美国城市黑人聚居区的形成、现状及治理，本文主要内容关键词为：美国论文,黑人论文,现状及论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国历史上，各族裔集团在移居美国之初，往往是聚族而居，而一旦站稳脚跟，这种居住上的界线就会被打破。但美国黑人却不同，从他们大批进入城市时起，就采取聚居的方式，并且一直保持至今。2000年美国人口普查的统计资料表明，黑人中有60%以上生活在大城市，而且是高度聚居，在他们生活的社区内黑人占五分之三，社区处于相对封闭的状态。（注：参见The New York Times,April 4,2001。）众所周知，黑人聚居区普遍存在着贫穷、失业、犯罪、单亲家庭等社会问题，是当今美国城市里所谓的“问题街区”。对黑人聚居区的治理也是目前美国社会所关注的一个热点。
一、美国城市黑人聚居区的形成
美国城市黑人聚居区的历史大致可以分为三个阶段：(1)1900-1939年，聚居区的出现；(2)1940-1969年，聚居区的发展；(3)1970年至今，聚居区环境的恶化。
在1900年以前，绝大部分美国黑人生活在南方边远地区，1870年时这个数字是80%，当时城市化率是极低的。第一次世界大战期间和战后，由于美国北方的劳动力奇缺，以及南方农业经济的衰弱，这两方面原因所产生的“拉力”和“推力”，使得大批黑人离开南方，前往北方寻求更好的生活，这就是美国历史上的黑人第一次大迁徙。这次大迁徙的结果是，1910-1919年间，57.2万黑人离开南方；20世纪20年代为87.7万人；20世纪30年代因经济大萧条的缘故，黑人迁徙人数略有下降，但也达到了47.3万人。（注：参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,Cambridge:Harvard University Press,1998,p.29;以及The Atlantic Monthly,June 19,1986。）大批黑人涌入北方大城市，除了寻求工作外，遇到的首要问题就是居住问题，黑人聚居区也就是在这样的背景下出现的。
在探讨黑人聚居区形成的原因时，美国学者尖锐地指出，黑人聚居区的形成不是简单的黑人城市人口增加造成的，而是能够接纳黑人的居住区越来越少的缘故。（注：参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.32。）换言之，就是白人种族主义者对黑人的歧视，直接导致了城市中黑人聚居区的产生。白人种族主义者对黑人首先采取的是暴力手段，1900-1920年期间，在纽约、芝加哥等地均出现过种族骚乱，生活在非黑人社区的黑人家庭的房屋被毁；不经意间进入白人社区的黑人被打，甚至遭私刑或枪击。黑人为了躲避种族骚乱，逐步形成了自己的社区，这些社区被白人种族主义者称为“黑带”、“黑城”，甚至被诬称为“黑鬼城”。随着黑人社区的逐步扩大，白人种族主义者采取的方法也从单纯使用暴力转而采取一些“合法”的隐蔽方法，如：成立社区组织，名为维护社区安全，实际上是为了防止黑人搬入，以维护种族界线；他们用罢买来威胁将房子卖给黑人的房地产商，其最重要的手段就是用“限制住宅契约”来约束房地产商，要求其必须声明，不向黑人出售或租借房产，若房地产商违反该契约，就会被起诉。直到1948年，美国最高法院才判定“限制住宅契约”违法。
在1940年以前，美国北方大城市中较著名的黑人聚居区有洛杉矶的瓦茨区、纽约的哈莱姆、芝加哥的南区等。由于美国南方的工业化、城市化在时间上落后于北方等原因，1940年以后黑人聚居区才在南方城市中开始形成。
1940年以后，尤其是第二次世界大战以后，除了因城市人口急剧膨胀、房屋紧张外，美国政府的政策也加速了黑人聚居区的发展，使得规模更大的第二代甚至第三代黑人聚居区出现。
