隐形的对抗：课程分权管理中的困境与启示，本文主要内容关键词为：困境论文,启示论文,课程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为我国课程民主化、科学化建设的重要条件，改变以往课程管理中权力过于集中的状况，实行国家、地方和学校的三级课程管理制度，是课程管理权力下放的实质性表现。应该说，三级课程管理制度的出台一方面继承了20世纪90年代以来课程权力下放的尝试性改革所取得的成果，大胆地启用了“自上而下”、“自下而上”的双向课程管理机制，进一步将课程权力从中央下放到地方教育行政部门和学校；另一方面，三级课程管理制度考虑到我国各地区、学校在文化特点和实际需要上的显著差异，力求构建更具开放性和适应性的课程体系；再一方面，三级课程管理制度的实行更是顾及课程改革需要不同层次改革参与者力量的聚合，单一的“自上而下”的统一管理不仅无法关注到课程实施的具体情境，更会使地方和学校的有效决策被忽略，造成权责的不对称，影响课程的落实。然而，这种分权管理的模式却并没有得到十分有效的运作，在不同层面的课程管理主体间甚至出现了冲突，本文试图从分析课程分权管理中的问题出发，进行一些有意义的讨论。
一、课程分权管理中的责权分配
三级课程管理制度的确立为课程分权提供了制度保障，通过明晰彼此的权责分配，新的课程管理机制试图通过权力的分配，保证课程建设的完整性、课程实施过程的有效性、课程质量的优质性，确保权利和责任的统一。在把权力下放给地方和学校的同时，也将责任落实到了地方和学校，从政策上保证了国家对地方和学校的课程管理行为更有效的约束和限制。以下一张简表概括了三级课程管理制度中各级管理职能部门的权责分配。
二、课程分级管理的实际困境
客观地概括，当前的课程分权管理正处在“为而不达”、“有所不为”的困境中。
说其“为而不达”，是肯定不同层级课程管理主体按照三级课程管理政策“有所应为”的规定所采取的行动以及取得的成绩，但同时正视很多管理效果不佳或管理不规范的行为。比如，大多数地方和学校都进行了地方课程和校本课程的开发；地方和学校的课程管理主体也尝试因地制宜、因校制宜的编制地方和学校的课程计划和实施方案；努力建立新的校本教研机制以转变教学管理模式；在课程评价方面，试图建立新的发展性的评价体系，而一些走在改革前沿的地区已经对升学和招生制度做出了改进，并建立了周期性的对课程实施进展情况做出评估和反馈的机制。但是，这些发展在地区、学校之间十分不平衡，发展的不规范问题也层出不穷。拿课程评价管理来说，评价权的归属问题、评价的具体标准问题、评价的度的把握等问题仍悬而未决。而地方和国家的相关管理机构中，负责基础教育课程管理和考试管理的部门也相互分离，彼此间不协调。
说其有所不为，指的是课程管理中有许多“应为”却因为“有所难为”而没能做到的地方，使得各级教育主管部门的课程管理水平徘徊不前。主要表现为三个方面：
一是课程管理规范不健全。实现三级课程管理体制原本是为了让地方和学校更加灵活的管理课程决策、开发、实施、评价、保障等各项事宜，调动地方和学校参与课程管理的主动性和积极性，但是缺少了规范的分权和职权的衔接，只能使得地方和学校课程管理出现混乱。以校本课程的开发为例，“健全的课程管理规范对其每一方面及其操作环节都应有明确要求”，[2] 然而综观国家和地方的关于建设校本课程的规定、指导性文件或审核意见，其中关于校本课程设计、实施和评价的规范和具体设计要求都十分的概括和精要，难以实际指导校本课程的开发、实施和评价。但也没有相关部门对此直接负责，对学校校本课程的开发做具体规定，如怎么进行需求评估、怎么确定目标、怎么实施和评价，各有什么具体的要求；可是校本课程审核却要求学校缴纳丰富的文本材料：包括学校校本课程开发总体方案，含课程宗旨、课程目标、课程设置、组织实施、课程评价、课程管理等内容；各校本课程门类实施纲要，含课程介绍、培养目标、教学计划、活动组织、教学评价、教学建议等内容；已开发的校本课程文本材料。没有统一的课程管理规范，地方和学校课程管理行为就像“黑箱操作”，其有效性有待商榷。
