“环境保护问题研究”笔谈（共五篇）——论我国河流生态环境保护立法的缺陷和应对措施，本文主要内容关键词为：笔谈论文,河流论文,环境保护论文,缺陷论文,应对措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1009－5675(2013)05－077－04
水是生命之源。随着我国人口数量的增长、现代工业废水的乱排乱放、城市垃圾、农村农药喷洒等等，造成河流污染严重，本来已是极少的淡水资源加剧短缺。在加大利用现代科学技术进行污染治理时，更应该加快生态环境保护法制建设。
一、我国河流生态环境保护的立法缺陷和不足
近年来，河流生态环境有逐步恶化的趋势，据2010年05月13日，凤凰网报道：中国严重污染七大河流，89％的饮用水不合格[1]。在我国，只有不到11％的人饮用符合我国卫生标准的水，而高达65％的人饮用浑浊、苦碱、含氟、含砷、工业污染、传染病的水。2亿人饮用自来水，7000万人饮用高氟水，3000万人饮用高硝酸盐水，5000万人饮用高氟化物水，1.1亿人饮用高硬度水[2]。当前，我国河流生态环境保护立法不足之处主要表现在以下几个方面：
(一)立法缺位
新中国成立以后，我国比较重视用立法的形式保护环境。但是有关河流生态环境保护方面的立法步伐太慢，至今我国还没有一部专门的河流生态环境保护法，作为河流生态环境保护的法律依据。河流生态环境保护立法需要保护的对象没有具体法律化的规定。从我国涉及河流生态环境保护的法律条文和规章制度中，可以看出受法律保护的河流生态资源的对象比较分散，在客观上很容易造成对同一种保护对象解释混乱。环境保护法保护对象是以人类为中心的环境事物，而河流生态环境保护立法需要保护的对象应该是以河流生物为中心的环境事物。我国生态环境保护法规中，只是简单地套用了环境保护对象范围，因此造成了受保护对象的偏差，也导致河流生态环境保护法司法的功能性偏差。
我国现行的河流生态环境保护地方性法规和地方规章的内容皆大同小异，缺乏地方特色。中国地域辽阔，河流生态环境差异很大，不同自然地理条件的河流开发利用和保护的主要对象不同。订立地方性法规时，只有强调地方特色，才能有效保护河流生态环境。
我国的河流生态环境保护工作，从20世纪70年代开始到现在已取得了很大的成绩，在长期的实践中积累了十分丰富的经验，总结出了许多行之有效的河流环境保护的制度和措施，这些制度亟须以法律、法规条文的形式固定下来，以国家强制力来保障其实施。
我国河流生态环境保护法存在一些制度性的缺陷，这就必然导致了无法可依的局面。在我国河流生态环境管理的实际中，现行的许多有关河流生态环境保护的法律条文规定不系统、不具体、针对性不强，在实际工作中难以有效实施。例如对一些严重污染河流生态环境的事件处理中，缺乏统一的法律规定和解释。河流主管部门或环保部门相互推诿而不能及时处理；对一些严重影响河流生态环境的污染事故只是进行了行政或者经济处罚。河流主管部门难以做到依法管理河流生态环境，对污染和破坏河流生态环境行为进行有效、及时的处罚。
(二)执法不严，监管不力
目前，我国河流生态环境在某些地方进一步恶化的原因在于环境主管部门对河流生态环境保护的认识不足，行政管理的手段过于单一，过分依赖于经济处罚，使一些严重危害生态环境的行为缺乏长远有效的法律监督机制和管理。部分企业超标排放，单位或者个人随意破坏水利设施，肆意乱挖滥采沙石、滥捕乱采水生野生动植物等行为时有发生，致使河流生态环境安全保障遭到破坏，严重影响当地的河流持续开发利用和经济安全的发展。
现行的环境管理体系仍是按辅助性原则为依据的，统分结合的，多部门、多层次的执法管理体系。这样形成了执法主体势力割据的局面，致使权责不明，权力过于分散，从而使一些省、市、县级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。加之，我国河流实行属地管理，各自管理一段，对河流流域生态污染和破坏，难以形成及时有效的监管和执法。但是，我国水资源分布范围极广，一条河流往往会流经多个行政区域——县、市、省甚至跨国，上游地区工业或生活污水排放，使下游区域工农业生产遭受损失，造成上下游区域社会经济发展的矛盾。治污责任主体缺位是我国跨界水污染治理和管理的难点。
