论高校的政治权力与“去行政化”，本文主要内容关键词为：权力论文,政治论文,高校论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-9162(2011)02-0086-05
我国高等教育改革随着国家经济体制改革的不断深化而持续进行，原有计划经济体制下的高校管理体制显然已经不能适应我国经济社会的发展和要求。高校管理体制改革是大势所趋，这是已经广泛达成的共识。近来关于高校“行政化”与“去行政化”的讨论日益增多。对高校“行政化”与“去行政化”问题的认识和研究，首先在于对高校政治权力的认识和研究。在此基础之上，可以对目前高校的状况有更加客观理性的分析和审视，高校“去行政化”的问题才有可能找到更为合理有效的解决途径，过程之中既不浅尝辄止，也不矫枉过正。
一、高校政治权力的内涵与表现
大学自中世纪诞生之日起，尽管把对于真理的追求、知识的创造和人才的培养作为其始终不渝的价值追求，但大学在产生之初客观事实上一直受到政权势力和宗教势力的影响。时至今日，高等教育的发展直接影响到国家国力的强盛，国家的政治权力已成为影响高校发展极其重要的力量。著名学者伯顿·克拉克是关注高等教育管理的政治权力问题的学者之一，他曾指出，“在所有的社会科学门类中，政治学最少介入对教学组织的研究。在所有的国家，对高等教育管理中政治权力的作用都缺乏仔细的研究”[1](P196)，系统化理论化的成果较为匮乏。1981年，伯顿·克拉克提出了学术组织经典分析框架，即要同时关注和考察国家权力、市场力量和学术权威三大势力[2](P59)。这里的国家权力即是由政治权力宋体现。由此看来，大学固然在追求其“象牙塔”的价值理想，但大学的存在和发展必然受国家政治、经济和社会发展的影响，同时也在事实上不断地满足着政治、经济和社会发展的需要。政府作为大学的资产所有者，无论大学营利与否，政府都要对它的资产有效合理的使用行使选择权，这就是高校政治权力的表征。因此，高校的政治权力就是高校的所有权人对高校各项事务决策而施加的各种影响力，这些影响的持续存在决定了高校的政治权力是高校存在的本质属性之一。
当前，尽管各个国家的政府和相关机构对大学的政治控制程度各异，但政治力量的介入和影响都广泛存在。在西方以法国和德国为代表。1819年，德国通过了《卡尔斯巴德法》，规定在每所大学都需任命一名国家代表。1848年之后学监取代了代表，学监的职能开始被限定在只与国家直接相关的事务方面，但是政治权力对高校的影响依然深远。即使在洪堡创立柏林大学，开创近代大学的新纪元，教学、科研与服务构成了高等教育的三大社会职能之后，这样的表现也并没有销声匿迹。在主观上，洪堡主张新型大学应该做到“学习自由”和“教学自由”，即大学的一切都应以学习者的探求学问、发现真理活动为出发点，大学中师生的自由意志和学术活动高于一切。但是，仅从以下两点便可以看出，即使是新型大学也同样深受政治权力的影响：其一，大学的教授都是由政府直接任命，是国家官吏，尽管与国家机关工作人员等相比享有较大自由，但是作为国家官吏，教授必须保证忠诚国家，并视国家的利益高于一切，他不可能不受到国家主义等思潮的影响和左右；其二，对高等教育的影响和控制还直接表现在设立各种形式的国家考试方面。通过建立考试制度，国家对大学毕业生的就业去向以及某些重要部门进行直接控制和干预，进而左右大学的课程设置和教学及科研活动。[3](PP.168-171)法国拿破仑时代，帝国大学被视为教育行政领导机构，帝国元首直接任命教育大臣和其他掌管教育的官员，并在帝国大学和各个学区设置督学职位，牢牢把握了对于大学的领导和控制。这被视作当代法国教育管理体制实行集权制的政治渊源和历史传统。
现代以来，伯顿·克拉克通过对高等教育系统的研究分析指出，法国、前苏联和瑞典等国家的国家权力对高等教育有较大的影响力。日本在第二次世界大战之前，代表中央政府的文部省对高等教育控制是直接的、全面的，二战后美国占领军成功地削弱了文部省的权力，使高等教育管理分权化。虽然战后文部省的权力大大削减，但仍然不可忽视。文部省有权制定国家对教育的政策。这些政策包括创办和撤销院校，建立新的讲座、学部和研究所，在取得大藏省的同意下决定整个高等教育和各个院校的预算、工资和学费等。[4](PP.143-144)新中国成立初期，实行军事接管机制，从1958年到上世纪80年代初期，确立了中央和地方两级分权的教育管理体制，不同时期权力的侧重点有所不同。但总体来说，集权制性质的教育管理体制没有发生变化，全国高校由中央教育行政部门和其他主管部门统一领导。1985年，颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，标志着对中国教育管理体制的改革拉开序幕，此后管理体制的分权化发展一直是改革的主要方向。这期间高等学校管理体制改革目标被定位为党政分开，推行“校长负责制”。但是之后不久，“校长负责制”的改革被否定。1998年颁布《高等教育法》，明确规定我国公办高校实行“党委领导下的校长负责制”。
