《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》研讨会综述，本文主要内容关键词为：中华人民共和国论文,研讨会论文,行政论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2003)04-093-05
2003年3月20日-23日在北京宽沟召开了《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》研讨会。与会者来自全国人大法工委、国务院法制办、最高人民法院、国家行政学院、中国社科院法学所、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、法制日报社、浙江大学、中山大学、西南政法大学、西北政法学院、珠海中级人民法院等高校与实际部门。提交会议讨论的试拟稿由应松年教授主持完成。与会者对试拟稿逐章进行了深入、细致探讨，现将会议主要内容综述如下。
一、总则部分
第一章“总则”部分规定了立法目的与立法依据、定义与适用范围、行政程序法与其他法律的关系、基本原则等内容，与会者的意见主要集中在行政程序法与其他法律的关系、基本原则两个问题上。
1.关于行政程序法与其他法律的关系。与会者一致认同将行政程序法定位为关于行政程序的基本法的作法，认为行政程序法所规定的基本原则与制度是行政机关应当遵循的最低限度要求，其他法律不能与行政程序法的规定相冲突，但提出：(1)应当取消试拟稿第3条“其他法律、法规规定与本法不一致的，适用其他法律、法规的规定”中的“法规”，仅保留法律。理由是行政程序法属于法律范畴，位阶高于法规。(2)行政程序法与其他法律的规定不一致的，不能笼统规定为适用其他法律的规定，而是应该细化，应当区分不同情况作出不同规定。
2.关于基本原则。与会者对基本原则部分展开激烈争论，认为试拟稿关于基本原则的规定存在以下几个问题：(1)有些原则的表述过于学术化，如理性原则，不利于法的理解与执行，建议取消。(2)原则之间存在内容上的交叉。(3)原则之间存在内容上包容关系，如听取意见原则属于参与原则的内容之一。(4)有些原则的表述需要进一步斟酌。此外，有人建议仅写合法原则与合理原则两项，有人建议增加“尊重人的尊严原则”，有人建议取消“效率原则”与“权利救济原则”。
3.关于行政程序的定义。有人建议取消对行政程序作出定义性规定，有人认为试拟稿的规定只是描述本法规定的内容，并非对行政程序作出定义性描述。还有人建议增加对行政行为作出定义性规定。
二、行政程序中的主体部分
第二章“行政程序中的主体”规定了行政机关、其他行使行政权力的主体、当事人与其他程序参加人三节，与会者的意见主要集中在前二节。
1.关于行政机关。此部分问题集中在：(1)是否规定此部分内容。反对者认为此部分内容属于行政组织法的范畴，不宜规定在行政程序法中，建议取消。赞成者则认为行政组织法在中国目前十分欠缺，应该在行政程序法中规定。(2)上级行政机关能否行使法律法规明确规定属于下级行政机关的职权(第14条第2款)?有人赞成试拟稿所作“不能行使”的规定，认为与实践中执法重心下移的要求是相一致的。有人反对试拟稿的规定，认为上级行政机关应当有权行使下级行政机关的职权，试拟稿的规定不符合上下级行政机关之间的关系。有人则建议将“下级行政机关不履行查处违法行为的法定职责的，上级行政机关有权自行查处”，改为“督促其履行法定职责，”而非自行查处。
此外，有人建议取消行政机构与派出机构的规定(第15条)，有人建议将地域管辖权的确定标准由住所地原则改为行为发生地原则。
2.关于其他行使行政权力的主体。与会者对授权与委托的划分标准展开了激烈的争论，反对者认为是否有法律、法规授权并非授权与委托的本质区别，建议对国外的授权与委托理论进行深入研究后再确定二者的关系。此外，与会者建议：(1)增加以下内容：授权组织应当具备的条件；委托协议；禁止再授权与再委托。(2)关于受委托组织应该具备的条件的规定过于严格，应该放宽。试拟稿的规定事实上完全照搬了《行政处罚法》的规定，而行政处罚的受委托组织的要求较之其他行政事务的委托相对严格。
三、行政决定部分
第三章“行政决定”是试拟稿的核心章，共计13节，对行政决定的程序与实体事项作了全面规定。
1.关于行政决定这一名词的使用及其表述。试拟稿所指称的行政决定相当于具体行政行为。与会者对这一名词的使用展开激烈争论，大多数人都赞同不再使用具体行政行为这一名称，但反对用“行政决定”替代具体行政行为。理由为：(1)很难与国务院制定发布的决定、命令相区别。(2)无法体现实施行政权力的过程，仅表述了行使行政权力的结果。对此，与会者提出使用“行政处理决定”、“行政处理”、“行政行为”等建议。