(三)制度滞后
我国是一个发展中的国家，人口众多，人均耕地和水资源大大少于世界平均水平；东、中、西部地理环境、经济水平差距较大，加上经济发展总体水平低，国家不可能拿出更多的资金来增加环境保护投入。这些国情决定了我国在今后相当长的时间内，只能在发展经济的同时加强环境保护工作，在经济建设的过程中解决环境保护问题，不能走先发展、再治理的发展道路。胡锦涛同志在十八大报告中提出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展[3]。这是将生态环境保护和建设提到很高的地位，我们需要用法律制度进一步落实。
(四)人民群众的生态环境保护法律意识有待提升
目前，广大河流的政府管理人员政策性意识浓厚，法律性意识较淡薄，致使许多法律法规的强制性、规范性、稳定性不足，造成河流开发利用和保护法治建设障碍重重。我国河流生态环境保护法整体上仍未形成一个完整的体系，宣传力度欠缺，造成了一些河流管理人员为了本地区经济利益而对生态环境保护不够。这种把局部利益与整体利益、短期利益与长远利益对立起来的做法，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。同时，一些沿河流域居民认识不清河流生态环境保护法律的内在经济动因，为了自己一时的经济利益乱采河道内的沙石、大肆捕获水生珍稀动植物、过度地从河流中提水灌溉，加之沿岸企业乱排废气、废水，加剧了河流生态环境的恶化。从另一方面来说，我国的老百姓历来有“靠山吃山，靠水吃水”的生活思想。居住在河流两岸的人们只有从江河中去求生存，以渔业捕捞和养殖为主要生存手段，但由于缺乏河流生态环境保护知识，部分居民在渔业生产过程中不知不觉地破坏了河流生态环境。
二、构建我国河流生态环境保护法律体系的对策建议
经过近四十年的时间，国家和地方对河流生态环境保护工作制定了一系列法律、法规和标准，使河流生态环境保护工作有了较大的发展。随着我国的《环境保护法》、《水法》、《河道管理条例》、《取水许可证实施办法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》的相继颁布实施，地方性、配套性的法律法规建设工作全面启动，各种质量标准初步配套，我国的河流生态环境保护法从数量上看已初具规模，目前正处于进一步发展、提高和完善的阶段。现阶段既是我国河流生态环境保护立法成就最为突出的阶段，也是我国河流生态环境迅速恶化的主要阶段。这一现象，在一定程度上反映了我国的河流生态环境保护法律与河流生态环境市场的急剧变化更加大了这种法律制度供给与河流生态保护需求之间的现实和潜在的距离。因此当前河流生态环境保护立法亟待解决的问题是从追求立法数量向提高立法质量转变，并着重做好以下几项工作：
(一)重视环境法制建设中的统一性
河流生态环境保护工作是一项复杂的综合工程，从法律管理手段角度考察，仅依靠河流生态环境保护法这一部门法的调整是不够的，必须依靠其他法律部门的手段对河流生态环境社会关系实行综合调整，同时也要加强与环境相关的其他法律的制定。在制定和完善我国河流生态环境保护法的同时，以可持续发展观为指导重构我国法律体系。如在我国修订民法典的过程中增加有关环境权等环境保护的规定。《环境权初探》一文，是中国法学界系统地研究环境权理论的开端[4]。环境权是一项法律权利，同时也是一项自然权利，是不能剥夺的[5]。
(二)政府的河流资源环境管理职能的重新定位
明确政府作为环境保护的责任主体，并明确责任承担的方式。环境保护事关公共利益，政府理应成为环境保护的责任主体。在强调环境保护是企业和个人应承担的责任的同时，应进一步强化政府主管部门的环境保护责任，提高政府环境保护意识。建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制，细化政府责任、领导责任和管理责任，如果造成人民群众的利益受损，还应启动国家赔偿，如果政府的行为严重危害生态环境，还应追究主要负责人的刑事责任等[6]。
