美国文化政策的形成，本文主要内容关键词为：美国论文,政策论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对文化的政策假设
如果按照我国对政策的定义，即政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施，那么美国则没有文化政策。而如果按照美国宪法第一修正案明确表达的对个人表达、信仰、社团和政治观点的尊重，即国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利，那么美国则根本就不应该有文化政策。
美国对文化的理念源于自由主义的政治传统。自由民主被看做是人们拥有的最宝贵的财富，而想拥有这个财富，必须约束政府的行为，因为一个强政府的存在必然会对民主自由产生损害，而管得越少政府才越好：“政府管得少些，自由就多些，政府管得多，自由就少了。”“每个州都希望联邦政府别来管他们。在许多情况下，一个州的地方当局也都希望州当局别来干涉他们，让他们自由发展。人民一般也希望政府别来管他们，觉得只有这样，他们个人的自由才有保证。”①因此基于这一核心价值观，从而形成了对文化的理念，即一方面是要将其从“从教堂和政府当局的监控中”解放出来，一方面应该把它“留给个人和私人领域”。②如果说，把坚持文化艺术创作自由的原则，并谨慎地防范政治对文化艺术的介入算作对文化的一种理念而不是文化政策本身的话，那么这个理念现实中遇到了一系列现实问题的挑战。
把文化“留给个人和私人领域”起码有两层含义。一是从文化创造者来看，文化的创造完全是个人智慧的展现，政府不可能创造文化，政府的介入只能给文化创造者带来束缚和限制，反而不利于文化的创造。二是从文化生产者和消费者来看，文化的生产和消费是私人领域的事情，文化产品就是文化商品，其生产和供给完全可以按照市场机制进行自由调节。与其说这是对文化的一种理念，倒不如说是对文化的一种政策假设。在这个假设之下，会有一系列的问题必须用政策来作答：文化创作者的成果需要政府保护吗？文化创作者基本的生活和创作条件市场能够保障吗？文化创作者需要政府资助吗？文化市场会失灵吗？文化消费者有能力从文化市场上享有文化产品吗？文化消费者需要享有公共文化产品吗？公共文化产品应该由政府供给吗？等等。在逐一回答上述问题的时候，文化政策的各种话语表述渐次展开。
二、保护文化创作者权益
最先对文化做政策回应的是版权政策。1790年国会通过了美国历史上第一个版权法案。该法案的立法依据主要是1789年宪法的第八条和第十八条：“为了促进科学与实用技术的进步，国会有权赋予作者和发明者各自的对其文字作品和发明享有一定期限的专有权”并有权“制定一切必要的适当的法律，以行使上述权力”。版权法案将艺术家或者作者意思的表达作为智力财产加以保护，即通过赋予原创者在一定时期内的对版权产品的优先权或者特权，来鼓励创造性与独创性，并由此在法律制度上使创作自由原则得到保障。
1790年的版权法规定注册过的图书、地图、海图和期刊享有初始期为14年，续保期为14年的版权保护。作者必须向其居住地所在的地区法院注册，才能享有版权保护。1831年，国会将初始保护期扩展到28年，续保期维持14年不变。1870年国会将版权保护活动转移到国会图书馆，版权注册记录得以保存。1897年国会成立版权办公室作为国会图书馆的一个独立机构。经过不断修订，印刷品、音乐、戏剧作品、摄影作品以及艺术品都享有了版权保护。1909年的版权法从注册日起保护未出版的作品，并将续保期延伸至28年。1976年将版权保护期延长为作者或者创作者死后50年，非著名作者作品的保护期是出版后75年与创作后100年中较短的那个。通过废除续保这一程序，版权注册变得更加简单，实施也更加有效。1990年修改的版权法，则首次明确了保护艺术家作品未经同意不能篡改的精神权利。③