试拟稿对行政决定的定义中没有使用特定事项，仅使用特定人，有人建议增加特定事项，以明确行政决定的具体性，区别于规则可以反复适用的特性。
2.关于程序的启动。与会者认为此部分应当重点解决行政机关不作为问题，建议增加规定凡是符合启动行政程序条件的，行政机关必须启动行政程序，履行其法定职责。
3.关于调查与证据。就体例而言，有人认为第二节“调查”与第三节“证据”应当合并为一节。就内容而言，争论集中在以下问题：(1)检查(第50条)。有人建议取消此条，认为检查是一种独立的行政行为，反对者则认为不仅不应当取消，还应当进一步细化，并建议此条的写法定位为用检查的方法实施调查。还有人提出增加规定对身体的检查的程序、对女性的身体检查程序、不得在休息日进行检查等。(2)建议取消调查妨害(第52条)。(3)证明标准与定案证据规则。有人认为试拟稿参照了诉讼证据规则，但是否适用于行政程序中需要再研究，此外，试拟稿中有些规定的表述需要再斟酌，如关于“证据的客观性和相关性”的表述。
4.关于陈述意见与听证。就体例而言，有人建议将听证提升为一章予以规定，理由是听证既适用于行政决定，也适用于行政机关制定规范性文件的行为，以及行政规划等。而且专章规定听证，可以体现此项制度的重要性。此外，还有人建议以“非正式听证”与“正式听证”的提法替代试拟稿采用的“陈述意见”与“听证”的提法。
就内容而言，有人建议参照行政处罚法，增加规定行政机关没有听取意见的法律后果，还有人建议听证主持人的人选可以建立类似民事仲裁员的制度，由社会专业人士担任。
5.关于信息公开。有人建议此部分由节提升为章，设专章规定政府信息公开制度，理由如下：(1)政府信息公开并非行政决定中的问题放在行政决定部分作为一节不妥。(2)政府信息公开制度涉及内容较多，现行规定过于简单，应当设章详细规定。反对设章、赞成设节的人理由如下：政府信息公开分为两类，一类是政府信息对不特定公众的公开，另一类是特定行政程序中行政机关对当事人的公开。第一类信息的公开，又可根据公开方式分为行政机关主动公开与依申请公开两种，行政机关主动公开部分涉及内容不多，而依申请的公开则涉及内容较多。从各国的规定来看，基本都采用了在行政程序法中规定“特定行政程序中行政机关对当事人的公开”的制度，“政府信息对不特定公众的公开”则制定单行的《政府信息公开法》予以规定，并辅之以《隐私权法》。中国应借鉴国外的作法，《行政程序法》中仅规定行政程序中对当事人的卷宗公开，并用一条规定“公众对政府信息享有知情权，具体规则制定单行的《政府信息公开法》予以规定”。
6.关于应用自动化设备和电子文件实施的行政行为。有人建议取消此节，内容分拆至其他相应条款中。总的来说，此部分专业性较强，与会者发表的意见较少，属于需要进一步研究的领域。
7.关于行政决定的成立与效力。此部分内容争议较大，具体集中在以下问题：(1)关于行政行为的成立与生效的时间点问题。有人认为成立与生效为同一时间点，行政行为作出后具备形式要件并送达相对人后即告成立，并开始生效。有人认为是两个时间段，具备形式要件后，成立；送达相对人后，生效。有人认为应当区分行政行为的内容：对相对人不利的行政行为，具备形式要件后，即成立，但送达相对人后始生效，对相对人有拘束力；有利于相对人的，具备形式要件成立后即生效，对行政机关有约束力。有人主张区分行政机关与相对人而不同：对行政机关而言，行政行为成立即对其生效；对相对人而言，送达后始生效。(2)无效与撤销的区分标准是什么?有人主张无效与撤销的区别在于：其一，引发的原因不同。行政行为重大明显违法的，属于无效，一般违法的，属于撤销。其二，主张无效不受救济期间的限制，主张撤销受诉讼期间的限制。其三，对无效的行政行为，当事人有权拒绝服从，对可撤销的行政行为，当事人应当履行。有人认为作此种区分没有任何意义。因为虽然理论上当事人对无效的行政行为有权抗拒，但实际上由于行政行为具有执行力，在有权机关作出无效认定之前，行政机关可以强制执行。此外，如果不规定当事人抗拒执行无效行政行为的免责制度，当事人的对抗权就没有保障。(3)补正适用于何种情形?补正制度使欠缺合法要件的行政行为因补足要件成为合法的行政行为，从而维持了其效力。补正制度适用范围过宽则达不到通过法定程序制约行政权力的作用，有人提出需要对补正适用的情形作进一步研究。
此外，与会者提出增加以下规定：(1)行政决定成立的要件。(2)行政行为的解释权由哪一机关行使。
四、行政规范部分
与会者对第四章“行政规范”提出了较多修改意见，但争论并不大。
1.关于“行政规范”名称的使用。有人反对使用行政规范的名称，认为与《行政复议法》等的规定不一致，建议也使用“行政规定”的名称。有人则认为应当与《行政处罚法》保持一致，使用“其他规范性文件”。还有人建议使用“行政规范性文件”。