第二次世界大战以后，美国黑人再次大批离开南方边远地区，涌入大城市，20世纪40年代为170万人，50年代为150万人，60年代为140万人，（注：参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.45;以及The Atlantic Monthly,June 19,1986。）人数上超过了第一次黑人大迁徙。从1950年到1970年，黑人人口占芝加哥总人口的比例由14%上升为33%，费城由18%上升为34%，克利夫兰由16%上升为38%，底特律由14%上升为44%。1970年时纽瓦克的黑人比例是54%，华盛顿是71%。（注：参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.45。）美国城市人口的骤增，再加上美国因为参加第二次世界大战使国内不少住房建设项目停顿，以及战后大批军人退伍和生育高峰期的到来，导致房屋紧张成为社会问题，而首当其冲的就是黑人，黑人聚居区拥挤不堪。
在造成第二次世界大战后黑人聚居区环境恶化的问题上，美国政府的责任不可推卸，主要表现在两个方面：一是政府资助的一些相关住房项目，明显带有种族歧视倾向；二是“城市更新运动”不仅没有解决黑人的居住问题，而且使之更加严重化。
1933年，美国政府成立“房主贷款公司”（Home Owner's Loan Corporation，简称HOLC），目的是保障城市居民得到合理的住房贷款。在20世纪40年代和50年代，美国又相继成立了联邦住房署（Federal Housing Administration，简称FHA）和联邦退伍军人署（Veterans Administration，简称VA），这两家机构在第二次世界大战后将数百万美元的贷款资金注入住宅业，推动了城市住宅业尤其是郊区住宅业的快速发展。在贷款发放上，联邦住房署和联邦退伍军人署沿袭“房主贷款公司”将住宅区分为四类的做法，根据不同类别的住宅区决定贷款的发放额度。黑人聚居区被划为第四类住宅区，为红色区，是“危险地带”，基本上得不到贷款。而且联邦住房署还公开声称，“为了使邻里保持稳定，有必要使房产继续为相同社会和种族占有”。（注：Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American A partheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.54.）如1934-1960年间，黑人人口占总人口40%的圣路易斯市与以白人为主的城外郊区圣路易斯县相比，圣路易斯县获得的贷款总数近6倍于圣路易斯市。由于联邦住房署关于住宅区等级划分的权威性，也影响了私人贷款的流向，使得城市黑人聚居区的房地产市场萧条。
根据美国1949年的《住宅法》和1954年的《住宅法》，从20世纪40年代末开始，在美国城市中出现了“城市更新运动”。所谓“城市更新运动”，就是地方当局在联邦政府资金的帮助下，对城市进行改造，尤其是对城市中心区或称为内城的贫民窟进行改造。如果仅从表面上看，这项运动应该是对黑人聚居区有利的，但实际效果却相反，当时就有舆论批评“城市更新运动”就是仅仅意味着让“黑人搬家”。（注：参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.56。）原因是，由于黑人聚居区大多靠近市中心的商业区，有良好的地理位置，吸引了开发商在这些地区进行商业用途的开发，而不是改造成穷人尤其是黑人贫民能够负担得起的住宅。以亚特兰大市为例，因为进行商业用途的开发而拆除邻近“中心商务区”(CBD)的低收入社区的大量房屋，取而代之的则是体育馆和一些商用建筑，此举使得大批居民失去住房。到1968年底，失去住房的人中黑人占95%。（注：参见Ronald H.Bayor,Race and the Shaping of Twentieth-Century,Chapel Hill and London:The University of North Carolina Press,1996,p.70。）在其他地方进行的“城市更新运动”，往往也是“推倒的房屋永远比再造的多”。（注：Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.56.）