第一部版权法实施以来，美国根据其经济、科技和文化发展的实际需要，对该法进行了多次修订。现行版权法是1976年的修订本。据统计，该法从1976年到2000年间又经历了46次的修订，出台了一些新的法案，其中包括一些重要的版权保护制度，比如《1980年计算机软件保护法》、《1984年唱片出租修正法》、《1988年伯尔尼公约实施法》、《1990年视觉艺术家权利法》、《1994年乌拉圭回合协议法案》、《1997年反电子盗版法》和《1998年跨世纪数字版权法》等。
美国版权保护以本国社会文化发展和经济利益的需要为出发点，对国际版权保护采取弱化政策，具有鲜明的实用主义色彩。1790年的版权法只保护美国公民的版权，而外国的作家和出版商的相应权利则不予保护。这一政策的确奏效：一方面使美国人可以享受盗版的廉价“福利”，另一方面也促进了本国作者的创作热情。仅从1880年到1900年的20年间的数据来看，版权登记率逐年上升，从1880年的2万件作品到1990年的超过了8万件，这表明美国本土作者的人数呈现不断上升的趋势。再从畅销书作者中美国作家所占比例来看，1790－1809年为30％，1850－1869年为60％，1910－1929年则为80％，也是逐渐升高的趋势。④由于美国充分评估了从盗版政策中所获得的利益远大于其在国际市场上损失的利益，因而长期采取对外国版权不保护的政策。
随着经济文化的发展，为了扩大版权贸易，美国逐步调整版权保护策略。1910年颁布了保障美国及某些拉丁美洲国家著作权人权益的布宜诺斯艾利斯版权条约。1955年美国和国际版权保护协会一起保护来自属于国际版权保护协会国家的艺术家作品。特别是随着影视业的迅速发展，美国逐渐成为文化产品的出口大国。为此美国彻底转变版权保护政策，开始谋求加入国际版权保护体系。美国确信其唱片、电影、计算机软件等版权作品必能拉动其对外贸易，而成为《伯尔尼公约》的成员国能更好地保护其在全球市场中的版权利益，于是在1988年修改了1976年的版权法中的严格版权标记和登记制度，与国际版权保护标准正式接轨，并在次年加入《伯尔尼公约》。
由于《伯尔尼公约》对版权保护的原则、标准和争端解决机制，并不能满足其快速发展的版权产业的需求，为此美国版权政策双管齐下：一方面，根据美国国际知识产权联盟提供的对美国版权保护不力国家的名单，利用《1988年美国综合贸易法》中的特别301条款施压，迫使其他国家加强对美国版权的保护；另一方面，从1986年开始，美国利用《关税和贸易总协定》乌拉圭回合谈判的机会，全力推动建立与国际贸易相关的国际版权保护体制和机制。1994年TRIPS协议的达成，美国将版权保护纳入国际贸易体制的要求最终被WTO的规则确定下来。
美国的版权政策的作用是巨大的。版权保护打击和遏制了盗版行为，促进了版权产业的成长和壮大，推动了美国国际版权贸易的快速发展，使之成为保持国际竞争优势的有效保障手段之一。根据国际知识产权联盟2011年度报告的数据，2007－2010年间，尽管美国经济低迷，但核心版权产业年增长率为1.10％，超过了美国经济总体增长速度。2010年核心版权产业9310亿美元，占国内生产总值的6.36％，解决510万人就业；整个版权产业总产值16270亿美元，占国内生产总值的11.10％，解决1060万人就业。版权出口1340亿美元，超过了航空业、农产品、食品业和药品行业等。⑤
三、政府间接资助文化艺术
税收政策主要回答公共文化产品供给主体究竟是谁等问题，首开政府间接支持文化艺术的先例。1913年的税法修正案规定，把那些致力于文化、教育及其他公益目的非营利机构列入501(c)(3)税收豁免实体，进而对这些组织进行间接支持。该项条款是1913年《国内税收法典》(Internal Revenue Code)修订时的新增条款。据此联邦税务局(Internal Revenue Service)认为非营利文化机构是为公共利益服务的，所以可以赋予其税收豁免的地位。一旦拥有这个身份，(1)这些机构可以不用为其运行所得的收入向联邦政府纳税；(2)这种身份还能使这些文化机构享受打折的邮资以及州财产与营业税的豁免；(3)凡是向这些机构进行捐助的捐赠者可以将其捐赠用于抵免纳税。此外，该身份通常还是接受联邦资助的条件之一，比如国家艺术基金会成立以后就只对具有501(c)(3)身份的机构进行资助。