二是课程管理手段和渠道的不完善。由于成形于20世纪50年代的同集中统一的课程管理体制相适应的行政指令性的管理手段仍具有很强的影响力，国家、地方和学校的课程管理中仍留存较强的控制性，有些地方仍然将旧的管理理念用在新的管理体制中，导致不同层级课程管理主体行为上的不一致，限制了学校和教师的自主管理权限。在三级课程管理体制中，我们仍需要发挥行政管理手段的优势，如利用它的权威性和强制性，来保证政令通畅、避免不规范的管理行为。但与此同时，也有必要开辟课程管理的其他手段和渠道，实现课程管理的民主化和科学化。比如很多研究者建议在课程资源的开发和配置上可以部分试行市场化：在教学管理中更多的倡导研究式、协商式的管理，让专家学者、管理者和教师共同参与到课程管理中，让课程管理成为激励和改进教学的重要手段。同时，新时期的课程管理也要体现课程决策和协商的科学性，把管理行为建立在对实际情况的科学调研和分析的基础之上。另外，目前尚未建立联结地方、学校、教师、学生、家长和社会人士的多向的信息沟通和反馈机制，加大课程管理的信息化建设也是实现民主、科学的课程管理的有效途径。
三是管理策略和方法的不到位。主要体现在地方和学校都缺乏有效的管理策略和方法。国家在制订课程管理的相关政策文件时，提供的更多的是课程管理的一般原则和规定；而地方和学校却苦于缺乏操作性的技艺和知识。改革的决策层总是把具体实施和操作的责任毫无保留的下放到了下级，认为“我们提供方向性和纲领性的指导，具体方法要你们去想”，这表面上是一种权力下放，同时也是一种责任的推卸。在课程管理的实施中，最困难的可能不是文本政策的制定，不是如何勾画理想的改革蓝图，而是面对实施中的“细节性复杂和动态性复杂”，[3] 而改革的关键也是在认识这些复杂性的前提下提出能够解决实践难题的具体方法和策略，当我们对问题都不明晰的时候，也许更需要群策群力的解决问题。
三、隐形的对抗：课程分权管理的软肋
正是课程分权管理所遭遇的“为而不达”、“不为”和“难为”的困境，使得课程分权管理的有效性遭受质疑，寻根究底，管理的不力和不协调究竟源自何处？是“政策制定的政治环境有朝向短期、简化、低成本解决以制造成功征兆的压力”[4] 所造成的，还是地方和学校没有具备同课程管理相适应的课程意识和能力？笔者以为，通过透视不同课程管理主体之间的观念和行为的矛盾和冲突，放大课程管理实施主体间的关系，也许可以帮助我们寻找更具意义的启示。
可以看到，不同层面的改革参与者在进行课程管理的变革中有较为明显的冲突，而这些冲突直接造成了课程分权管理在实现过程中问题的生成。
一是“自上而下”、“自下而上”的管理思维方式的冲突。这是课程管理分权过程中最显著的问题。改革的决策者和设计者认为，只要在课程管理的三级体系中明确了各个层级的权力分配、具体职责，那么，各级课程管理主体只要发挥各自的主动性、积极性，各取所需、各尽其职，就能构建一个民主科学的课程管理体系。对高层的管理者而言，他们主要把“精力和时间放在组织全局性或战略性问题的考虑上”，[6]“自上而下”的思考课程管理工作，他们更多的关注改革的方向、大政方针，但是很少花费精力处理具体的日常性事务，而任务的达成和效果实用的工作思路则是中层和基层管理者的主要任务。另一方面，改革的决策层把对改革的成功实施建立在所有改革参与者都积极努力并创造性地完成任务的基础上，这种理想化的假设，容易在改革一开始就忽略规范的建立。而中层和基层的管理者的管理思路却是“自下而上”的，他们一方面需要解读上级的指示、分配具体的任务，另一方面希望从实际出发，更关心“这件事我能做吗”，在这个前提上再思考“做得好能够得到什么”、“有什么好处”，从而有步骤、分层次的逐步推进改革。这里笔者借用期望理论中的期望—效价的模型来分析中层和基层管理者思维方式的特点。