2.关于本部分应当规定的内容。与会者认为还应当增加以下内容：(1)行政机关内部规则的制定程序。(2)立法听证。立法听证与行政决定的听证规则不一致，不能简单适用行政决定的听证规则。(3)借鉴德国的作法，规定行政规范效力持续的时间。如果没有特别规定，行政规范的效力最长不超过3年，3年后行政规范自动失效。(4)行政规范公布与生效之间应当有时间间隔，以适应世贸规则的要求。
3.关于行政规范的立法权限。有人主张应当定位为严格的执行性立法。
4.关于行政规范的效力位阶。此部分争论较大，有人建议直接规定各级行政机关所制定的行政规范的效力位阶，有人建议不直接规定，而是模糊处理。关于国务院制定的行政规范与地方性法规、规章的效力位阶，有人主张国务院制定的行政规范效力优于地方性法规、规章，有人认为低于地方性法规、规章。
5.关于行政规范的审查与清理机制。有人建议应当将行政规范的审查机制作为规定的重点内容。与会者一致赞同应当完善行政规范的清理制度，以解决实际中存在的大量已经不适应新情况的行政规范仍在适用的状况，具体制度可以借鉴德国的作法，规定行政规范效力持续的时间。如果没有特别规定，行政规范的效力最长不超过3年，3年后行政规范自动失效。
五、行政规划部分
第五章“行政规划”由于专业性较强，与会者对此部分没有进行详尽的讨论，意见更多停留在宏观层面，主要讨论了本部分的适用范围。有人认为试拟稿的适用范围太窄，应当将之扩展至：(1)乡镇规划。(2)经济规划等约束力不强的规划。还有人建议将之规定为适用于所有规划的程序。反对者则认为有的规划如五年国民经济发展规划等更多属于政策问题，而非法律问题，反对将适用范围定得过宽。
此外，与会者建议增加以下规定：(1)专家咨询与论证程序。(2)行政规划的救济途径，特别是对行政规划被变更、废止后受其不利影响的当事人的救济。(3)行政规划的公开、查询。(4)严格的变更程序，以防止行政机关朝令夕改，以及对当事人的补偿。
六、行政指导部分
与会者一致认为关于第六章“行政指导”程序的设计的定位应当为“鼓励指导、限制强迫”，即鼓励行政机关实施行政指导，同时防止行政机关采用行政指导的形式实施变相强制，规避承担法律责任。有人还建议应当对行政指导进行分类，规定不同的程序。
七、行政合同部分
第七章“行政合同”规定了行政合同的容许性、种类、各方主体的权利义务、订立程序等内容。讨论主要集中在以下问题：
1.关于行政合同与民事合同的区别问题。与会者一致认为行政合同不同于民事合同，肯定了试拟稿专章规定行政合同的作法，但在行政合同与民事合同的区别到底是什么的问题上产生了争议。有人提出行政合同与民事合同的区别在于：其一，进口。行政合同当事人的选择主要通过招标投标的方式确定，当事人必须具备一定的条件与资格。其二，管口。在行政合同的履行中，行政机关享有民事合同当事人所没有的特权。其三，出口。因行政合同产生的争议救济途径不同于民事合同，适用不同的救济规则。有人认为此三项不能完全充分解释行政合同具有不同于民事合同的特性：其一，民事合同当事人有时也采用招标投标的方式确定，也要求合同签订人具备一定的条件与资格。其二，行政机关所享有的检查权等民事合同当事人也享有。
2.内容上是突出行政合同的“合同性”，还是突出其“行政性”?有人认为试拟稿为了强调行政合同不同于民事合同之处，过于强调行政合同的行政性，令人感觉行政合同与传统的单方行政行为并无区别，这与行政合同产生的背景是相违背的，主张内容上应当突出行政合同的“合同性”，而非其“行政性”，并认为“合同性”才是行政合同这一制度的生命力所在。赞成此种主张的人还建议条文应当从政府是否有权签订行政合同、如何签订行政合同、如何履行合同的角度来写，而不是在行政程序法中解释说明什么是行政合同，即不能就行政合同本身规定行政合同。
3.关于行政合同双方当事人的权利义务。有人提出不应当规定双方的权利义务，由双方约定。有人认为应当规定，但是认为试拟稿过多规定了行政机关的特权，没有对相对人的权利予以足够的重视。还有人认为在规定行政机关特权的同时，还必须规定行政机关行使其特权的规则，以保护相对人。
4.关于行政合同的种类。有人建议将行政机关与其他行政机关、工作人员签订的协定称为“行政协定”，行政机关与相对人签订的称为“行政合同”，二者适用不同的规则。有人认为试拟稿总结的行政合同的种类不够准确、全面，有待进一步总结。
此外，有人建议取消关于行政机关对行政合同的解释权的规定，认为这非常不利于保护相对人的权利。
八、法律责任部分
第八章规定了违反法定程序应当承担的法律责任，但与会者一致认为试拟稿的规定过于简单，没有任何意义，建议取消。