教育券：一个教育财政的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教育券理论概述
教育券(educational voucher)制度最初的理念可以追溯到十八世纪。早在1776年，亚当·斯密在《国民财富的性质和原因研究》一书就提到“如果允许领取慈善基金的学生以及大学自费生自由择校，则可能引起大学间一定程度的竞争”[1]。与其“自由放任”、“廉价政府”的思想相一致，斯密主张尽量避免政府对公民教育的直接干预，通过学生自由择校引发学校间的竞争以提高教育效率，从而开启了教育券的本质思路。教育券制度的正式提出是由美国新自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》一文中完成的。弗里德曼针对当时美国公立学校一统天下，教育制度僵化，资源使用效率低下的现状，提出应改变对公立学校直接补助的教育投入方式，由政府把经过预算的教育经费折算成一定数额的有价证券直接发给学生，学生凭教育券自主选择公立学校或私立学校。弗里德曼自由市场模型中的教育券可归为“无排富式”教育券，即所有适龄儿童可以获得等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足部分由学生自己支付。1964年，英国经济学家皮考克(Alan Peacock)和怀斯曼(Jack Wiseman)对弗里德曼模型做了修正，主张应将教育券与学生家长的收入联系在一起，即教育券的价值应与家庭收入成反比[2]。显然，皮考克和怀斯曼的收入关联模型开始引导人们从社会公平的角度去看待教育券政策。1966年，美国社会学家詹克斯(Christopher Jencks)的补偿模型进一步强化了教育券的这种公平功能。詹克斯建议给予贫困家庭儿童第二张补偿性的教育券即“排富式”教育券，以克服低收入家庭学生上学的困难以及由此造成的不同社会阶层之间的经济隔离。1983年，莱文(Henry M.Levin)提出了义务后教育阶段的教育券模型。所谓义务后教育是指政府或私立机构在义务教育阶段后向学生提供的教育机会，如大专院校，各类职业技术学校提供的教育和培训等。莱文认为，教育券在刺激教育多样性和增强学生主体地位方面具有优势，“相对于义务教育，教育券在很大程度上更适合于中学后教育领域”。在2002年，莱文进一步指出，教育券应以一种义务后教育津贴的形式出现，以突出教育券对终身学习的支持。莱文模型的创新性在于提出教育券应具有终身效力。
教育券理论深刻影响了美国乃至世界各国公共教育的改革。在20世纪60年代末期美国的选择教育运动中，由政府资助的教育券制度得到初步实施，90年代开始在一些地方逐步推广。世界上其他一些国家如智利、哥伦比亚、瑞典、芬兰、英国、波兰、澳大利亚、肯尼亚、荷兰等以及我国的台湾和香港地区都已经把教育券的设想付诸实践。从各国的政策安排来看，教育券制度的目标在注重教育效率的同时更多地强调教育公平。如美国的密尔沃基家长选择方案只资助低收入家庭学生进入私立的、非宗教学校就读；克利夫兰奖学金计划只资助低收入家庭儿童选择学校；佛罗里达州的“A+”教育券计划只资助那些就读于教育质量被评为最低级别即F级的学校的学生重新选择质量更高的学校。哥伦比亚的詹克斯模式以及我国台湾地区的私立高中职业教育券计划都是关注社会弱势群体的教育券模式[3]。
二、教育券是教育财政资源配置的制度性创新
新制度经济学认为，制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德理论规范。”[4]制度作为支配经济单位之间可能合作和竞争方式的一种安排，一般是可变并可以创新的。制度的变迁是新制度的提供者、需求者在制度市场上交易制度商品的博弈过程。在一个可供挑选的制度选择集合中，如果存在一种制度安排，其实施的预期净收益大于现行制度，则当前的制度安排就处于非均衡状态，追求利益的动机将必然导致制度变迁。我国教育财政基本上是计划经济的模式——教育资源由政府行政配置、校长由政府任命考核。政府在教育领域既是管理者又是主要的投资者。在这种制度安排下，诸如所有者缺位、激励不相容、效率低下等制度性缺陷越演越烈。显然，现行的教育服务供求模式已不再是教育制度集合中最优的一个。