由于白人不愿意甚至不准许黑人入住白人社区，因清理贫民窟而失去房屋的黑人居民的再安置变得十分困难，出路只有迁到远离中心商业区的黑人聚居区去。还是以亚特兰大市为例，20世纪60年代末新建和即将竣工的低收入住宅区（公共住房）均坐落在该市的西部和东南部，这些地区是传统的黑人聚居区。而当时西区和东南区已经人满为患了，这两个地区的学校和市政设施也已不堪重负。亚特兰大的黑人领袖认为市政府的再安置项目就是再造黑人聚居区，呼吁应该在城市的北部和东北部（白人住宅区）建造低价住宅。但这一呼吁遭到白人种族主义者的强烈反对。“城市更新运动”对于亚特兰大的黑人而言，结果就是人口高度密集。1967年时，该市的人口高密度地区的88%在黑人聚居的西部和东南部。1959年时，该市黑人人口占全市人口的35.7%，其居住地面积为全市总面积的16.7%；1965年黑人人口为全市人口的43.5%，其居住地面积仅为全市总面积的22%。亚特兰大市的居住隔离指数也从1940年的87.4发展到1950年的91.5、1960年的93.5，名列全国第三；黑人聚居区的拥挤度4倍于白人社区，五分之二的黑人居住在过于拥挤的住房中。（注：参见Ronald H.Bayor,Race and the Shaping of Twentieth-Century,pp.76-84。）
为了能在黑人聚居区内充分安置黑人，同时开发商也为了节约成本，公共住房向高层建筑发展，如芝加哥的罗伯特·泰勒住宅区，长达2英里，跨4个街区，共有28座16层塔楼，目前是美国最贫穷的社区之一，在20世纪40年代，那里就是芝加哥传统的黑人聚居区。
由于美国黑人人口高度集中，居住环境极其恶劣，为20世纪60年代美国城市的黑人暴乱埋下了伏笔。
1970年以后，尽管美国经历了民权运动，经济得到快速发展，但内城黑人聚居区的情况非但没有得到改善，反而更糟；而且黑人聚居区的阶级分化也开始出现，黑人中产阶级人士纷纷离开内城。
20世纪60年代通过的三个民权法案，尤其是1968年的《住宅法》，给予了黑人自由择地而居的权利。但由于根深蒂固的种族歧视观念及经济原因（少数黑人中、上层阶级除外），绝大多数黑人还是生活在内城的聚居区，而且黑人人口的60%集中在全国30个大城市里。下表从一个侧面反映了种族歧视和偏见是黑人聚居区存在的根本原因。
1970年与1980年相比，北方城市的居住隔离指数仅下降4.4个百分点，纽约和纽瓦克的指数还有所上升；在南方城市中，经济发展较快的城市如亚特兰大的指数超过了平均指数。
1970年和1980年美国大城市黑人、白人居住隔离指数（注：参见Douglas S.Massey & Nancy A.Denton,American Apartheid:Segregation and the Making of the Underclass,p.64,本文有删节。隔离指数(indices of black-white segregation)，是一种社会学的计算方法，它表示邻里间的种族隔离程度，指数在30以下为低程度隔离，31-60为中等程度隔离，61以上为严重隔离。）
城市
1970年
1980年北方城市总平均指数84.5
80.1其中：波士顿
81.2
77.6芝加哥
91.9
87.8克利夫兰
90.8
87.5底特律
88.4
86.7洛杉矶
91.0
81.1纽约
81.0
82.0纽瓦克
81.0
81.4费城
79.5
78.8南方城市总平均指数75.3
8.3其中：伯明翰
37.8
40.8亚特兰大 82.1
78.5孟斐斯
75.9
71.6新奥尔良 73.1
68.3
此外，郊区的不断发展，黑人中产阶级的迁出，也是内城黑人聚居区环境日趋恶化的原因所在。1989年，亚特兰大市共修造了3.7万套住宅，其中只有20%坐落在城区；1980-1986年间，城区的住房增长率为2.1%，而郊区以白人居民为主的格威内特县和科布县分别为88%和43%。（注：参见Gary Orfield & Carole Ashkinaze,The Closing Door:Conservative Policy and Black Opportunity,Chicago:The University of Chicago Press,1991,p.90。）从20世纪70年代开始，黑人中产阶级开始迁往郊区，尽管他们很难迁入白入社区，郊区化率也低于其他少数族裔，但他们中的一部分人还是离开了内城黑人聚居区，使得黑人聚居区内的阶级成分趋于单一化，成为所谓的“社会底层阶级(underclass)的家园”。