税收政策最初是州和地方政府赋予非营利文化艺术、教育和其他公益组织财产税的豁免，以后又扩展到营业税的豁免。1917年，联邦个人所得税出台时，国会允许个人用对非营利组织的捐赠加以抵免。1935年，国会又将这个抵免权利扩展到企业。1918年，国会通过联邦遗产税法，这项法令允许个人和组织抵免捐给非营利组织的物品。这项税收政策鼓励了个人与企业向非营利文化组织捐赠钱、艺术品和其他物质或设备。这样，相当于政府将原来属于自己的一部分税收收入间接地捐给了非营利文化组织。1966年，国会还通过了历史遗迹保护法案并开始对国家历史遗迹进行注册。这个法案规定，如果注册过的建筑所有者对建筑的翻修符合标准，也给予其税收减免优惠。
上述税收条款旨在运用税收杠杆将数额巨大的社会财富引入非营利性质的组织和机构。美国部分文化艺术活动是通过商业运营从市场需求获得支持，但是绝大多数则要依靠数以千万计的非营利文化艺术机构的支持。美国非营利机构是一个庞大的社会组织体系，其中一小部分是慈善类信托，绝大部分是不以营利为目的的公司。非营利文化机构包含超过了国家一半以上的博物馆、几乎所有的交响乐管弦乐团、舞蹈公司、实验剧场、室内音乐社团、歌剧团以及文学杂志社等等。这些非营利文化机构是美国公共文化最主要的载体。
个人或者企业都可以申请公益捐赠抵免。依照税法，对纳税的捐赠人而言，任何对免税的非营利文化组织的捐赠都符合潜在的税收扣除的条件。一般而言，纳税人需要详细说明其扣除的项目，而不是采取法律允许的标准扣除的方式。对于个人，只有填了详细的个人所得税表格才能进行抵免。对这些人而言，根据其纳税地位的不同，每向非营利文化组织捐赠1美元，就可以少交28美分到40美分的税。因此，这种税收激励政策适用于多数的艺术捐赠。而不动产税则是鼓励民众把财富回馈给社会而不是传给子孙。⑥
税收政策实质是政府通过减免税收刺激公众资助文化艺术的一种手段，也就是说，财政部每通过税收扣减少收1美元，民间的非营利文化组织得到捐赠就会相应增加90美分到1.4美元。这种政策机制极大地激发了公众资助文化艺术的热情。捐赠对非营利文化组织是可观的和重要的。非营利文化组织的经费来源无外乎两个渠道，一是经营收入(门票、会费等)，二是接受捐赠资助。像博物馆、交响乐团、歌剧院等文化组织从门票和会费中得到的收入仅占全部收入中的一部分，因此多数文化机构即使是那些一流的文化机构，如果没有公众的捐赠资助，维持生存是困难的。有一项数据表明，美国交响乐团演出收入占总收入的42％，而33％的资助来自民间捐赠，16％的资助来自基金会及相关机构，政府直接资助占到6％。一般来说，对于非营利的艺术机构而言，个人、公司和基金会的捐赠占到40％左右，各级政府的资助仅占到其收入的10％左右，其余的50％则必须来自其营业收入。⑦
四、政府尝试直接资助文化艺术
随着1930年代经济危机的到来，把文化活动交由个人和私人组织、任由市场调节的理念受到进一步挑战。经济危机也波及文化艺术行业，艺术市场在劫难逃。艺术作品要么失去买主，要么被压低价格，大批艺术家因失去起码的生活和创作保障而失业。据统计，罗斯福当政伊始，加入失业大军的艺术家就有一万多名。⑧文化艺术完全交给市场遭遇危机。艺术家们组成“艺术家协会”(the Artists Union)，举行游行和示威，敦促政府为改善艺术家的生活采取必要的措施。为此罗斯福总统着手实施雇佣艺术家的项目计划。雇佣艺术家的一系列国家项目就成了新政中就业政策的一个部分，并对文化产生重要影响，首开政府直接资助文化的先例。
1933年12月在联邦财政部的资助下，第一个国家项目开始实施。该项目叫公共工程艺术计划(Public Works of Art Project，简称PWAP)，在七个月的时间内，共雇用了3749名画家和雕塑家，而艺术家们每周则可以获得从26美元到42美元不等的资助，共计为联邦政府和其它免税建筑创作完成15663件艺术作品。
