奥巴马政府的气候政策分析，本文主要内容关键词为：巴马论文,气候论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1006-6241(2009)05-0045-06
全球气候变化问题以及由此引起的国际气候博弈是当今各国普遍关注的热点问题之一。作为世界上最大的温室气体排放国美国，小布什政府在应对气候变化问题上所采取的单边主义政策和推卸责任的行为在国际社会广受批评；奥巴马政府在气候政策上采取了一些积极的措施，但从长远看，这些政策也面临着多种挑战。未来美国何时以何种方式重返全球气候治理多边机制，受到多方关注。
一、新政府气候政策的内容和目标
虽然奥巴马上台的时间较短，其应对气候变化政策尚不够完善，但整体架构已初见端倪。总体来看，奥巴马的核心主张是：在国内减少石油消费，鼓励清洁能源和低碳能源发展，提高能源使用效率，以此来减少温室气体排放量；在国际上积极参与气候变化问题上的多边合作，发挥全球领导作用。具体而言，主要包含如下几个方面：
(一)加大对清洁能源的投资，鼓励技术创新。早在竞选期间，奥巴马就主张通过积极发展替代能源来减缓气候变化。①他多次表示未来10年将投入1，500亿美元用于清洁能源开发，提高下一代生物燃料和燃料基础设施，扩大可再生能源的商业规模，投资低排放煤场，从而在诸如研究、制造和建筑等领域创造500万个新工作岗位。②到2012年，使生物能、太阳能和风能等可再生能源占美国电力来源的10％，到2020年提高到30％。为此，他计划采取一系列措施：增加联邦用于清洁能源的科研资金；搞岗位培训和过渡项目，帮助劳动者和企业适应清洁能源技术的发展与生产；促进先进生物燃料的研发和应用；加快发展和开发清洁煤技术，建立5个达到商业规模的碳汇设备；将联邦生产税收抵免(PTC)延期5年以鼓励可再生能源的生产；投资数字智能能源网，以满足在诸如可靠性、智能测量以及分布式存储方面的能源需求；设立国家低碳燃料标准(LCFS)，加快引进低碳非化石燃料，该标准将要求燃料供应商至2020年减少10％的碳燃料排放，等等。
为了促进节能技术的开发，奥巴马政府还将鼓励厂商投资先进汽车技术，并将重点放在研发先进电池技术方面。同时，支持国内汽车制造厂商为美国的消费者引进充电混合动力车和其他使用清洁燃料的先进汽车，政府将为购买工艺先进的汽车的消费者提供7,000美元直接的或可转换的税收抵免。这些投资无疑将促进国内能源、环境以及相关领域的科技创新和发展，不仅有利于近期新能源经济产业的成长并创造数百万个就业岗位，还有利于为美国未来经济的持续发展提供持久动力。
(二)节能减排，推动能源的独立。在美国，建筑物碳排放量约占碳排放总量的40％，比其他经济部门产生的排放增长速度更快。为此，奥巴马还在竞选总统阶段就定下一个目标：他如果当选，到2030年将使所有新建筑物的碳排放保持不变或零排放，在未来10年将新建筑物和现有建筑物效能分别提高50％和25％。奥巴马认为联邦政府应当在减少能源消耗方面起到带头作用，作为总统，他将确保所有的新联邦建筑物至2025年达到零排放，并且在未来5年内，将所有联邦新建筑物的内效能增长40％。
自尼克松任总统以来，美国历届总统都承诺采取一定措施增强能源独立，减少使用中东石油燃料，但是现在美国却比以往任何时候都更加依赖石油。面对国际油价的急剧波动和全球气候变暖的不争事实，美国迫切需要寻找新的能源来源，提高能源的自给率和清洁化。基于此，奥巴马政府一方面在传统能源领域推动石油和天然气的国内生产，如加快在蒙大拿州、北达科他州、得克萨斯州以及阿肯色州的油气勘探工作，建设阿拉斯加国家石油储备区和推进美国—加拿大跨国油气管道建设等；另一方面则建议提高燃油经济标准，打算与汽车制造商、汽车工人和供应商合作实施此项计划。除此之外，他还打算为美国国内的汽车工厂和零部件生产厂商在改革税收抵免和贷款担保方面提供40亿美元，以便新的节能汽车在美国而非国外进行组装。这两项举措将促进美国制造业的发展，确保由美国工人来组装未来的先进汽车，并帮助美国在10年内无须从中东和委内瑞拉进口石油。③