由于黑人内部出现阶级分化，居住在郊区的黑人中产阶级开始在自己生活的社区阻挡黑人贫民入住。在亚特兰大市郊区的迪卡尔布县，黑人人口占46%，白人占45%，拉丁裔和亚裔为9%，（注：参见The Atlanta Journal-Constitution,Sept.30,1999。）在这样一个黑人占多数的地区，1999年曾经出现过黑人反对在其社区内修建公共交通设施（地铁），原因是如果通了地铁，没有汽车的穷人就会蜂拥而至；此后还出现过抗议修建低标准住房和汽车旅馆的活动。这个例子说明，阶级因素在黑人聚居区发展中也开始起作用。
二、美国城市黑人聚居区的现状
1967年在美国多座城市发生种族暴乱后，当时的美国总统约翰逊任命了一个以伊利诺伊州前州长克纳为主席的委员会对城市状况进行调查。次年3月该委员会发表调查报告称：“我们的国家正在逐步分为两个社会，一白一黑，分离但不平等，歧视和种族隔离将长期深入美国人的生活，威胁每个美国人的未来。”克纳领导的委员会还针对美国社会的未来发出了警告：“中心城市将大量聚居黑人，而围绕城区的郊区将主要由白人居住。”（注：John C.Boger & Judith W.Wegner,ed.Race,Poverty and American Cities,Chapel Hill:The University of North Carolina Press,1996,p.8.）
克纳领导的委员会的预言变成了现实。从下面的三个例子中，我们可以对内城黑人聚居区的状况有所了解。
芝加哥西部黑人聚居区内的北朗代尔社区，被当地报纸称为典型的“社会底层阶级的社区”，是黑人贫民的聚居地。北朗代尔在1950年时是白人社区，有居民10万人；1960年后变为黑人社区，人口为12.5万人；20世纪70年代该社区的人口开始下降，1980年时为6.2万人，其中黑人占97%，其失业率高达20%，家庭生活在贫困线以下的占40%，由妇女为家长组成的单亲家庭占61%。1986年，作家尼古拉斯·莱曼(Nicholas Lemann)对该社区进行了实地考察，在《大西洋月刊》上发表了长篇文章《社会底层阶级的起源》。他对该社区做了这样的描述：废弃的公园，倒闭的黑人商店，社区内三个电影院关了两个，到处是破败的景象。（注：参见The Atlantic Monthly,June 19,1986。）
位于纽约哈莱姆中心地带的129街区与芝加哥北朗代尔社区的情况相似。1994年，129街区被《纽约时报》称为“另一个美国”，以此来形容那里的贫困和封闭。129街区所在的哈莱姆，一度是黑人的文化复兴之地，而从1970年至1990年，当地的人口下降了近三分之一，居民为清一色的黑人贫民，废弃的庭院成为毒贩的栖身之地，破败空置的房屋比比皆是，治安状况极糟。警察局向该街区派遣警员时都会事先给予警示，以便使警员在执行任务的过程中时刻保持警惕，就连出租车司机都不愿意到那里接送客人。贫困问题更是突出，1990年该地的中等水平收入是19169美元，而纽约全市中等收入的平均水平是41415美元。（注：参见The New York Times,Feb.18,2001。）
东湖社区位于亚特兰大市的东南部，与市中心近在咫尺。东湖社区在20世纪20年代曾是全美闻名的高尔夫球场，以后逐步演变为黑人聚居区，社区内的居民全部是黑人。（注：有关东湖社区的资料均由“东湖社区基金会”（The East Lake Community Foundation，简称ELCF）向笔者提供，以下不再另注出处。）在该社区，随处可以见到无人修剪的草坪和废弃的汽车，没有杂货店、药店，也没有图书馆。由于社区里经常发生枪战，警察称之为“小越南”。1990年，一个4岁小孩在自己家中的沙发上睡觉时，竟被射入房屋的子弹打死。当地居民深有感触地说，这里无和平及安全可言，也不敢让孩子外出玩耍。
从以上由北到南的三个例子可以看出，城市黑人聚居区是美国社会阴暗面的一个突出表现，与美国这个“丰裕社会”是格格不入的。对此，美国媒体和学术界给予了关注，而且在分析城市黑人聚居区情状不断恶化的成因时，出现了不同的意见：保守主义者将原因归结为政府的福利政策，认为正是实施了福利政策，才造成了黑人的懒惰心理，使得他们不愿外出工作，靠福利过活，总之是个人行为不当；自由主义者认为，由于经济转型，造成体力工作大量减少，使无文化、无技能的黑人无事可做，不得已才陷入贩毒、枪杀等犯罪之中；更激烈的观点则认为，种族主义造成了居住区的隔离，导致黑人聚居区孤立于主流社会之外，产生社会底层阶级这样一群人。笔者认为，通过考察黑人聚居区产生的原因，我们不难看出，其形成的原因是多方面的，有政治上的种族歧视政策，有白人根深蒂固的传统思想观念，也有经济上的原因，等等。正确理解黑人聚居区产生的原因，是治理黑人聚居区的关键所在。