从上图可以看到，地方和学校层面的课程管理在面临新的改革任务时，会考虑从事某项工作可能带来的期望值和对这种期望值的渴求，比如当地方上确实希望获得课程管理的自主权，又认为履行三级课程管理政策可以带来所期望的效应时，主要管理者会致力于这种改革；或者校方很希望改善学校管理体制、教师很希望增加课程管理的参与权，而三级课程管理体制的有效实施可以为他们带来这样的效益的时候，学校和教师也会积极的投入改革；但是有了参与改革的热情和足够的责任心还不够，改革的参与者实际作为是建立在对工作难度的认识和完成工作的可能性考察基础之上的。这样的前提下，哪怕改革参与者的期望和对这种期望的需求程度很高，但是却缺乏实现这种期望的手段，甚至是通过努力都无法达成任务，那么改革的链条都无法再继续下去。另一种情况所导致的结果就更为严重，当改革的参与者以他们所认可的方式来操作改革目标，比如前面提到的仍然把旧的管理方式用到新的管理体制中，却产生了非预期的效果、产生了混乱的局面的时候，他们会判定即使做出了努力改革的目标也是不可被达成的，因此会果断的终止改革的行为。看来，如何真正落实“自上而下”、“自下而上”的双向管理体制，先要妥善处理“自上而下”和“自下而上”的两种具有差异性的管理思维方式，否则就会造成“桔生淮南则为桔、生于淮北则为枳”的后果。
二是引导和服务还是监控和强制——管理职能定位的冲突。三级课程管理体制倡导的是权力下放、分级管理，要让地方和学校获得课程管理的自主权，但是在实践中，三级课程管理的职能部门甚至出现了彼此“扯后腿”的现象。比如，学校的课程管理受到地方基层管理职能部门的直接监控，基层管理职能部门，比如教研室最惯用的管理方法就是定期组织统一的考试，当然，诚如一些校长所说的，通过统一考试来实现对学校、教师课程改革的引领未尝不可，但是如果考试变了质，没有具体的考核标准而漫天撒网，以此加强地方对学校教学的控制、让学校和教师教学紧紧的束缚在考试的目的上，那显然反而起不到引领的作用，更让学校和教师的自主权无从发挥。又比如，在课程实施的评价上，国家和地方级的课程实施评估组往往是以“走马观花”式的搜集信息，这样的评估还带有评比的性质，美其名曰是为了增强竞争、激励发展，但是学校却不得不为了检查做好准备工作，忙得马不停蹄；可是常规的日常评价机制却没能跟上，学校甚至不知道该如何对自身改革情况做出评估，舍本求末也成了三级课程管理中的值得玩味的现象。再比如，有些地方的基层管理部门把管理方式的变革当作政治任务来完成，虽然他们也遭遇了上级主管部门或政府职能部门的不配合、缺乏来自各界的支持、没有获得有效的咨询和指导，但是仍然信誓旦旦，指出“排除万难也要努力完成任务”，这种工作思维带有鲜明的官僚管理体制下的残留色彩，精神固然可嘉，可是带有如此出发点、如此的委曲求全，显然同民主科学的管理精神相违背。反思再三，为什么搭建了三级课程管理体制，国家和地方高层的管理者仍然只是更多地提供课程政策文件和“应然”指导；为什么地方和学校仍然缺乏系统化的实用知识(如地方和校本课程开发和管理、课程资源的开发和利用等)，相关的咨询和技术支持仍十分滞后；为什么民主、科学的管理体制框架下仍隐含着明显的层级和服从关系。笔者以为，关键仍在于课程管理体制改革的职能定位，即课程管理的直接目的是什么，各级课程管理主体进行分工合作的目的是什么，这一点的认识仍没有明晰化。