试论市场经济条件下的经营城市，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场经济论文,试论论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市是一个国家或地区的经济、政治和文化中心，是人类集中高效率利用自然资源、土地资源、空间资源和智力资源、创造物质文明和精神文明的载体。随着生产力的不断发展和城市规模的扩大，城市与城市之间必然面临资金竞争、人才竞争、市场竞争、城市地位的竞争。“经营城市”的理念便应运而生。
一、经营城市的科学内涵
经营城市是目前国际上比较通行的，关于城市规划、建设和管理的一种理论和实践模式。城市建设的规模日益扩大，管理功能日益增强、市场经济日益发展和健全，决定了城市建设必须走向市场。“经营城市”，确切地说，就是要从根本上改变投资主体，打破原来城市建设由政府包揽起来的格局，利用市场机制建立城市建设的多元投资体系。其特征就是城市资源资本化，即利用城市自身功能吸纳资金，合理利用、优化配置城市的自然资源和社会资源，并力求取得城市建设中经济效益，社会效益最大化，促进城市可持续发展、具体含义可理解为：
城市决策者把城市当作一种特殊的经济实体或综合的多元素，规模宏大的集团，以城市的发展、社会的进步，人类物质与文化水平提高为目标，突破传统计划的思维来经营，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本引起相关的资本（如城市广场、桥梁冠名权）进行聚集重组和运营，通过市场化运作，多元投资，有偿使用，社会化服务，企业化经营等，促进城市公共基础产业和房地产的发展，由此将城市资源推向市场，实现城市资源资本化，为城市发展提供源源不断的资金。
城市管理者以事业者的身份长期有效地管理，治理城市，引入市场竞争机制，打破地方保护主义的壁垒，改变政府单一渠道投资垄断经营，部份市政公用企业及事业单位缺乏竞争力靠政府补贴过日子，必须通过改革实行政企分开逐步放开非国有经济进入城市市政公用物业中的供水管道燃气、交公、排水与污水处理、垃圾处理等，增强市政公用事业从业人员的危机感、责任感和使用感，管理好、维护好城市。
二、经营城市的必要性
随着社会主义市场经济经济体制的建立和完善，长期受计划严格控制的人流、物流、商品流、资金流、信息流等开始自由流动，资金、技术、人才、信息等已成为城市经济发展争夺的目标。面对变化的市场，要快速发展城市经济，增强城市综合竞争力，就必须综合运用城市空间和城市功能载体的自然生存资本（如城市土地）、人力资本（如城市道路、桥梁等）及其相关的延伸资本（如城市道路、桥梁的冠名权）和其他经济要素，将整个城市作为国有资产来看待，从总体上运作（集聚、重组和营运），盘活城市存量资产，实现整个城市范围内资源的优化配置，实现整个城市资产的增值。
实施经营城市，可以集聚财政、社会资金，也可以吸取外来资金和未来资金，多渠道、全方位直接或间接融资，满足建设资金需求，用于城市建设，实现城市增量扩张，加快城市化进程。
市场经济条件下，城市本身已被看作国有资产，是有价值的，通过经营“城市”这一国有资产，城市不仅可以实现其价值，而且还可以增值。如从经济角度看，一个资产贬值的城市，是很难吸引外来投资的。随着经营城市理念的深化，通过对城市土地、地域空间、城市生态和环境、城市基础设施等城市资源的综合经营，使“城市”资产升值，从而达到大量吸引外资，不断扩大城市经济总量，提高城市发展的质量的目的，增强城市的综合竞争力和可持续发展力。
实施经营城市，对加大城市基础设施投入，加快城市化进程，对促进国民经济的快速发展有着重要意义。据分析，“十五”期间，我国城市化水平每年将提高1个百分点，新增城市基础设施投资约1400亿元，其对GDP的直接贡献每年为15-2.0个百分点：城市基础设施带动其他产业发展，对GDP间接贡献是1.5个百分点左右。综合考虑将我国城市化的发展提高1个百分点，则由新增城市基础设施投资带来的对经济发展的贡献将达3个百分点左右。