1934年10月，为了进一步拓展就业项目，财政部设立了绘画和雕塑部，专门负责为全国的公共建筑采购适合的绘画和雕塑。这个项目需要艺术家在竞争的基础上获得委托。伴随着华盛顿地区乃至全国范围内广泛的联邦建设项目的推进，这些委托作品现在仍可以在联邦法院、邮局以及其他公共建筑中看到。在项目运行的9年中，总共资助了1124个壁画合同和289个雕塑合同，资金高达1472199美元。
1935年，国会通过紧急救助法案，并设立工程振兴局(The Works Progress Administration，简称WPA)，实施系列项目资助计划。WPA包括5个文化项目，分别是财政部艺术救助项目(Treasury Arts Relief Project)；联邦艺术项目(Federal Arts Project)；联邦剧院项目(Federal Theater Project)；联邦音乐项目(Federal Music Project)；作家项目(Writers Project)和历史遗产调查项目(Historical Survey Project)。财政部艺术救助项目是最早成立的，该项目不看艺术家们的个人声望和成就，而主要集中救助陷于经济困境的艺术家。联邦艺术项目(简称FAP)，主要委托艺术家为联邦建筑创作壁画和图画。在四年时间里，这个项目总共花了737700美元雇佣了大约330个艺术家。同时，在全国范围内建立艺术教育中心，为艺术家提供工作机会。这些教育中心的雇员大约教了800万民众。
联邦剧院项目主要救助演艺界的艺术家。许多有名的美国演员，比如科布(Lee Cobb)、豪斯曼(John Houseman)都是在这个项目中开始其演艺事业的。作家项目主要是为城市和州做地理描述以及采集民间故事。一些重要的美国作家，例如贝娄(Saul Bellow)开始就是靠这个项目维持生计的。联邦音乐项目重点是成立新的管弦乐团。在1938年成立的34个交响乐团中雇佣了2533个音乐家，为42个州273个城市的9200万美国人提供音乐演出。这个音乐项目仅在1939年就向来参加WPA课程的1300万民众提供了音乐培训。据统计，到1936年，共有6000多名贫困的艺术家、教师、工匠、摄影师、设计师和研究者受雇于这些项目。他们平均每月可以得到95美元，作为回报，他们需要工作96小时或定期提交他们在自己的画室里以任何风格完成的作品。最终，接受联邦艺术计划资助而创作的公共壁画达2500多幅，架上绘画108000幅，还有18000件雕塑，250000幅版画，200万幅海报，以及50万幅摄影作品。⑨
1938年，联邦剧院项目被指控为充斥了共产主义的内容，并受到国会调查。尽管调查没有被证实，但这个项目被终止了。其余的四个项目也划归到州，接受州的赞助和管理。1943年6月，国会正式终止了艺术项目和WPA计划。尽管它们的寿命较短，但WPA的艺术和文化项目为联邦直接资助文化艺术开辟了先河。这五个项目中的投入是500万美元，现今这些项目所创作的艺术作品的价值超过了4.5亿。这些项目让很多美国人第一次接触到艺术，并且为战后储备了一代美国艺术家。
政府直接资助文化项目的终止并没有终止政府与文化的关系，也没有中断文化政策的探索进程，相反由于二战和冷战期间意识形态因素的凸现，为政府资助文化艺术的制度化形成创造了外部条件，促成了文化政策由短期资助到长期资助的转向。1930年代后期美国全面审视对外政策，开始重视文化作为外交手段的作用，并逐步形成了一套行之有效的文化外交(cultural diplomacy)政策。
文化外交源于美国与纳粹德国对拉丁美洲的争夺。纳粹德国为了把拉美国家纳入其势力范围，通过文化外交，如向拉美学生和教授提供优厚的奖学金以吸引他们到德国学习和研究，资助本国教授到拉美大学任教，以及向拉美国家报纸提供免费的电报新闻服务和向当地影院赠送德国免费电影等一系列手段，拉近了与拉美国家的关系。