(三)确定减少温室气体排放的目标，建立气候变化应对机制。奥巴马承诺在他当选总统后，将根据《京都议定书》的思路，以总量减排方式为美国设定温室气体减排的具体目标时间表，计划到2020年把美国的温室气体排放减少到1990年的水平，到2050年在此基础上再减少80％。④与此同时，奥巴马还将着手建立一个以市场为基础的“排放上限和交易”机制(Cap and Trade)，力争在2009年8月国会休假前通过相关联邦立法，并从2012年美国经济开始好转时实施。奥巴马政府拟通过这一机制建立起碳排放总量管制体系，将个人津贴与允许排放的总量挂钩，以此来减少温室气体排放，增加联邦税收。为了确保对大众完全公开，防止不公正的公司福利政策，所有津贴将以拍卖的方式进行。公司还可以自由买卖津贴，这样既可以降低成本减少污染，又可以允许传统生产商有能力进行调整。⑤
(四)重视国际气候合作，重建美国在全球气候治理领域中的领导地位。美国在20世纪70、80年代曾经是全球多边环境治理的积极领导者，在多个国际环境协议的达成和生效过程中都发挥了领导作用。然而，进入90年代以来，美国却逐渐成为全球环境治理的消极参与者，尤其是在全球气候治理领域，小布什政府于2001年3月宣布退出《京都议定书》就是典型的例证。作为打着“变革”旗号而上台的总统，奥巴马力图恢复美国在应对气候变化威胁方面的领导地位。为此，他计划采取如下措施：首先，在《联合国气候变化框架公约》下运用外交手段，重启致力于解决气候问题的主要国际论坛。他多次呼吁世界温室气体排放量最大的国家专门就全球能源和环境问题召开“全球能源论坛”(包括八国集团的全体成员以及中国、印度、巴西、墨西哥和南非)，该论坛将作为补充并最终融入目前正在联合国进行的“后京都议定书框架”的谈判程序。其次，在能源部管辖范围内创立技术转让方案，致力于向发展中国家输出“气候友好”型技术，包括绿色建筑、清洁煤炭和高档汽车，帮助它们抵御气候变化。第二，利用现有机构，如北大西洋公约组织等，使能源安全成为全球共同目标。第三，为国外的农民和农场主提供奖励，以保护森林并对森林进行可持续的管理。⑥
奥巴马一再声称美国必须恢复在应对气候变化威胁方面的领导地位，似乎给全世界发出了一个明确的信号：美国将履行其作为应对气候变化领导者的义务。在《京都议定书》即将到期和全球经济危机蔓延的大背景下，2009年年底丹麦哥本哈根气候变化大会就削减全球温室气体排放量达成新协议的全球气候变化谈判，无疑会变得至关重要。奥巴马在这一问题上已经表现出了比布什政府更积极的更有远见的姿态，国际社会对美国新政府在气候谈判中的角色转变也充满期待，就此而言，“后京都国际气候机制”有望尽快生成。
二、面临的机遇与挑战
实现能源自给和积极应对气候变化的挑战是奥巴马政府最优先的议程之一。现在，奥巴马政府的气候政策面临着诸多机遇。
机遇之一，相对上升的民意基础。美国各界对气候变化问题的关注日益上升，这为奥巴马政府实施积极的气候政策提供了舆论条件。目前，美国科学界对气候变化问题已基本达成共识，即人类活动导致了全球气候日渐变暖，如果不及时采取行动，其后果将不堪设想。另一方面，热心于环保事业并为应对全球气候变化而四处奔波的前副总统戈尔还因此获得了诺贝尔和平奖，这一事件也大大提升了普通美国民众对气候变化问题的关注。此外，根据2008年12月中旬《华盛顿邮报》和美国广播公司新闻频道联合举行的调查，84％的美国民众认为奥巴马应该推动联邦计划，控制电力公司的温室气体排放，同时为更多的可再生能源提供资金。⑦总之，当前奥巴马实施较为积极的气候政策已经有广泛的民意基础。