三、树立经营城市理念，加快经营城市步伐
（一）在城市规划中，进一步增强经营意识，真正达到高起点规划
城市规划是城市建设、管理的依据，也是城市经营的基础。从经营的角度看，城市规划是最高境界的城市经营，是城市经营中经营质量的关键一环。实际工作中，城市规划要注重三个方面的有机统一：一是高起点与可行性相统一，使城市规划在实际中有很强的严肃性和可操作性。二是长远规划与近期规划相统一，城市总体规划、分区规划、详细规划（包括控制性详规和修建性详规）、法定图则及专项规划等要相衔接。三是严格执行规划和滚动修改规划相统一，做到规范化、民主化、科学化。
1.对城市总体规划进行动态调整，保证城市每个阶段发展目标、发展途径、发民程序的优化和布局的科学性，合理配置城市资源、空间与环境，引导城市合理发展。城市总体规划期限一般为20年，因此，要使城市总体规划对“20年的期限进行预测并确定非常具体和量化的”城市发展目标显然是不切实际的。而城市规划的“龙头”地位，又要求具备前瞻性和超前性，这就决定了必须根据经济和社会的发展现状，学习国内外的先进经验，制定概念性规划，用最新科学的理念指导城市规划，用经营的眼光对城市总体规划进行动态调整。
2.对城市的组成要素及其用地进行合理规划。根据城市的性质，结合土地利用规划，对城市规划区内居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地等各类用地进行科学布置，科学开发，达到合理、集约用地，改善和提高城市生态环境，促进城市合理、健康发展。香港70年代末到90年代初建成的九龙最大的商业中心地带尖沙嘴东部商业区将整个规划大致分为25个地块，其中21个地块全为地产商发展用地，4个地块为政府投资用地建设如博物馆、消防总部、停车场（库）宿舍等便是成功一例。当前，我国正大力进行经济结构调整，城市中的国有企业转制或关停并转，许多工业项目退二（产）进三（产），一些政府机关也搬出市中心黄金地段，这为用经营的眼光规划城市提供了契机。
3.对城市郊区的合理规划。在大城市或特大城市，郊区地理范围大，包括大量的集镇等建城区。城市总体规划的主要内容之一是对市和县辖行政区范围内的城镇体系，交通系统，基础设施、生态环境、风景旅游资源进行合理布局和综合安排。首先，必须对郊区乡镇进行科学规划，使之与市区规划相呼应、协调。上海最近为进一步体现现代化国际大都市的风采，打破千镇一面的模式，面向国际进行规划设计招标，拟将松江新城等一城九镇分别建成英国风格的新城，德国式小城或仿荷兰现代化小城镇。其次，将农业发展纳入城市总体规划的一部分。研究表明：在高度城市化、工业化的地区，农业的生态功能，社会功能应该超过经济功能。人们需要农业的参与来维持人文生态平衡，阻止城市的过度膨胀，需要农业部门创造更多的就业岗位。农业为城市居民提供了贴近自然的绿色空间，绿地、农田、树木、洁净的小溪等，具有田园情调的都市农业发展已成为今后现代化大城市的一个重要组成部分。
4.对城市空间的合理规划。一是从城市经营角度，如何使城市生态环境与地下空间相结合，搞好规划。国际上，随着以生物与环境的良性关系为基础，以人与自然环境的良性关系为目标，城市绿地系统的功能走向生态合理化，城市绿地系统的生产力（自然与社会生产）进一步提高，消费功能（人及生物的营养关系）进一步优化，城市的还原功能（自维持、降解能力）得到全面提高。针对不少城市绿地与城市其它用地矛盾十分尖锐的状况，可充分利用地下空间，将交通、基础设施和商业功能下移，地面上留有开阔绿地作为集散广场、联系纽带和公园，达到城市交通、景观环境、商业、文化、防灾等多种效果的统一。如西安世纪金花（广场）便是一例。二是对地上空间的合理规划。在保证良好的天际线的前提下，因地制宜，搞好户外广告设置，消除视觉污染，体现城市的丰富“表情”。