早在19世纪初期，美国就发表了著名的门罗宣言，其实质就是以“美洲是美洲人的美洲”为口号，要求欧洲国家不干预美洲国家的事务，把拉丁美洲建成美国的“后院”。为了抵消纳粹德国在拉美日益增长的影响力，美国政府双管齐下：一方面发挥私人基金会的作用，建立美洲国家事务协调局这个临时性机构，通过报刊书籍、无线电广播、电影等向拉美国家提供有关美国的信息，并发起具体的文化和教育交流项目；另一方面，利用紧迫的形势，1938年在国务院正式设立文化关系司(Department of State's Division of Cultural Affairs)，具体负责对外文化交流事宜。⑩这个组织是美国政府内部最早具有文化行政职能的机构，也是美国文化外交的开端，标志着文化艺术被纳入政府对外政策之中，对外政策开始对文化艺术产生深远的影响。到1945年，文化关系司已经在拉丁美洲、中东和欧洲的美国大使馆任命了文化官员，并在之后将这个任命扩大到了其它地区。1946年国会通过了富布赖特法案，以学术交流进一步拓展文化外交的内容和范围。
冷战时期，美国政府试图通过文化和教育项目将其民主信息发送到世界各地。尽管期间有的美国总统起初试图维持文化外交的基本属性——促进国与国、人民与人民之间相互理解，但是在“仇共”的政治信仰方面，历届政府表现得非常一致。凯南(George Kennan)在设计遏制政策时充分考虑到了文化手段：“让我们通过各种手段来扩大文化交流，以便与美国在海外的负面印象作斗争，因为这些印象主导了世界舆论。”(11)
国会通过了《1948年信息与教育交流法》(Information and Educational Exchange Act of 1948)，旨在促进国际社会对美国的了解以及加大其对抗苏联的宣传。1950年在柏林发起成立了“自由文化大会”(Congress of Cultural Freedom)。1953年艾森豪威尔总统宣布建立国际信息活动委员会，并建立了一个独立于国务院的机构——美国新闻署(United States Information Agency，简称USIA)。该机构管理所有新闻项目，包括先前属于国务院的“美国之音”。在艾森豪威尔第一个任期内完成了从心理战到文化交流和渗透政策的转变，文化交流和渗透自此成为之后美国政府对苏文化政策的基石。(12)1955年国务院和新闻署签订协议，将美国海外文化教育交流项目的日常管理任务交给新闻署，具体由其属下的教育事务局(Bureau of Educational Affairs)组织实施。
越演越烈的美苏争霸的国际环境加快了美国文化政策形成的步伐。
联邦民主党议员、肯尼迪总统的政治盟友汉弗莱(Hubert Humphrey)认为：“提升美国艺术，扩大艺术在国家外交政策中的作用，将会保护我们正在遭受威胁的生活方式。”(13)肯尼迪总统采取了几项重要举措进一步加强文化外交的进攻型功能(cultural offensive)：
首先，完善教育文化交流立法。1961年国会通过了富布赖特—海斯法案(Fulbright－Hays Act)，该法即《共同教育和文化交流法》(Mutual Eduction and Cultural Exchange Act)，并在此基础上建立了许多新的文化交流项目。其次，在国务院新设立一个负责教育与文化事务的助理国务卿职位，提升行政管理级别，将国务院教育与文化事务司与其它涉及文化与教育项目的有关部门整合在一起，提高其运行效能。第三，创建“国家和平队”(Peace Corps)，招募志愿者到世界各地尤其是第三世界国家开展英语教学等活动。(14)而这个时期，外交政策最明显的影响是催生了国家艺术与人文基金会这个联邦政府独立机构的产生，推动了美国政府直接资助文化艺术制度化的形成。
五、政府直接资助文化艺术制度化
20世纪60年代中期，国家艺术与人文基金会的建立，是联邦政府尝试实践一项全国性的文化政策的开始。此前政府也一直尝试直接介入文化艺术，但只是偶发的和断断续续的。联邦政府第一次对文化的直接支持行为体现在国会大厦的设计、建筑和装饰上。为此华盛顿总统在1793年任命了国会大厦的首席建筑师。此后作为国会建设的代理者，国会大厦的建筑师负责保养和维护国会大厦的主建筑、国会大厦的地面以及附近的建筑，包括国会图书馆和最高法院。此外联邦政府还通过一些零星的文化保护遗产的措施，直接关注介入艺术。比如美国国会图书馆是1800年代初由杰弗逊总统个人图书馆的捐赠而得以成立的；史密森尼学会是由英国科学家史密森尼价值50万美元的遗赠捐款于1846年创立的；而国家美术馆则主要是由艺术品收藏者梅隆家族捐赠而建立的。这些重要的国家文化机构先由私人捐助得以建立，然后通过联邦政府的资助得以维持和发展。
