政策，这些官员再雇用一个城市经理来执行这些政策，民选官员和政治家都在一个实体——议会中；行政人员和技术人员都为城市经理工作，城市经理则是一个典型的专业人士，而非政治家。该途径背后的理念是：政治家和行政人员之间的区分，增加了对公共行政人员的民主问责和规划能力(Demir & Nyhan，2008)。然而，还有一些人认为，事实这种政府形式上并不完全起源于政治行政两分法。史瓦拉(Svara，1998)认为，经理和议会之间存在着职责的交叉和互补，而城市议会拥有全部的政府权力。这使得经理能够免受议会的政治干预，但是城市经理并不像两分法所倡导的那样位于一个完全分离的世界里。城市经理并不会等候议会的政策出台。在现实的议会经理政府中，城市经理积极参与到政策决定中。作为专业人员，城市经理能够提供一种独特的视角，尽管他并不能替代议会的政策制定权力。
因此，即使是两分法最明显的应用，事实上也在很大程度上与之偏离。研究表明，在这一模型中，两分法的某些方面体现出来，另一些方面却未能体现出来。德米尔和奈罕(Demir & Nyhan，2008)发现，政治指引对于公共行政人员的规划能力没有重要的影响。换句话说，将政治家的影响从政策执行中隔离开来，两分法似乎才有用。另外，他们发现政治指引和民主问责之间存在着密切的关联。当经理和议会之间存在着建设性的关系时，打破两分法的僵硬分隔将是有益的，能够增进政府的责任性和公正性。两分法的这种应用能够减少经理和当选政客的机会主义行为(Feiock et al.，2003)。这些结论表明，民选官员在使政策创议合法化方面发挥主要作用，行政人员的专业知识能改进政策制定。
四、结论
理解任何现象都须将该现象分解成若干部分，并详细考察每一个组成部分(Frederickson，1971)。从这个意义看，两分法的作用在于帮助我们更好地认识政府的运转。正如沃尔多所言，政治行政两分是公共行政处理美国权力分立体制的一种尝试(Brown & Stillman，1986：153)。它帮助我们以政治(往往是自变量)和行政(往往是因变量)为基础对现象进行解析，从而构成我们理解政治是如何控制官僚的以及官僚是如何影响政治和政策的这些重要问题的基础。尽管从经验世界来看，很少有符合两分法的应用，但是，两分法的作用可能并不在于告诉我们现实世界应当是怎样的这一层面，两分法最有用的地方在于帮助我们理解现实世界。比如，史瓦拉(Svara，1998)对城市经理制的经验分析显示，纯粹的政治行政两分在经验世界中几乎没有，但以两分为基础的不同变体在现实世界中则可以找到三种不同的模型：政策混合、行政混合以及政策领域的均等模型。可以说，没有两分法提供的基本框架，就不可能发展出后面三种能够很好地解释经验世界中城市管理体制的模型。
公共行政理论的发展也表明，如果没有两分法作为基础，许多理论的发展是不可能的，如官僚控制理论、委托代理理论、官僚俘获理论、街头官僚理论等等，它们都或明或暗地接受政治行政两分这一基本理念，并在此基础上根据现实中的变体发展出新的理论框架来解释现实。即使是明确拒绝两分法的官僚政治理论，即以解释行政人员的政策制定为目的的理论，也是以区分政治和行政两种活动为基础的。可以这样说，没有政治行政两分法提供的基本框架，公共行政中的许多有趣的研究将失去其存在的基础，尽管这些研究并不一定认同以政治行政两分来指引现实世界的运作。甚至更极端地说，没有两分法的基础，公共行政学甚至就失去了其存在的合法性根基。正是因为我们认识到政治和行政有差异，所以才有将公共行政学从政治学中独立出来的必要性。而且，这种独立确实也进一步地丰富和发展了我们对现实世界的理解，使得原本只关注权力更替等大问题的研究者们也注意到政府日常运作问题对于社会的重要性。
当然，后现代的学者们会争辩说，理解现象并不一定意味着分解，在分解过程中，最重要的东西——“生命”消失了。理解现象需要的是综合。在此意义上，政治与行政不可分。甚至，政治与行政的区分对于我们理解现实世界是有害的。我们承认两分法对现实世界的理解有瑕疵，但是，在尚未产生一个能够帮助我们更好地理解现实的概念之前，我们仍然需要借用政治行政两分的概念来帮助我们理解现实。或者可以这样讲，区分政治与行政的意义不在于对现实进行分解，而是为了更好地理解这二者的融合。两分法的价值不在于提供一套事实上根本不存在的具有普适性的检验标准，而在于帮助我们去理解经验事实的某些特定方面，“努力把一个原本混乱或零散的现象以清晰和连贯的方式表现出来”(Loughlin，1996：53)。两分法的价值就像地图一样，即使并不完整，也一样是有用的，它突显和强调了它所观察到的景色中最重要的部分。