机遇之二，民主党掌控国会，推行气候新政的阻力减少。近年来，美国国会对气候变化问题的关注呈上升之势，1997-1998年之间，总共有7个与气候变化有关的议案，1999-2000年之间有25个议案，而2001-2002年之间则超过50个议案。⑧根据美国的立法程序，美国政府签订的所有国际协议都需要通过国会的批准才能正式成为法律。因此，国会在最终决定美国是否成为气候变化国际条约的缔约国方面起着决定作用。[1]从美国两党的政治文化传统来看，民主党更注重环保事业及新兴能源产业的发展。由于民主党在2008年选举后掌控了国会，占国会多数的民主党议员会倾向于积极响应奥巴马政府的新能源计划，在气候变化、清洁能源等一系列问题上与之适度妥协，这在某种程度上会减少新政府推行气候政策的阻力。
机遇之三，一些州和地方政府在应对气候变化方面先行一步，起到了模范作用。例如，2008年9月美国东北部新泽西等十个州推出了美国第一个强制性二氧化碳排放“总量限制和排放交易”方案。这项人称“区域温室气体倡议”的方案，规定了到2014年对这些州发电行业二氧化碳排放总量的限制，并要求它们在2018年以前将排放量减少10％。与此同时，中西部六个州和加拿大曼尼托巴省也致力于建立一个区域二氧化碳排放“总量限制和排放交易”方案。而加利福尼亚州在应对气候变暖问题上所作的贡献尤为突出。早在2006年，加州就通过了在该州出售汽车的二氧化碳排放限制标准，通过立法建立了一项全州性的温室气体排放“总量限制和排放交易”方案。目前，美国有30个州和哥伦比亚特区要求电力公司现在或今后几年开始必须使用一定百分比的可再生能源(被称为“再生组合标准”)；有12个州要求汽车燃油中必须添加一定百分比的生物燃料。⑨不难预见，美国地方州政府在应对气候变暖问题上所做的先行努力为联邦政府的后期行动提供了有益条件。
机遇之四，企业界的态度变得更为积极。根据对220个美国企业经理进行的问卷调查发现，尽管目前经济环境恶劣，但是公司管理层仍然将与企业责任和可持续发展相关的经营风险和机会与气候变化问题联系在一起，重视程度不断增加。⑩企业界的态度之所以比以往更为积极，除了越来越多的公司意识到参与节能减排可以“改善公众形象、赢得良好名声”外，更主要的是有商业成本和利润的因素在里面。因为节能减排不仅可以避免在未来支付因过度排放温室气体而产生的巨额罚金，而且参与减排也可促进能源成本的节省，从另一种角度赢取利润。
不可否认，就大方向而言，奥巴马政府将刺激经济复苏、能源结构改造与气候变化政策相互链接、统筹兼顾，符合时代的发展潮流。奥巴马在应对气候变化问题上的积极态度也使人们有理由相信新政府在国际气候多边治理中会比小布什政府更有所作为。然而，考虑到美国国内政治生态与结构的多样性和复杂性，奥巴马的气候新政能否顺利开展，达到预期目标，还面临着一系列挑战。
挑战之一，巨额财政赤字的限制性。布什执政的八年间，由于实施减税政策以及伊拉克和阿富汗战争的巨额开支，联邦政府的财政赤字节节攀升，2008年高达4,550亿美元。根据2009年3月20日美国国会预算局发布的预算报告显示，如果将奥巴马7,870亿美元的经济刺激计划算在内，2009财年美国的财政赤字总额将达创纪录的1.85万亿美元，而2010财年至2019财年政府的财政赤字总额则会高达9.3万亿美元。(11)不同于石油、汽车等传统行业，可再生能源及其相关产业不仅资金需求量大，而且见效慢，在刺激经济短期内复苏方面，其效果弱于一些传统行业和短平快行业。况且，发展清洁能源技术等方面的巨大研发投入在短期内必将加剧本已不堪重负的联邦财政赤字。可见，巨额财政赤字的限制性是奥巴马政府实施清洁能源投资计划不得不面对的一大难题。
挑战之二，能源独立与结构调整的艰巨性。自从上世纪70年代爆发第一次石油危机以来，追求能源独立成为美国从政府到民众津津乐道、孜孜以求的理想和目标。从能源供应的角度看，美国无论在海外政治军事保障能力方面，还是在国内相关设施和市场的完善方面，都是世界上能源安全度最高的国家。在全球能源相互依赖日益加深的今天，以能源独立为目标的能源安全观和保障体系已变得越来越不现实。而且在传统能源(煤、石油和天然气)依然是美国能源消费的主流的现实背景下，要想在短期内改变能源消费结构也绝非易事，因为这牵涉到传统能源产业链的调整、人们能源消费观念的转变和新生活方式的适应等问题，何况新型替代能源技术的开发、成熟和市场推广本身就需要一个漫长的过程，奥巴马关于10年内结束美国从中东和委内瑞拉进口石油的设想显然过于理想。