虽然政府始终是河流生态环境保护非常重要的力量，但作为宏观经济政策的制定者和实施者，地方经济发展和河流生态保护很难兼顾，而且历史的经验教训也充分验证了这一点。河流资源的可持续开发利用所面临的现实的生态环境压力和河流水资源越来越缺乏的现状，决定了传统的仅依靠经验而进行的河流开发利用必须向科学的河流流域管理的可持续的利用转变。但在转变过程中，单靠管理河流的地方政府自发而不同方式的自我监管是很难实现可持续发展目标的。根本的保障在于中央政府对河流流域开发利用行为的宏观指导、规划，以及将利益与监管联系在一起的制度，以及对河流流域开发主体保护河流生态环境的激励制度。市场机制是促进资源合理配置及有效利用的重要手段，利用价格机制，采取征税、补贴、生态补偿等鼓励性或限制性经济措施，促使流域内减少排污、消除污染，有效减少对资源的滥用。政府在河流生态环境保护中的职能应定位于河流资源的使用权、排污量指标交易等市场的培育，指导河流流域资源综合开发利用；加大对河流生态环境污染的监控力度，强化河流生态环境污染和河流流域资源破坏的行政执法和行政救济，及时解决污染问题，尽可能将生态污染危害控制在最低程度。另外，实施自然资源补救责任中责任主体的代位履行制度，切实维护河流生态环境所承载的社会公共利益[7]。
(三)加强河流生态环境保护的宣传工作，提高全民的河流生态环境保护意识
做好河流生态环境保护法规的宣传教育，并实施有效的经济政策，可使我国全体国民特别是沿岸居民对河流生态环境保护的法律意识逐渐增强。抓好典型案例的示范教育作用，营造良好的保护河流生态环境的法律氛围。同时对河流、湖泊以保护、预防为主，充分发挥大自然自我恢复能力，保护水资源，保护水环境、水生态、水景观。要保证江河必需的环境，生态用水量。将流域生态保护、建设和扶贫工作有机结合。加强对水库区移民遗留问题的补偿和投入。开展沿江河蓄、滞洪区的防洪保险和涝灾保险。让沿江河流域的居民能有基本的生活保障，自觉地加入到保护河流生态环境工作中来。
目前我国的环境法规大多为各行政管理部门起草，往往带有浓厚的部门保护主义色彩，对本部门利益的考虑要多于对生态效益、环境效益的考虑，制定的法规功能单一，缺乏调控机制，经常引起环境保护法律、法规之间的矛盾和冲突。因此，应该对我国现行的河流生态环境保护法律法规进行清理，在今后的立法中，加强立法协调工作并且注意把握环境法与相邻法律部门的关系，环境法中的多种法律规范都具有双重属性，这些法律规范既要体现其原法律部门的本质，又要反映环境保护的性质和特点。
(四)完善我国河流生态环境保护法的执行体制
在加强河流生态环境保护立法的同时，逐步创建以贯彻执行河流流域生态环境保护为基本职能的行政管理体系。目前对河流我国实行“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。遵循自然规律是环境资源法的一项基本原则，河流生态环境保护法也应遵循该原则，逐步建立起河流流域管理的行政管理体系。如黄河流域的断流问题，20世纪70年代就开始出现，到1997年黄河断流达到226天。为解决该问题，国务院决定从1999年3月1日起由黄河管理委员会对黄河流域进行统一管理，至1999年底，黄河流域仅断流8天，而上游来水相近的1996年同期断流时间为106天[8]。
由于河流生态环境保护法律法规、规章制度等大多数是由政府各行政主管部门负责起草的，目的是想利用这些实际工作部门熟悉业务的优势。但由于缺乏有效的立法监督和协商程序，往往使河流生态环境立法烙下部门利益的痕迹。其直接后果就是在立法中普通公民的缺位，忽视公民在环境保护中的地位和作用，即使有所规定(如有关公民检举权和控告权的规定)也是一句空话。特别是属于可管不可管的“行政自由裁量权”范围内的纠纷，政府往往不以保护公民的利益为目标，在公民利益与社会的经济利益相冲突时这种表现就更为突出，从而导致公民检举和控告的失败[9]。然而，河流被污染，生态遭到破坏，首先受到侵害的是沿河流域的老百姓的权益。
(五)提高我国河流生态环境保护法制建设的科技水平