设立党委会是中国等社会主义国家普遍采用的对高校的政治权力的实现形式。对我国的大学而言，政治权力集中在党委会及其组织机构，行政权力集中在以校长为首的行政系统，学术权力集中在各级学术的评议机构和相关部门。现今欧美的状况有所不同。在欧洲，学监是国家普遍采取的一种方式，通过学监的设立和政府教育部的运转，实现政治权力对大学保持一定影响和控制的目标。这种模式对日本和拉美国家也有着重要的影响。美国则是通过董事会这样的形式来控制和影响高校的发展，同时，美国政府通过数量繁多的各种法律和政策等的制定和安排来影响和控制大学的政治发展。
二、高校政治权力、行政权力和学术权力的关系
在高校政治权力之下的高校内部行政权力和学术权力的冲突是大学组织各影响力量之间未有调和、存在矛盾的反映。如果行政权力大到可以经常干涉学术事务，那么学术自由的法律条款就成了一纸空文，因此学术自由最终离不开学术权力的保障。学术权力是学术自由的保障，保障学术自由的发展也是行政权力存在的依据。[4](P20)现在中国大学自主性的缺失不仅在于政府权力过大，而且在于政府权力和大学学术权力纠缠在一起，难以分开；也不仅是大学权力过小的问题，而且在于大学权力被政府权力熔化，已经难以从中提炼出来。[5]因此，讨论高校“行政化”和“去行政化”的问题，应当明确高校政治权力与行政权力及学术权力的关系。政治学中，关于政治权力和行政权力有明确清晰的划分。政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，而行政则是行政人员的专有活动，是具体贯彻、执行政策和进行相关管理等的活动。审视政治权力和行政权力的关系，正是当前我国高校管理体制改革中面临的重要问题。在关注和研究行政权力和学术权力之间的关系问题时，我们总是把制约学术权力的力量归结为行政权力，实际上，若对高校政治权力和行政权力进行区分就会发现，真正对学术权力产生关键影响的是政治权力，行政权力只是表征，因为政治权力居于权力的领导地位，主导着行政权力和学术权力。也就是说，高校的行政和学术莫不是受高校政治权力的主导，政治权力统领整个高校的行政和学术工作和各项活动。一言以蔽之，行政权力与学术权力之间理想的关系是行政权力和学术权力并行不悖，在各自发挥作用的领域和范围，形成有机分工、合作与制约的动态平衡。而对政治权力与行政权力进行区分和研究是认识我国高校行政权力和学术权力之间冲突的关键所在，同时也为较好地解决这一冲突提供了新的思路。在我国，有研究者提出“党委领导、行政负责、教授治校、民主管理”的高校治理原则，某种程度上可以说是对高校政治权力、行政权力和学术权力三者关系良性发展的一种概括。
三、高校“行政化”与“去行政化”的研判
我国从1958年到上世纪80年代初确立了中央和地方两级分权的教育管理体制，不同时期权力的侧重点有所不同，但集权制的教育管理体制并未发生变化。1985年中国教育管理体制的改革拉开序幕，开始推行“校长负责制”，但此后不久，“校长负责制”的改革即被否定。1998年颁布《高等教育法》，明确规定我国公办高校实行“党委领导下的校长负责制”。1999年，中央对9所高校设立“副部级”行政级别，此举被认为是高校行政化回潮的一个重要标志。进入新世纪以来，主管部门的领导、大学的校长和相关领域的专家学者们开始进一步研究和探索适合我国高校发展的管理体制。