教育券作为实现公共权力干预与市场调节良好耦合的、以提高教育资源配置效率和均等教育公平为双重目标的一场革命性制度变迁，其制度创新性在于：(1)通过教育资源配置权力的市场化，使政府从对哪个学校拨款及拨多少款等微观管理事务中脱离出来，专司教育布局、教学监督、质量评估、政策制定等宏观管理职能。其制度优势是：既有利于克服传统分配体制下教育效率低下的弊病，避免公权行使过程中的“设租”、“寻租”现象，还能为公众参与公共教育事务的决策过程提供制度通道。(2)通过教育决策权的公众化，确保公民受教育权得以全面有效地履行。公民的受教育权不仅是指拥有一个受教育的场所和机会，还应当包括选择教育形式的权力，而教育券正是确保公民受教育权得以有效履行的制度。这种制度的优势表现为：学生可综合考虑个性、经济条件、学费价格、学校特色等多方面因素自主择校，以实现自身“受教育权”的效用最大化；每位符合条件的适龄公民都可获得与其家庭经济状况相对应的教育券，以实现各阶层公民的教育公平化；教育经费由“隐性补贴”变成看得见的“教育券明贴”，以实现财政资金使用过程的透明化。(3)通过办学权力的自主化，使学校能够提供多元化、个性化、高端化的教育产品。在政府“齐步走，一刀切”的“大一统”办学模式下，学校缺乏自主性，教师缺乏积极性，学生缺乏创造性，这与时代发展对教育产品的高端化、个性化需求日益脱节。而教育券作为一种倡导“校本管理”的制度设计，其制度优势表现为：为学校走特色化、多层次的办学道路提供了制度保障。由于学校获得的教育券以及其代表的经费与学校吸引的学生数量有关，学校就会在生存压力和发展动机的驱使下，以教育服务市场的需求为导向，按照独立市场主体的模式进行运作，进而形成独具魅力的学校品牌；粘合和引导民间资本进入教育领域，解决财政教育经费的严重短缺问题。出于经济人的考虑，一般家庭是不会放弃教育券这种既得利益的，于是，当教育券只能抵补部分学费后，家庭会以储蓄补足学费余额。另外，若政府将教育券的实施范围定为以其是否为社会提供所需的教育服务而非以教育机构的所有制为界限，就会为大量民间资本投资教育领域提供明确的政府认可和强大的利益驱动，从而增加教育的社会投入。
三、个案分析：长兴县教育券政策及影响
长兴县是浙江省的“小康县”和全国综合实力“百强县”，但和全国其他县市一样，长兴县同样面临教育经费不足，教育资源配置不合理等问题。如何提高教育资金的使用效益，让有限的资源发挥最大的效用？2000年长兴县教育考察团到美国进行考察，在美国的加利福尼亚州了解到美国的教育券制度。在加州的公共财政中，教育经费平摊到每个学生的头上，通过教育券的形式直接发给学生：学生拿着教育券自由选择学校，学校收了教育券，再去政府领钱。从美国的教育券制度得到启发，长兴县从2001年9月开始试行教育券。
2001年夏天，长兴县出台了《长兴县教委关于教育券的使用办法》、《关于加快中等职业技术教育发展的若干意见》，规定从2001年起发放“教育券”。新人民办学校的义务教育阶段学生可获得一张面额500元的教育券，新人民办学校职高班的学生可获得一张面额300元的教育券。9月开学时，学生将教育券交到职业学校或民办学校，可以抵充相当面额的学费；学校把教育券交到教育局，教育局在审核确有此生到该校入学后，根据教育券金额数目发给该校相应的钱。当年，长兴县发放教育券65万元，发券学生1800多人，其中民办学校28人。针对那些因特殊原因或突发事件造成家庭困难，丧失或部分丧失学费支付能力的学生，2002年，长兴县教育券的发放范围扩大到弱势群体，向贫苦学生发放“贫苦助学教育券”。