三、美国城市黑人聚居区的治理
从罗斯福“新政”确立政府出资修建公共住房以解决低收入人群的居住问题起，到20世纪60年代实施的“向贫困开战”、《住房与社区开发法案》第8款确立的住房租金补助项目及开展“伟大的社会”中的“邻里青年队”、“社区行动计划”等活动，美国政府也曾试图解决城市贫民区问题，但结果是黑人聚居区的“墙”变得越来越厚，情况越来越糟。其原因就是黑人聚居区的成因是多方面的，单靠住房改造不能解决问题。
黑人自己也曾试图解决聚居区的问题。1966年1月，著名的黑人民权运动领袖马丁·路德·金在芝加哥的北朗代尔租房而居。他发起“结束贫民窟运动”，但响应者寥寥无几，结果不了了之。1963年，为了帮助那些因“城市更新运动”而失去房屋的黑人居民解决居住问题，亚特兰大黑人社区内的浸礼教会修建了三座住宅大楼，到1981年时，这三座大楼因没有水、电，也缺乏维修费用，大约有70%的单元是空置的，教会与它雇用的管理部门及投资方也无力解决上述问题。据美国住房与城市发展部的报告，类似的情况在其他城市也有发生。（注：参见Gary Orfield & Carole Ashkinaze,The Closing Door:Conservative Policy and Black Opportunity,p.75。）还有些黑人主张黑人应该自救。如罗伯特·伍德森领导的“全美邻里企业中心”和“黑人经济议程理事会”提倡黑人自救，建议黑人开办的企业为黑人服务，由黑人宗教组织购买和开发土地、更新和租赁房产，成立租户委员会对公房进行管理等。在当时的经济大环境下，这种封闭式的“自救”是不现实的，其结果也就可想而知了。
近些年来，在原有的基础上，一项新的社区改造计划在全美开展，收到了较好的效果。还是以上述芝加哥、纽约和亚特兰大的三个社区为例进行分析。在短短的几年中，这三个社区发生了巨大的变化，成为城区复兴的典范。
北朗代尔社区的“脏、乱、差”得到了治理，1973年时破败社区的照片与现在街道整齐、房屋粉饰一新的照片同时刊登在美国《新闻周刊》上。1999年该社区每套房屋的售价是27.5万美元，大批年轻的专业人士迁入。芝加哥市政府为在该社区首次购买房屋者提供资助；西尔斯公司捐助了大片土地；大开发商肖公司进行房屋开发，其中高标准的住房为数不少；与居民区配套的电影院、购物中心、超级市场及剧场也陆续开工了。（注：参见The Newsweek,June 7,1999。）
哈莱姆129街区也开始出现生气，该街区的17座住宅楼得到了修复；有了艺术画廊、教堂和种族融合的学前学校；道路两旁新种了树木，重铺了地砖。社区的复兴吸引了大批中产阶级人士入住，住户不仅有黑人，还有白人和拉丁裔人。（注：参见The New York Times,Feb.18,2001。）
东湖社区的变化应该是最明显的。原来的650套公房全部被拆除，取而代之的是542套高质量的联排住宅及公寓，到2001年4月已经全部完工。该社区还修建了18洞的公共高尔夫球场，开办了一所特许学校以及青年会会所、儿童发展中心，该社区的犯罪率下降了97%，邻近社区的犯罪率也下降了58%。
从这三个社区改造的情况，可以看出这样几个特点：
1.多方合作，治理黑人聚居区。美国的城市危机是综合因素造成的，仅靠联邦政府或地方当局的力量是不够的，这也是“伟大的社会”项目得不到成功的原因之一。如果单纯依靠私人开发商同样也不可能，因为开发商为了获取丰厚的利润，将市中心的破败街区改造成了写字楼和高档住宅，不愿意盖低标准的住宅。如20世纪70年代进行的城市改造，虽然引来了年轻的专业人士“返回城市”(back-to-the city)，却使得黑人贫民的住房没有着落。因此，政府、开发商和社区组织的联手，是以上三个社区改造取得成功的重要原因之一。