联邦政府文化职能机构的建立也一直在努力地尝试着。1859年布坎南总统成立了国家艺术委员会。尽管这个机构没有国会的认可而得到财政拨款，仅仅存在了两年时间，但它是联邦政府第一个艺术机构。1909年罗斯福(Theodore Roosevelt)总统任命了三十个成员组成美术委员会(The Council of Fine Arts)，该委员会也因资金问题于次年被塔夫脱总统解散，而作为政治妥协的结果，取而代之的是一个规模和职能更小的美术委员会(The Fine Arts Commission)，主要为总统和国会提供关于首都华盛顿建筑样式和选址的具体建议，其主要成果包括林肯纪念堂在内一批纪念碑(堂、馆)、众议院办公大楼和最高法院大楼等。
1964年国会通过了《国家艺术与文化发展法案》(The National Arts and Cultural Development Act，即88－579号公法)，同年9月经约翰逊总统签署，成立了国家艺术委员会(National Council on the Arts)。经过近一年时间准备，1965年9月29日在第89届国会上，89－209号公法得以通过并由约翰逊总统签署实施。这项法案提出了建立国家艺术与人文基金会(National Foundation on the Arts and the Humanities)，根据该法案正式建立了国家艺术基金会(The National Endowment of the Arts)，美国政府介入文化艺术制度化的构建得以形成。(15)
约翰逊总统在签署成立国家艺术基金会法案时明确了这个机构的性质：“政府不能创造伟大的艺术”，而要“提供创造伟大艺术的环境”：“政府应该采取措施营造一种有助于艺术繁荣的环境，这些措施包括对艺术成就的认可，帮助那些希望提升自身创作能力的人们，增加并拓宽人民群众享受艺术的机会与途径，以及将艺术作为伟大的美国精神追求的一部分。”(16)也就是说，成立国家艺术基金会不是建立一个联邦文化部或相关的文化行政主管部门，而是通过该机构以资助和奖励的手段，来营造和培育文化艺术发展的有益氛围。
从机构设置上看，国家艺术基金会在主席领导下开展工作，包括执行和咨询两个系统。执行系统设有负责政策和计划的副主席、艺术总顾问、国会联络主任、主席助理等职位和具体项目部；咨询系统是国家艺术委员会。其主要职能是：(1)扩大公众参与艺术，并提供更为广泛的专业活动和训练的机会；(2)提供各种机会让艺术家发挥才能；(3)协助推进有价值的艺术形式和新艺术的创作和表演，促进各项表演艺术的普及和推广；(4)维护和发掘传统文化资源；(5)鼓励联邦政府之外的个人和团体大力资助文化艺术活动；(6)鼓励将有意义的艺术活动列入教育课程或教科书；(7)提升文化艺术机构的经营能力；(8)提供给艺术家、艺术团体和艺术受众健全的资讯。
国家艺术基金会具体提供三种类型的资助：(1)为具有特殊才能的艺术家提供无需配套款的奖励资助；(2)为非营利文化艺术机构提供配套资助款(matching grant)，为具有高水准的在全国或地区有重要影响的文化艺术活动提供配套资助款；(3)为州及地方艺术机构或地区性文化艺术团体提供配套资助款。
从制度设计上看，国家艺术基金会属于联邦独立机构(Independent Agency)。联邦政府机构大体可分为三种类型：行政部门(Executive Department)、独立机构和半官方机构(Quasi－Official Agency)。也就是说，一方面国家艺术基金会不是半官方的机构，更不是非政府机构，而是一个纯粹的联邦政府机构；另一方面，国家艺术基金会虽然是联邦政府机构，但它不是联邦政府的行政部门。上述三种机构之所以都隶属于联邦政府，是因为它们都承担着联邦政府的某种职能或某些职能，或者与政府职能有某种关联；而之所以又作出严格的区分，是因为它们承担职能的方式不同。行政部门可以提出政策建议并具体执行政策，而独立机构的主要职能是帮助执行政策或提供特别的服务。国家艺术基金会作为一个独立机构，以其独特的方式承担着联邦政府特别的职能。