我国高校行政化可区分为外部“行政化”和内部“行政化”。外部行政化是指政府以管理行政部门的手段和思维来管理高等教育和高等学校。内部“行政化”是指本该学术人员享有的学术事务决定权被行政人员所掌握，在决定学术事务时采用的决策方式或议事规则“行政化”，用行政管理的方式来处理学术事务。[6]高校外部“行政化”即体现在政府对大学的管理方面，具体包括四个方面：首先，政府对于高校的管理主要采用行政命令的手段，这是长期以来把高校作为政府机构或类似于政府部门的结果。这样的管理尽管在一定程度上有效地掌控了大学的各项工作，但是由于缺乏对这种管理的有效监督，权力的行使往往随意性较大，不可避免地出现失当的情况，管理效率也相对低下，结果酿成了教育行政机关越位、错位和缺位的问题，这恰恰与政府要管好大学、办好大学的初衷背道而驰。其次，高校缺乏自主权，还没有充分作为独立法人和办学主体享有办学的规划、组织、人事、财务、控制等方面的权力。再次，个别政府工作人员存在官僚化作风，在监督管理高校的过程中，简单化、等级化、随意性倾向严重。最后，高校在前述三者的客观“环境”下进行了“适应性的理性选择”，高校开始更多地关注行政权力对于办学经费和各种资源等与高校生存发展密切相关的利益划分的重大影响，进而追逐和强化行政权力对于高校的利好。例如，大学不断地谋求升格，非重点大学不断争取成为重点大学、专科院校不断争取成为本科院校，其背后重要的动力之一正是来源于此。
高校内部“行政化”即体现在大学的内部管理方面，具体包括四个方面：其一，大学内部行政权力和学术权力彼此交织而又没有清晰界定，导致行政权力和学术权力的权责不清，分工不明。一方面，行政权力常常越位，不断发生以行政权力代替学术权力的状况，学术事务的决策权和裁量权受行政权力的影响甚至是控制。另一方面，行政权力泛化，不当介入学术事务，使得行政权力和学术权力相互捆绑，结果造成学者们往往谋求具有行政权力的职位，比如院长、处长等，以便助长其学术权力，通过掌握行政权来获得和强化学术权的现象出现。其二，高校的学术组织，如学术委员会、学位委员会、教师职务评审委员会等，其学术权力的主体地位尚未确立，没有充分履行职责，发挥应有作用。这样的学术组织往往泛化为行政组织，在学者构成和学术事务的决策上，常常缺乏代表性，拥有行政职位的学者成为其中的主体，而不是单纯的学术代表和学术权威成为主体。这在客观上强化了学者谋求行政职位的动机，偏离了“学习自由”、“教学自由”和“学术自由”的价值取向，损害了广大学者和研究人员的积极性和创造性，从而影响了大学教学和科研的良性发展。其三，高校内部管理缺乏相关法律法规及其实施细则的保障，学术权力的法律地位没有得到确认，削弱了学者和学术组织参与决策学术事务的合法性、规范性和可操作性，同时，学者和学术组织在参与学术事务过程中高效发挥其作用、正当行使其权力的有效监督和管理也受到影响。其四，高校缺乏尊重学术权力、保护学术权力的校园文化和氛围。
高校外部“行政化”的主要原因在于，我国大学长期以来被当作是行政机构或准行政机构看待，行政部门的行政权力成为支配高校各项工作和活动的力量，在行政权力之上实际上是政治权力的统领和控制。换言之，我国大学长期以来形成的状况是：政治权力对高校的控制和影响主要是通过行政权力的介入和高校自身的行政化来实现。我国高校因为历史原因没有西方大学深厚悠久的自治传统，西方大学在历史事实上尽管也始终受政治和宗教力量的不断影响和介入，但是西方国家高校“行政化”的程度要低得多。高校的“行政化”因为干扰了按教育规律办学的基本准则而不利于高校的发展，那么当“去行政化”成为有利于我国高校发展的议题时，政治力量对于高校的影响和统领如何实现也成为了应该研究的重要议题。至于高校内部“行政化”的主要原因，即是在于高校外部“行政化”。因此，通过外部“去行政化”使高校拥有更多的自主权和更充分的学术权力，使高校享有“学习自由”、“教学自由”和“学术自由”，应是由高校外部“去行政化”而实现内部“去行政化”的有效途径。
四、高校“去行政化”的理性逻辑和现实选择
高校“去行政化”既不是盲目地取消大学行政管理，也不是简单地取消大学的行政级别，产生高校“行政化”的原因是多方面的，主次交织在一起的，“去行政化”将是一个涉及方方面面的工作，既要仔细甄别厘清原因，又要全面着手系统推进。
高等教育对于整个国家日益重要，“政府就越来越想进行干预，以确保学院和大学很好地为公众服务。然而，我们也明白，政府能够轻而易举地扼杀教育的创造力和活力。为了避免这些危害，政府官员需要从更广义的角度来考虑国家和大学的作用，而不是继续按部就班地采取措施，无序地对一系列具体问题和特殊事宜进行干预，或是回避退缩”。[7](PP.43-44)高校“去行政化”应秉持这样的逻辑前提：政治权力对于高校的影响和统领通过不断强化高校的行政化来实现必将有损于高等教育的持续良性发展，最终损害的是整个国家和所有公民的利益，同时，高校“去行政化”也并不是要消除高校政治权力的客观存在，而是要重新考量高校政治权力应该以什么方式存在并影响高校的运行机制和发展方向。在此前提之下，我们再来审视和研究高校“去行政化”则有的放矢，权责清晰。因此，高校“去行政化”并不代表学校不接受政府的管理、引导和监督，而是要政府对高校的管理、引导和监督回到遵循教育规律的轨道上来，克服对学校行政化的管理方式，使学校的学术权力拥有自由生长和发展的空间，得到应有的尊重和保护，能够充分发挥其应有的作用。