当年秋天，全县351名贫苦家庭的初中生、小学生，分别发放了面额300元和200元的教育券，全县贫苦学生无一辍学。据统计，2002长兴县有2400多名学生拿到教育券补助，其中包括扶贫助学类300多人，职业教育类学生2000多人，民办学校的义务教育阶段学生100多人。发放教育券160多万元，其中120万元来源于财政拨款，40万元主要是社会各界的募捐。目前，长兴县的教育券改革还在不断深化中，提出在高中阶段全面试行教育券制度的目标，这一设想分两步实施：2003年9月到2005年7月，在高中阶段试行发放教育券；从2005年9月起，在高中阶段全面实施按学生人均培育成本核算拨给教育经费的教育券制度，实行高中教育经费拨款机制的重大改革（注：数据来源于浙江省财政科学研究所调研资料。）。
经过几年的实践，长兴县试行的教育券制度对公开办学，节约教育经费，合理配置教育资源，深化教育体制改革，都产生了深远的影响，表现为：
1.教育券发挥了“四两拨千斤”的作用，改善了投资环境，吸引了民间资本投资于教育事业。长兴县的民办学校起步于1992年，由于没有得到政府有力的支持和社会的认可，民办教育发展缓慢。教育券的发行使得民办教育也能得到政府的财政支持，从而掀起了长兴县民办教育投资的高潮。2001年，长兴县成功引进外来资金4500万元，新建了一所中学。目前，由民间资金投资1.3亿元的一所中学正在兴建。
2.教育券发挥了政策导向作用，有利于教育资源的合理配置。我国教育体制很大的弊端是教育结构不合理，突出表现在职业教育滞后，培养的学尘缺乏一技之长，难以适应社会的需要，造成教育资源的极大浪费。长兴县教育券试行两年多来，长兴县的职业教育形势有了较大的变化，职业教育招生向好，普教和职教得到了协调发展。据统计，2000年长兴职教招生1403人，职教和普教招生之比仅为0.73:1；2002年增加到3306人，招生比例达到1:1。
3.教育券促进了竞争，提高了教育质量。长兴县教育券的推行，在进一步引进私人资金和外来资金投资教育的同时，也改变公办学校一统天下的局面，给民办学校和职业学校一个公平竞争的机会。学生可以凭借教育券选择学校，推动了教育体制改革和教育质量的提高。
4.缓解了贫苦家庭的困难，有利于九年制义务教育的普及。长期以来，我国对困难家庭子女的义务教育给予困难补助的方式是把现金发放给贫苦生。这种补助方式容易造成资金移用。用教育券代替现金，确保了专款专用，也规范了贫苦助学金的管理。长兴县能够普及九年制义务教育，没有学生因贫苦而失学，充分显示教育券的生命力。
四、几点启示和思考
启示和思考一：教育券在各个国家和地区的实践，应是结合自身实际情况的扬弃，而非简单的“拿来主义”。教育券作为一种选择可以在若干地区发挥积极作用，但并不意味着能在全国范围迅速推广。只有当受教育者在可能的求学地域范围内，有数量众多、质量合格、特色显著的学校可供选择时，教育券的实施才具有实质意义。我国目前的情况是，城乡之间、地区之间经济发展极不平衡，广大农村教育事业总体水平尚不发达，一乡一中，一村一小的情况普遍存在。因而，各地切勿盲目跟风，要视自身经济发展水平和制度环境决定能否实施或何时实施。
启示和思考二：不同的公共资源配置模式对应着不同的社会福利水平。教育券制度能够带来公平的改善、效率的提高已为长兴实践所证明。但教育券制度是否是最优的最终的公共教育资源配置模式？有无比它更优的制度设计？教育券制度本身要做哪些改进？这值得我们进一步去探索。
启示和思考三：长兴教育券制度主要是用来解决城市基础教育和职高教育经费的使用效率问题，能否将这种教育资源的制度性创新引入到高等教育？更进一步，能否在其他的公共资源配置领域实行类似教育券的制度，如政府退出医疗领域的微观生产，而通过发放“医疗券”的方式实行宏观管理？这是值得我们探索的另一个问题。