挑战之三，国内政治结构安排的制约性。早在1997年7月，美国参议院就通过了所谓的“伯德—海格尔法案”(Byrd-Hagel Act)，该法案规定美国总统在以下两种情况下不得签署任何有关气候问题的条约：一是发展中国家不同时承担限制或减少温室气体排放的义务；二是签署该议定书或协定将会严重危害美国的经济。该法案是美国国内不同利益集团相互博弈后的妥协性产物，在某种程度上是美国历届政府制定气候变化政策的纲领性文件。民主党虽然掌控了国会，但并不意味着共和党保守派在国会的议案表决中无计可施，况且最终决定民主党议员倾向的是其背后所代表的形形色色的利益集团而非本党的党性色彩。石油公司作为传统碳基能源体系的既得利益者，从未停止过反对气候变化科学、反对国会立法控制温室气体排放的活动。例如，据绿色和平组织(Greenpeace)揭露，1998-2006年间，埃克森-美孚石油公司总计向反对气候变化科学的组织或机构资助了2，300万美元；仅2006年，该公司就向41个智库和相关组织资助了210万美元。(12)美国式的政治结构安排决定了奥巴马政府任何有关气候、能源和环境方面的决议和法案都要经过艰难的斗争，远非一帆风顺。
挑战之四，国际气候博弈的复杂性。从1988年“政府间气候变化专门委员会”(IPCC)的成立到1991年“政府间气候变化谈判委员会”的建立，从1992年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的签署到1997年签订《京都议定书》，再到2007年“巴厘岛路线图”的确定，可以说国际气候谈判是一个多层次、多维度、多领域的复合博弈过程。这不仅仅是发达国家与发展中国家之间的矛盾问题，就单个国家而言，其领导人也要面临着国际层次与国内层次的双层博弈。布什政府之所以退出《京都议定书》，其理由就是“关键性发展中国家(中国、印度等)没有承诺减排义务”、“强制性减排会损害美国国内的经济利益”等。而上述“理由”不可能因奥巴马的上台而立刻消失。毕竟，决定美国气候政策走向取决于其国际博弈与国内博弈的交集点，即国家利益，而非总统个人的选择。
三、对中国的政策含义及对策思考
鉴于美国在国际社会中的地位和影响，奥巴马政府的气候新政必将对世界其他国家或地区产生重大影响。虽然从整体来看，奥巴马时代的中美关系不会发生大的变化，(13)但奥巴马政府的气候新政对中国却有着深刻的政策含义。
首先，小布什政府时期美国在国际气候合作问题上的“不作为”在一定程度上转移了国际社会对中国、印度等发展中大国的“关注”。但是，一旦美国采取强制性温室气体减排措施，中国的“气候问题”就会凸显。国际气候机制规定了“共同但有区别的责任”原则，发展中国家不必参与减排承诺，但身为世界排放大国就难免成为一些人制造“气候威胁论”的口实。其次，尽管中国历史累计排放量和人均排放量都很低、中国的能源强度在下降和中国的“发展权”不可剥夺，但作为二氧化碳排放大国的事实不容忽视。再者，根据国际气候变化专门委员会第四次评估报告预计，全球未来排放增长的2/3—3/4来自发展中国家，而低成本的减排潜力也在发展中国家，越早采取减排行动越经济可行，中国在国际社会中依然面临着巨大的减排压力。最后，美国采取减排行动后，有可能以减缓气候变化为借口，充分利用其贸易大国的影响力和各种贸易措施给中国设置更多障碍，最有可能的就是实施传统的关税壁垒措施，美国已有相关法案提出征收“边境碳调节税”；此外，美国还可以通过设计环保法规等技术性贸易壁垒来限制中国的产品进口。产品出口的地理方向决定了中国必须面对美国的关税和非关税壁垒的威胁，这必将进一步降低中国产品的国际竞争力。(14)