第一，承认和认识高校政治权力的存在。伯顿·克拉克曾指出，假如高等教育是私人的事，那么政府的影响可能被剥夺，但是如果高等教育是一件公共事业，是由公共资金资助的，那么，政府不能不拥有某些决定权。[2](P134)高校的政治权力是高校的所有权人对高校各项事务决策而施加的各种影响力，它是高等教育与整个国家、社会相互作用的表现之一。因此，高校的发展从来没有脱离国家和社会，它追求但是从来没有成为纯粹的“象牙塔”，而是服务于特定历史时期国家和社会的发展需要，成为国家权力组织的重要部分。因此，只要国家存在，高校政治权力不可能消泯。我国应该主要选择通过立法保证国家政治权力对高等教育的影响力和控制力，通过立法确立和强化国家的教育权、教育行政权、教育司法权和教育监督权，同时做到以法治教、依法治教、职权明确、依法行政。
第二，政治权力的核心在于决策，我国“党委领导下的校长负责制”即是政治权力的外显化。依据公共选择理论的观点，决策过程是利益分配的政治过程。“党委领导”是我国高校政治权力的基本特征，它清晰地反映了我国高校决策的实质和价值取向。改变政治权力影响下的高校“行政化”的趋势，就是要正确认识高校决策的实质，推动高校决策的针对性和科学性。我国实行中国共产党领导下的多党合作的政治制度，因此着力实现高校政治权力的有效发挥，高校政治权力的正当行使和高校政治权力的有力监督，应是目前较好解决问题的关键，是逆转高校愈演愈烈的“行政化”趋势的首要工作。同时，应清晰地划分高校政治权力与学术权力的界限和关系。应如1998年颁布《高等教育法》明确规定我国公办高校实行“党委领导下的校长负责制”一样，不断通过法律制定或制度设计，保证给予高校本应拥有的学术权力。这样学术权力才能找到支点，与政治权力影响下的行政权力才能够形成一种动态平衡的协调机制。
第三，通过简单地取消高校的行政级别来实现高校的“去行政化”，目前来看不是良策，缺乏现实基础，时机欠佳。高校的行政级别是高校“行政化”的表现之一，但不是高校“行政化”的主要原因。回顾我国高校的发展历程就会看到，我国高校一直被作为行政机构而拥有一定的行政级别。进入新世纪以来，我国高校发展迅速，规模不断扩大，获得的资源和经费也大幅度增加。社会没有清楚地认识到高校“行政化”的原因在于高校政治权力发挥、行使和监督存在问题，导致政府在分配资源和高校在分配资源方面行政化色彩日益浓重，而是简单归咎于高校领导的行政级别。高校是学术组织，彻底地取消行政级别是题中应有之义，但是应当找时机有计划分步骤进行。在国家整个改革进程当中，若高校所处的环境未发生根本性改变，在新的制度和保障未设立之前，简单地取消高校的行政级别将会导致高校无法和外部进行有效对接，从而制约高校的发展。当前政府应当充分履行标准制定、监督评价的角色，更多地着手制定相应的政策法律法规，充分应用财政、法律的手段，有效地达成管理高校的目的，增加管理的规范性和法制性。
第四，由高校外部“去行政化”而实现内部“去行政化”，就是要达成两个基本目标：一是高校能够按教育规律办学和管理，二是按学术研究规律从事研究和学术管理。高校按教育规律办学和管理，需要落实高校办学自主权，在此前提之下，高校作为独立法人机构才能充分独立地组织教育教学活动，“学习自由”、“教学自由”和“学术自由”便有了实现的土壤，最终达成办学者权利和责任的统一。按学术研究规律从事研究和学术管理，需要建立保障和维护大学教授和研究人员等学者能够进行自由研究和探索的制度，这个制度既能够尊重大学的学术自由、学术信仰，保护学术权力充分发挥其应有的作用，不被无端地干扰或阻碍，同时又能够保障学者们理应享有的精神空间和物质基础。
总之，高校“去行政化”是一个时代命题，应纳入我国政治体制改革、教育体制改革和完善中国特色现代大学制度的工作中去。它应是逐步重塑科学高效的大学治理结构的过程，是政治权力、行政权力和学术权力各得其所，合理配置的过程。
［收稿日期］2010-09-26