5.文化是21世纪城市竞争的首位要素，国内外投资者对城市的第一印象和深刻记忆往往首推文化。城市之间文化差异越大，投资吸引力就越强。因此，城市文化要以民族文化和地域文化为基础，兼容并包，博采众长，在城市建设中一定要保持历史传统，善待文化遗存，弘扬都市个性。不但对文物要保护，对历史氛围也要保护，尊重历史文化的传统，要用经营文化的理念从而提高经营城市。注重历史文化的发掘，合理规划保护文化遗产。正确处理人与环境的关系，传统文化与现代化建设的关系，形成丰富的城市文化特色。总的原则是“在保护中开发，在开发中保护”，古为今用，去粗存精，有所取舍，精心经营。上海多伦路作为文化名街，其系列文化博物馆和建筑艺术博物馆的保护建设，以及杭州市“大规模保护老城建设”对西湖南线的整治和兴建清河坊历史街区等等，都是成功之例。
（二）重视城市土地的战略经营
随着城市国有土地有偿使用制度的实施，城市国有土地在一定程度上已经成为城市政府最大的财源，也是城市政府进行城市经营的重要内容。
1.经营好城市存量土地。按照国发[2001]15号文件的要求，建立土地收购储备制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，盘活土地存量。当前，许多城市进行经济结构调整，国有企业转机建制，一些老企业关停并转，土地资产成为其最大财富：加入世贸组织后，面对全球经济一体化的冲击，企业结构高速加快，城市国有企业土地功能调整势在必行。因此，必须经营好城市国有土地，充分利用存量建设用地，大力盘活闲置土地，为旧城改造和企业改革注入活力。通过对一些企业搬迁或关停并转，腾出土地，促进以旅游业为主的第三产业的快速发展，使经济效益、社会效益、环境效益得到有机统一。
2.对城市土地实行增量开发。必须建立相应的法人实体，代表政府对城市中的集体土地有计划地进行垄断开发。这是因为首先城市规划区特别是近郊区土地中有相当一部分土地为农村集体所有，许多城市政府没有对这部分土地的开发经营引起重视，而仅仅作为征地单位与被征地对象的中间环节，行使征地的行政职能，没有获得经营土地资源应得的利润，本属于政府的收益转移到了开发商手中：其次，在我国一些城市特别是发达的大中城市，经济快速发展，居民收入增加，城市部分居民现已开始像发达国家一样开始搬到郊区，郊区开始已成为城市经济和生活的组成部分。小汽车进入家庭，市区、郊区流动间的人流物流大增。因此必须有超前意识，实行政府垄断下的郊区集体土地的增量开发，第三，由于土地开发投资同样遵循经济学中的边际效益递减原则，应避免一哄而上，盲目投资，重复建设。政府垄断土地一级市场，委托开发，以合理的投入，征用、开发、整理城市中的农村集体土地，垄断土地一级市场，并进行公开招标拍卖出让，可实现城市土地的资产增值。
3.根据市场需求，不饱和供应城市土地，实现土地资产价值最大化。“土地供给的单向性，不能实行完全竞争，其价格有独占倾向性：城市土地供给有限，替代性有限，土地价格主要由土地供给变化决定。”这一土地需求和供给原则，决定了以不饱和供应城市土地，可实现土地资产价值最大化。因此，要加强土地批租的计划管理，确定土地的供应量和供应节奏，调控土地的总供应量，优化土地批租的区域供应结构，实现土地资产价值最大化，目前一些城市政府为了眼前利益，在急于求成和超额利润双重驱动下，不惜大量供应城市土地特别是建成区土地进行房地产开发，致使城市土地特别是建成区开发强度越来越大，导致城市基础设施难以承受，环境质量日益恶化，社会问题日益显现，经营城市成为一句空话。