不可否认，奥巴马政府的气候新政对中国的政策影响并非都是消极的。例如，根据联合国气候变化框架公约，美国和其他工业化国家有责任向发展中国家转让技术，这些责任在最近的“巴厘协议”中再次得到确认，而中美两国之间的技术转让与合作在帮助促进能源技术和克服全球变暖问题上存在着巨大的潜力。此外，中美还可以在双边或多边层次建立合作机制，开展气候合作。
作为一个发展中国家，中国已经为应对气候变化采取了一系列政策措施，在减少温室气体排放方面取得了初步成效。(15)面对美国新政府在气候变化问题上的转折，中国既要认识到自身在全球气候治理中的重要作用，同时也要深知未来面临的挑战，考虑维护发展本国的发展权益、树立负责任大国形象、促进可持续发展等多重战略目标。为此，中国应当未雨绸缪，在国内、国际两个层次上同时开展工作。
在国内，中国要把应对气候变化作为国家一项长期的重要战略任务。在可持续发展框架下，把应对气候变化作为节约能源、优化能源结构、转变经济增长方式和社会消费方式、加强环境保护和生态建设的新的重要驱动力，促进中国人口、资源、环境与经济和社会的协调发展。具体而言，即实施“节能优先”的能源战略，提高能源转换和利用效率，把节能降耗作为经济工作中的突出重点；以自主创新与引进、吸收、消化和再创新相结合，积极发展可再生能源技术和先进核能技术，发展低碳和无碳能源，优化能源结构，降低能源消费的
排放；加快国民经济产业结构的战略性调整，转变经济增长方式，发展节能型经济；加强能源、环境等领域的法律、法规和政策体系建设，加强产品能效标准和标识的制定和管理，为促进减缓碳排放提供制度保障；加强森林保护、植树造林和土地的合理利用，发挥森林、湿地的生态调节功能和固碳功能；加强抵御极端气候灾害应急系统的建设，提高适应气候变化的综合应对能力；加强宣传教育，提高各级政府、企业和公共的全球环境意识，促进全社会的自觉参与和积极行动。(16)
在国际上，中国要积极开展全球气候外交，参与应对气候变化的国际新机制的创建，为后京都时代的到来谋篇布局。第一，密切关注美国气候政策的最新动向，把握其政策转向的力度和限度，为中国的决策提供准确的信息。如前文所述，奥巴马新政府在应对气候变化问题上比其前任积极和务实，但其政策主张有许多理想的成分，实践上也面临着多种挑战，例如：由于两党的政治博弈和复杂的利益交换，关于气候变化问题的诸多提案能否在国会中获得通过，还是个未知数。因此，中国应当密切跟踪奥巴马政府气候政策的最新动向，分析其背后的政策目标、对国际社会产生的潜在影响以及对中国的利弊，为中国气候政策的决策和应对措施提供必要的智力支持。第二，认清中国在国际气候治理中所扮演的角色，依照“共同但有区别的责任”原则，坚持在可持续发展框架下应对气候变化。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等相关国际气候机制所确立的各项原则中，“共同但有区别的责任”原则至关重要。这一原则说明，在应对气候变化问题上，发达国家与发展中国家有着不同的责任，发达国家应该率先采取减排措施并向发展中国家提供必要的资金和技术等；发展中国家编制本国的国家信息通报、本国温室气体排放源和吸收源的国家清单、制定并执行减缓和适应气候变化的国家计划等。中美虽然同为全球温室气体排放大国，但美国是“消费性”排放，中国主要是“发展性”排放。换言之，中国和广大发展中国家“公平发展”的合理权益不容侵犯和剥夺，中国需要实现现代化所必需的碳排放增长空间。第三，在积极参与“后京都国际气候机制”的谈判和创建事务中，维护自身利益。中国积极参与国际气候谈判，可使未来国际气候谈判的成果最大限度地体现中国的国家利益，以维护中国在全球环境事务中负责任的大国形象。另一方面，中国要坚持和平、发展、合作的外交理念，为建立一个有利于促进技术创新和技术转让、鼓励各国和各界广泛参与的长效和灵活的国际气候合作机制而努力。中国属于发展中国家，能源效率有待提高，可再生能源开发潜力还很大。如果有资金、技术支持，中国就可以相应减少温室气体的排放，从而为全球气候治理做出应有的贡献。