由于国家艺术基金会是美国传统价值理念与现实需求妥协的产物，因而它是一项特别的政策安排。既然政府介入文化艺术势在必然，因此必须防止政府对艺术的管制。在政策设计上，就是政府文化行政职能的中介化。与联邦行政职能部门仅是政府意志的执行者角色不同，国家艺术基金会一方面必须承担政府的职责，一方面又不能体现政府的意志。作为政府文化艺术事务的独立机构，在行使职能时，不能用行政指导，更不能用行政命令。这种职能定位就是中介(Intermediate)性，即政府与文化艺术的中介。而这种中介职能不是文化部或者文化行政职能部门所能胜任的，必须交给一个独立的政府机构来承担。国家艺术基金会的产生就是为了尝试创造这个重要的媒介，即在没有政府的干预下对资助和奖励文化艺术的联邦财政资金进行合理有效的配置。
六、结语
美国文化政策的形成，与其说是事先一项完整的政策设计，倒不如说是众多政策细流的长期偶发的汇集。一方面，对文化的价值理念要求政府远离文化，另一方面，文化发展的现实需求又离不开政府的作为。从保护文化创作者的权利，到通过税收豁免引导社会资金支持文化，到直接资助文化项目，再到直接资助的制度化，在价值理念和现实需求之间达成了政府与文化的若干个契合点，从而完成了独特的文化政策话语表述的构建。
注释：
①梅里亚姆：《美国政治思想：1865－1917》，朱曾汶译，商务印书馆，1984年，第184页。
②Joyce Zemans and Archie Kleingartner,Comparing Cultural Policy,London,Altamira Press,1999,p.116.
③Susan Tiefenbrun,Law and the Arts,London,Hofstra University,Greenwood press,1999,p.68.
④游翔：《美国出版业发展演变及其启示》，《出版发行研究》2011年第12期。
⑤Stephen E.Siwek,Copyright Industries in the US economy:The 2011 report.
⑥Joan Jeffri.Arts Money,New York,Neal-Schuman Publisher,1983.p.27.
⑦丹纳·杰欧雅：《美国艺术资助制度》，http://www.ccmedu.com/bbs2_41430.html。
⑧Francis V.O'Connor,catalogue of an exhibition,Federal Art Patronage,1933 to 1943,University of Maryland Art Gallery,1966.
⑨张敢：《罗斯福新政时期的美国艺术》，《中国美术馆》2007年第2期。
⑩王晓德：《拉丁美洲与美国文化外交的起源》，《拉丁美洲研究》2007年第3期。
(11)George F.Kennan.International Exchange in the Arts.Perspectives USA,1956,(16).
(12)邱斌：《艾森豪威尔第一任期内美国对苏联文化政策的演变》，《国际关系学院学报》2012年第1期。
(13)Donna Binkiewicz.Federalizing the Muse:United States Arts Policy and The National Endowment for The Arts,1965-1980.The University of North Carolina Press,2004,p.63.
(14)胡文涛：《冷战期间美国文化外交的演变》，《史学集刊》2007年第1期。
(15)(16)The Annual Report of the National Endowment of the Arts,1966.