东湖社区改造项目的动议者是房地产开发商汤姆·卡曾斯，他起初的动机是想恢复东湖的高尔夫球场（他本人是高尔夫球爱好者），后来逐步发展到用高尔夫球场的复兴带动周围社区的发展。而这个计划必须得到地方当局的支持，除了个人资金不足外，东湖社区的650套公寓均为公房，“房主”是亚特兰大住房署，要想推倒公房重建，必须有该署的合作。经过协商，“公私合营”改造东湖社区，亚特兰大住房署注入资金3350万美元，卡曾斯的资金主要来自修复后的高尔夫球场俱乐部会员费，此外俱乐部会员还捐助了一笔钱。重建后的542套住房，其中一半为公房，提供给低收入者；另一半推向市场，按市场价出售或出租。这种“公私合营”的模式为黑人聚居区尤其是公房的改造提供了范例，使得亚特兰大住房署在美国大城市公房改造中成为典范。
哈莱姆129街区的改造方案略有不同。从1994年起，在纽约市长朱利安尼的建议下，开始将“市产”房屋以优惠价卖给私人，或批给开发商修复、管理到最后拥有，这样，市政府卸掉了维修的负担，同时也可使整个街区得到改造。具体的做法是，近三分之二的房产按优惠价卖给低收入者，其余的按市场价出售；得到房屋的开发商必须保证，把四分之三的公寓租给低收入者15年，原租户在房屋修缮完毕后可以返回。
除了地方当局的措施外，美国政府20世纪90年代制定的政策和法案也对黑人聚居区的改造起了积极作用。
2.强调社区的综合治理，而不是简单的住房修复。清理贫民窟运动、城市更新运动、公房修建及住房租金补助政策等，均未能解决黑人聚居区的问题，其失败的原因有许多，其中之一是目标不明确。从20世纪60年代起，在如何解决城市贫民区的问题上，一直有两种意见：一种意见是将目标定在“地方”(place-based)，如内城和偏僻地区；另一种意见是将目标定在人上(people-based)。前者强调地区（环境）的改善；后者强调对个人的救助。1968年，克纳领导的委员会主张以“地方为本”，克服贫困和负投资，提倡在20个内城和两个高度贫困地区实行居住和工作机会的结合。而1980年卡特总统成立的“80年代全国议程委员会”则强调以救助个人为本，批评以“地方为本”的做法对缓解贫困无用，应该鼓励人们向更好的地方流动。（注：参见John C.Boger & Judith W.Wegner,ed.,Race,Poverty and American Cities,p.144。）事实证明，在社区改造中，单纯强调“地方”或“人”都是失败的，只有两者的结合才是解决黑人聚居区问题的有效途径。芝加哥市市长理查德·戴利在重建罗伯特·泰勒住宅区时表示，市政府不仅要修建更好的住房，而且要提供配套设施，“人们需要的是教育、工作、就业培训”，“这是社会的重建”。（注：The Newsweek,May 15,2000.）
在综合治理方面，东湖社区是比较成功的例子。东湖社区改造的全过程中，始终强调这不仅是外观和经济的改造，还是精神的改造。（注：参见The Atlanta Journal-Constitution,Oct.17,1999。）在社区组织“东湖社区基金会”的具体组织下，开展了三个方面的工作：一是注重教育事业。针对社区儿童的教育需求，开设了一所特许学校，学生中有75%是社区居民的子弟，其中99%为黑人，而且基本上是穷人家的孩子。学校的目标是成为公立学校的示范校，提高低收入家庭孩子的文化水平。该校得到市教育理事会的资金支持，这也是“公私合营”改造社区的一部分。同时建立东湖少年高尔夫学校，通过培训，培养孩子的刻苦、融合和自律精神。高尔夫俱乐部在社区内招募年轻人做球童，并为他们中的优秀者提供大学奖学金。二是针对社区内成年人失业率高、依靠救济生活的人多的情况，创立了成人教育和工作培训项目，要求社区内无工作的居民参加“自足”项目。该项目着重点在教育、生活技能培养和工作培训上。三是在不同种族和不同收入的家庭之间建立健康的邻里关系。社区内设立“住房奖金”，以吸引按市场价购房的居民，尤其是中产阶级人士，这些家庭有义务发起和参加社区活动。社区内由专职人员监督社区活动，增进不同收入家庭之间的联系。
通过这些综合治理措施，东湖社区发生了巨大的变化，社区外观变得整齐、美观；在1996-2000年间，房价以每年20%的幅度上升，为亚特兰大市之首；连锁超市"Publix"在社区内开张；2000年社区内有工作能力的居民就业率达80%（以前仅为12%），居民家庭的平均年收入超过了1.5万美元。对于东湖社区的变化，报纸称之为“东湖奇迹”。