4.建立土地基金，实现真正意义上的政府对城市土地的经营。按照市场经济国家通行的惯例，土地发展权归社会公共所有（其理由是土地增值主要来源于地区经济的增长，而地区经济的增长得益于地区公众的劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政府扶持等），但目前我国土地的开发权并没有真正体现，土地的增值被掩盖在房地产增值中，土地增值没有得到单独体现，因此不合理分配。土地基金具有政府管理的非赢利公共事业性质，有利于避免和解决上述问题，维护公有土地的合法收益，保障公有土地资产的发展权，促进社会经济的发展。深圳市1998年建立土地开发基金，至2000年累计收入400余亿元，征购土地近30000公顷，建设了一批城市基础设施，土地征用、土地利用规划、土地使用权出让等土地管理的基本环节得以正常实施，城市土地经营基本实现良性循环。
在城市政府直接领导下，对城市土地收购储备、城市土地开发、城市土地拍卖等独立分设，互为衔接，互相制约进行管理，一方面可促使土地收入最大化，另一方可防止城市土地收购储备、开发、拍卖等环节暗箱操作，杜绝腐败现象发生。
（三）城市生态、环境经营是城市的突破口
城市生态、环境经营是对城市软、硬环境的建设和经营，其实质就是建设一个经济发展、资源利用、生态保护三者保持高度和谐，技术与自然达到充分融合，软、硬环境充分协调，从而能得最大限度地发挥人的创造力，并有利于提高城市文明程度的稳定、协调、持续发展的人工复合系统。
1.树立生态经济优先的观点，把城市生态环境保护。与建设放在城市经济社会发展的重要地位。在建设生态城市的过程中，以生态区划为指导，强化环保为手段，普及绿化为保障，开拓生态农业为依托，建立生态小区为模式，加强宏观管理为条件，通过对生态建设的持续投入，实现城市经济增长和生态建设同步进行，使城市经济社会现代化和城市生态化的进程协同推进。当今国际上提出的绿色GDP的概念（就是把环境、灾害等不利因素造成的损失扣除之后的国民生产总值），也说明了城市生态经营的极端重要性。如新加坡本是资源贫乏的国家，却有“花园城市”的美称，其最吸引人的地方就是良好的绿化生态环境。城市生态环境的提升不仅使其创造“使房地产增值”的经济效益，更提高了国民综合素质和精神面貌，加之与旅游设施建设及卫生、环保、法制管理的配套，形成了自己城市的特色（如旅游），获得了最大的政治、生态、经济和社会效益。
2.大力发展城市环境综合整治。拆除各类违章建筑，清理户外广告，杜绝“视觉污染”：对城市垃圾实行综合治理和利用，逐步实现生活垃圾减量化、资源化和无害化：合理利用大气环境容量，强化污染源治理，发展生态绿化；从事理利用水环境容量，节约用水，计划用水，废水回用，化化排水系统，对水域污染综合防治：对城市固体废物综合处置，制定区域嗓声控制措施和交通嗓声综合整治对策。
3.加快通讯、交通等硬环境建设。利用最新科技成果，加快城市信息港、宽带网建设，加快城市信息化进程（新经济的企业和创业者已不再满足以前所说的交通、安全、水电、通讯等指标，这些就像水和空气一样，是对一个想要吸引投资的城市的最起码的要求）。高起点规划、配套建设城乡大型住宅区和居民点，搞好城郊农村规划建设：加快形成完善的市政设施框架，提高环保投入水平，不断改善生态环境：完善城市内外交通体系，形成在区域范围内有机整合的大交通框架计划（如新加坡，大力发展公共交通，国内道路用地占国土面积的12%），夯实城市硬环境的基础。优化城市软环境建设。城市竞争力概括地表述等于要素成本加交易成本。生产要素成本，即生产资料、工资、房租、利益等的价格。交易成本实际上是人为制造的成本，是看不见、摸不着的隐藏成本。我国的一些城市和地区，虽然生产要素成本低，但交易成本很高，办一件事情十分困难，关卡很多，费时费力，交易成本增大，提高城市竞争力，主要是指经济竞争力和城市资源的有效利用率，根本条件是取决于城市良好的软、硬市场环境。