目前，应对气候变化问题已经成为美国对外政策中仅次于经济问题的重要议题。在中美关系中，奥巴马新政府较为重视中国在全球气候变化问题上的作用。气候变化问题可以成为中美合作的新领域，双方存在着巨大的合作潜力，中国应当重视这一合作的现实意义。
注释：
①"Barack Obama's New Energy America Plan",2008[EB/OL].http://my.barackobama.com/page/content/newenergy.
②Danial C.Vock,"States May Defer to Obama on Energy,Environment," January 6,2009[EB/OL].http://www.stateline.org/live/details/story?contentId=365277.
③⑤⑥巴拉克·奥巴马.我们相信变革——重塑美国未来希望之路[M].北京：中信出版社，2009：45、48-49、51.
④John M.Broder,"In Obama's Team,Two Camps on Climate Change," The New York Times,Jan.2,2009.
⑦Shailaph Murray and Paul Kane,"Tone May Be Key to Obama's Agenda",The Washington Post,Jan.4,2009.
⑧王邦中.美国气候变化政策初探[EB/OL].http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=3961.
⑨Kenneth Lieberthal and David Sandalow,"Overcoming Obstacles to U.S.-China Cooperation on Climate Change",Report of Brookings,p.20-23[EB/OL].http://www.brookings.edu/～/media/Files/rc/reports/2009/01_climate_change_lieberthal_sandalow/01_climate_change_lieberthal_sandalow.pdf.
⑩常旭旻.美国大公司日益重视气候变化与可持续发展[EB/OL].http://env.people.com.cn/GB/8970426.html.
(11)美国国会预算局官方网站.CBO's Baseline and Estimate of the President's Budget",March 2009[EB/OL].http://www.cbo.gov/ftpdocs/100xx/doc10014/Chapter1.5.1.shtml#1098869.
(12)"ExxonMobil's Continued Funding of Global Warming Denial Industry",Report of Greenpeace USA Research Department,May 2007[EB/OL].http://www.exxposeexxon.com/facts/ExxonSecretsAnalysis.pdf.
(13)马建英.奥巴马的外交政策与中美关系展望[J].和平与发展，2009(1)：59-63.
(14)赵行姝.美国气候政策转向的政治经济学解释[J].当代亚太，2008(6)：52.
(15)中国国家发展和改革委员会组织编制.中国应对气候变化国家方案，2007：7-13.
(16)何建坤.全球应对气候变化对我国的挑战与对策[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2007(5)：82.
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