3.在社区改造中，非营利性社区组织起了重要作用。非营利性社区组织参与社区改造出现于20世纪60年代，70年代时这样的组织全美国有250个左右，80年代时有1500-2000个，它们在内城贫穷社区尤其是少数族裔社区改造方面功不可没，为低收入家庭修造了12.5万套住宅，开发了1640万平方英尺土地用于修建商业用房、写字楼和工业园等，创造了近9万个就业机会，它们与政府和私人基金会等合作，改造内城。（注：参见John C.Boger & Judith W.Wegner,ed.,Race,Poverty and American Cities,p.256。）纽约哈莱姆区的阿比斯西尼亚开发公司成立于1988年，是非营利性社区组织，由黑人宗教组织阿比斯西尼亚浸礼教会发起，其目的是复兴哈莱姆，使之再度成为黑人文化之都；它在私人基金会的赞助下，参与社区改造工作。亚特兰大的东湖社区基金会也是类似的组织，成立于1995年，是社区改造的主要力量，它的资金来源是高尔夫俱乐部会员单位的捐赠和俱乐部的部分收益。在美国其他地区的黑人聚居区中，社区组织也起了重要作用，这些组织一般都与黑人宗教组织或基金会相关。
4.提倡居住区内种族和阶级的融合，是打破黑人聚居区封闭状况的关键所在。近年来不断有有识之士呼吁，在居住区实行种族融合是打破黑人聚居区封闭状况的唯一有效的办法。在哈莱姆、东湖等地的改造中，我们可以看到这种理念的具体实践。
东湖社区在改造之前，社区居民全部为黑人，改造后黑人占90%，白人占10%，尽管种族构成变化不大，但毕竟向种族融合迈开了第一步。据东湖社区基金会执行总裁乔纳利的解释，亚特兰大的公房住户中黑人占96%，而东湖社区新舍的50%为公房，其余50%通过市场出售或出租，但由于东湖社区为传统的黑人居住区，造成目前白人居民仅占10%。社区领导人有信心在未来改变社区居民的种族构成，社区居民将变得更具多样性。（注：东湖社区基金会执行总裁乔纳利给笔者的电子邮件。）此外，就是通过各种途径招徕中产阶级住户，在这方面东湖、哈莱姆等社区已经开始行动，收到了一定的成效。中产阶级人士回归城市中心区居住，也有他们的实际考虑，如房价相对便宜、节省交通时间等。
目前从整体看，美国社会的种族关系趋于缓和，这与在一个社区里营造多种族、混收入的环境有一定的联系。1958年时有55%的白人不会因隔壁邻居是黑人而搬走，到了1978年这个数字上升到85%。甚至在以种族态度保守而著称的美国南方，情况也有所好转，1999年的抽样调查称，南方白人中有56%赞同种族融合，而1991年时这个数字只有47%。（注：参见The Atlanta Journal-Constitution,June 20,1999。）哈莱姆129街区的一名开发商说，他不在乎什么肤色，只要能付得起房租就行。（注：参见The New York Times,Feb.18,2001。）
但从全美国的情况看，实现居住区的种族融合还停留在初始阶段，毕竟习惯势力还是极其顽固的。2000年美国人口普查资料显示，居住居的种族隔离程度，尤其是在白人与黑人之间，在城市和郊区都是很高的，与1990年人口普查时的情况相比，几乎没有什么变化。（注：参见Reuters,April 4,2001。）
四、结束语
由于种族歧视和政府政策等原因，导致了美国城市黑人聚居区的产生和发展，近年来在社区组织和宗教组织的倡导下，一些黑人聚居区得到了初步的治理，给人以面目一新的感觉，成为解决城市危机中的亮点。从客观上讲，这些改造措施使黑人的生活质量有了一定提高，但也带来了一些问题，如在东湖社区的改造中，开发商要求仅将新房的20%作为公房，这意味着大量的老住户不能回迁，最后在租户联合会的坚持下，才将比例提升为50%。在芝加哥罗伯特·泰勒住宅区的改造中，因为联邦住房与城市发展部要求预留一定比例的住房给中产阶级住户，也造成许多老住户不能回迁。尽管他们可以获得住房补贴，但在房地产价格不断上涨的今天，找到合适而又负担得起的住房是件难乎其难的事，因此泰勒住宅区的黑人抱怨芝加哥市市长是强占土地，企图把他们赶走，把土地转给开发商。此外，社区改造中遇到的最大的问题是资金不足。东湖社区是个成功范例，但不具有代表性，因为它有一些得天独厚的条件，如前总统卡特曾在亚特兰大推行过社区改造，有一定的基础；1996年的奥运会也推动了城市的改建；复兴后的高尔夫俱乐部给社区创造了资金来源等，其他社区恐怕就没有东湖社区这种幸运了。
从长远看，如何治理黑人聚居区仍是美国社会面临的一个难题。