仅仅是国家少管一些，就能实现分级管理的目标了吗？显然不是，分权管理一方面是把那些能够让地方和学校充分因地制宜、因校制宜的管理权力下放，实现更有针对性的管理；另一方面是促成各级管理者角色的转变，他们之间的层级关系不再是服从式的行政管理关系，而是提供“服务”和“引导”层级相连的职能体。在这样的前提下进行分工服务，共同促进学校教育、教师、学生的发展；管理的直接目的是激励发展。这就同学校教学改革要求教师成为“平等的首席”而不是教学过程的霸权一样，教师要少一些强制，多创设条件让学生自由发展；因此，各级课程管理主体也要少一些强制，多提供一些服务、为下级管理主体顺利开展工作创造条件。如果仍然新瓶装旧酒，以强制和监控作为主要的管理目的，那么纵然实现了权力下放，也会产生相反的作用，比如学校和教师反而会觉得课程管理变得繁琐复杂，难以操作，各种多样化的任务让他们不堪重负，权力反而成为负担；甚至由于上级管理部门的指令和控制方式的多样化，而使得基层的管理主体有责无权，苦不堪言。当然，上级管理部门少一些强制和监控，并不意味着忽略规范和引导，关键是如何恰到好处、对症下药的“多给一些”，这是各级管理者在管理实践中要修行的艺术；正如有的研究者指出的，“服务”乃是课程管理的核心任务，而“非经由控制达成的某种‘副效应’”。[8]
三是对管理能力的期望和实际水平的冲突。在课程管理体制的变革中，我们仍然高估了各级课程管理主体的能力，也忽略了各级课程管理者能力建设的同步性。改革设计者往往忽略了对能力发展做出整体的规划，从这个角度而言，改革的设计者并没有将不同层面改革参与者的学习和发展当作改革的基本目标(人们在改革中往往更关注教师的专业能力的发展，却忽略了中层管理者以及地方层面的课程管理者的能力建设)，变革促进参与者的能力发展仅仅被当作促成改革成功的一种手段或是改革实施所获得的附带性收益而已。笔者以为，如果我们期望改革能够带来更广泛的结果，就必须将所有改革参与者(包括改革设计者、地方各级的管理者、专家学者、学校管理者、教师、家长及其它的社会人士)的学习发展和能力建设提上日程，如果我们将人们的学习发展和能力建设当作一个正式议题而不仅仅是一个附带条件来考虑，我们将最终获得意想不到的变化。不仅仅是教师，更多的不同级别的课程管理参与者的能力发展也应该同步于课程改革各项工作，没有能力的同步发展，再多的资金和资源的投入也会因为使用的无效性而造成浪费。新课程改革这样大规模的改革对地方和学校的课程管理能力都提出了新的要求，笔者以为，地方层面的课程管理成为改革实施中的重要环节，地方课程管理者不仅要具备协调国家以及地方内部各个层级课程管理行为的一致性和完整性的能力，还要负责管理和解决情境各异的基层学校改革的具体问题；而加强地方(包括省级、市级、县区一级的教育行政和科研管理人员)能力的建设，势必大大提高他们影响学校工作的水平，而不仅仅停留于“政策的搅拌器”的水准。学校的管理者更是联结地方和教师推进学校课程改革的关键性中介环节，他们在调动教师积极性、促进学校文化和团队合作的发展、加强外部合作和联系等方面领导能力的提升，对提高学校运作的有效性至关重要；学校教师作为最直接的课程改革的实施者，提升教师能力的重要性已经受到广泛关注，除了他们的教学能力提升以外，更要关注他们协调合作、校本教研、课程与资源开发等课程管理能力。正如富兰所指出的，大规模的改革要“重在改变能力而不是改变结果”，因为能力的改变能够帮助人们适应各种艰难的改革情景、能够接受各种危机的考验。但是需要指出的是，虽然能力的改变能够带来更广泛的改革成果，但是这个过程是花费时间和精力的，对它的投入也不是立竿见影的。