一是从增强城市的综合服务功能上下功夫，进一步提高城市的管理服务功能，如根据合法原则和合理原则，减少行政审批环节，凡没有法律法规依据的审批项目一律取消，凡不属于政府管理职能不应当由政府直接管理，能由企业自主决定的或能由市场调节的或能由中介机构提供服务的，政府要坚决退出，取消审批，特别是要在企业设立、建设项目审批等重点领域、重点环节进行突破，有所创新，形成新的管理制度和管理机制，以建立高效的政府运行机制，提高行政效率：二是增强金融服务功能，加快金融业的对外幅射功能，不断完善金融市场体系：三是增强贸易服务功能，使之成为商业机会多、比较成本低的城市：四是从完善城市保障功能上下功夫，逐步完善社会保障体系，完善大市场体系，进一步改善社会治安状况，维护公共安全，提高社会安全度。
（四）加快城市基础投资改革步伐，走市场化经营之路
城市基础设施（包括城市道路、桥梁、污水处理、供水、供气、供热、环卫、公交、出租客运、园林绿化、广场等）都是以实现城市可持续发展为目标，以最大限度地满足城市居民的生产、生活需要为目的。城市基础设施建设投资项目一般可分为经营性项目、非经营性项目和半经营性项目。在城市发展的一定阶段，除了一些非经营性项目外，城市中的许多经营性和半经营性的基础设施建设项目，都可以用市场化手段进行营运。如果将它们推向市场或通过市场优化组合，就会转化为异常活跃的生产要素。也可以通过以资本为纽带的重组或兼并，实现大资本合并中小资本或组织股份公司达到资本集中，加速资本积累，扩大生产规模，提高生产社会化。目前，城市基础设施特别是市政公用行业项目（除供排水、供热、燃气的管网等大型项目外）都应允许或者鼓励社会资本和民（私）营企业投资，投资方式和投资形式不限（独资、合资、BOT形式或拍卖经营），关键是打破行业垄断，搞好存量资本产置换，使各种经济成份和组织在“公开、公平、公正”的基础上平等地参与市场竞争。2000年杭州赤山埠水厂的经营权拍卖1.5亿元，在产权不变，水供应对象不变的情况下筹集15亿。
按照市场经济的原则，政府要分类指导，从三个层次上建立竞争机制：一是充分竞争。对一些可以实行市场化的、可以自由竞争的行业，要推向市场，向社会开放。如出租汽车行业、瓶装液化气分销、二是有限竞争。对那些现阶段实行市场化有一定困难的行业，可以实行政府管制下的有限竞争，政府为保护事实上的宏观调控能力，可以进行法律、行政和经济上的规范。如供水、集中供热、公共交通企业等；三是适度竞争。对一些承担政府职能和社会公益性的行业，由于市场化程度低，无法市场化的，政府应当义不容辞地承担起组织者和经济负担者的责任，但是必须实行市场化商业操作，如公共绿地休想场所，风景园林的资源保护，未能建立收费制度的污水和垃圾处理设施的运营。
（五）树立品牌意识，增强开放的广度和深度，加快“城市”这一国有资产升值
企业的品牌经营战略可以为城市经营所借鉴和移植。作为城市品牌，应多方位进行打造，进一步扩大对国内外的开放，把城市整体推向市场。一是加大宣传力度。借用广告的手法，正确把握城市的特点和亮点，精心提炼，推出城市的代表性口号、标志色、标志性建筑和标志性歌曲，通过各类新闻媒体，加强宣传，给观众（听众或读者）强烈的视（听）觉冲击，给人留下深刻印象，使城市在国内外的影响不断扩大，深入人心。二是全面推进上网工程。城市政府及其各部门、各单位、所有的企业都尽可能上网，通过上网使城市全面深入到海内外每个角落。三是走出去自我展示。走出市门、国门，多批次、高频率地出访，召开招商会、经贸洽谈会等，扩大城市在海内外的影响。四是与国际、国内城市广泛缔结友好城市、友好区县，加强对外交往。五是举办各种国际国内大型会展活动和各类会议，邀请海内外人士来亲身体验，真正达到“让杭州走向世界，让世界了解杭州”。
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