造成我国河流生态环境污染严重的主要原因在于：我国许多企业生产工艺落后，管理水平较低，物料消耗高，单位产品的污染物排放量过高；城市人口增长速度过快，工业集中，而城市下水道和污水处理设施的建设发展速度极为缓慢，欠账太多，与整个城市建设和工业生产的发展不相适应，防治水污染投资少，加之管理体制和政策上、技术上的原因，仅有的投资亦未发挥应有的效果。国家环保局在2002年度《中国环境状况公告》指出[10]，我国主要河流以有机污染为主，主要污染指标是氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数和挥发酚等。2002年全国七大重点流域污染程度从重到轻依次为：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江。在辽河的52个监测断面中V类水质占69.3％；海河52个监测断面中Ⅴ类占了49.7％；黄河Ⅴ类水质占了114个监测断面中的63.1％；淮河干流以Ⅲ类水质为主，支流为Ⅳ类至Ⅴ类为主；松花江处于中等污染水平；珠江42个监测断面中，Ⅲ类和Ⅳ泪水质各占一半。
邓小平同志曾经指出“科学技术是第一生产力。”中国河流生态环境保护要实现质的飞跃，就要通过对河流流域资源进行科学的勘测和环境承载力的预测，河流流域的历史水文记载，地质构造变化，河流对流域气候影响等因素的评估，编制科学的控制指标。利用现代科技对河流流域进行整体规划、开发。特别是信息、生物等高新科技领域的成果，广泛地应用于资源利用、河流生态环境保护和生态建设中。
鉴于我国现行科技立法中“经济至上”色彩相当浓厚，我们有必要确立生态安全的指导思想(强调科学技术的发明、使用和推广应以无害于生态环境为前提)。通过重新审视人与自然的关系和科学技术与整个生态环境的关系，对现行科技依法予以调整，促进其向可持续发展方向变迁。
(六)借鉴国外环保立法经验，与国际环保法制接轨
西方发达国家重视用法律手段保护河流生态环境，推进了河流开发利用和环境污染治理，促进了河流生态环境保护，这些经验和做法完全可以为我国所用。因此，我国应积极、慎重地借鉴国外在河流生态环境保护方面用法律作保障的经验，结合我国实际，加快我国河流生态环境保护立法，以适应我国河流开发利用和河流生态环境保护工作的需要。在我国河流生态环境保护法制建设过程中，我们还要借鉴国外一些发达国家的立法经验和管理体制，引进一些先进的管理技术与环保科技，提高我国河流生态环境保护法制建设的科技含量和管理水平。另外还必须加强与发达国家在生态环境保护领域的国际合作，积极引进外资，引进先进的环保技术。包括引进环保管理人才，尽快建立有效利用自然资源和保护生态环境的出口产品系统、有效的环保管理体制，既提升我国环境保护水平，又实现对外贸易可持续发展。
(七)加强与国际环境公约配套的国内立法
“我们不能再保持漠不关心的态度了，也不能再假设环境可以自己照顾自己，摆在我们面前的是一项艰巨的任务，这就是确保地球和人类会能够拥有一个可以持续发展的未来”[11]。面对日益严重的区域性和全球性环境问题，各国政府和人民及众多国际组织纷纷采取行动，携手合作，防治环境污染的生态恶化，为保护人类生存环境而共同努力，从而形成了国际环境保护活动的高潮。目前，各种国际环境保护法律文件已超过100个，我国已加入50余个国际环境公约。签约必须履约，必须承担相应的国际义务。1992年，我国政府在里约联合国环境与发展大会上承诺：中国愿意承担与我国发展水平相适应的国际义务和责任，并为解决世界环境与发展问题进一步加强国际合作。中国坚决维护我国和发展中国家的权益，积极履行我国加入的国际环境保护公约[12]。因此，我们要加强国内的配套立法，制定相应的法律法规，以履行业已签署的国际环境公约。
水是人类不可或缺的重要资源，它既是生命之源，又是发展之本[13]。没有了水，没有了清洁的水，没有了良好的河流生态环境，人类和一切生命都将毁灭，那时再谈经济发展、社会进步和人类文明传承，都将毫无意义。然而，我国的水资源状况极不乐观，可以概括为“水资源稀缺、人均水资源占有量少、利用率低、污染严重”。近几年来我国废水、污水排放量以每年18亿m[3]的速度增加，全国工业废水和生活污水每天的排放量近1.64亿m[3]，其中80％未经处理直接排入水域[14]。治理环境污染，首先是靠国家出台相应的强制性措施，来明确规定污染者的责任，使其责任明确化、具体化。其次才是靠企业、事业单位的积极配合，当企业排放的污染物对环境造成影响时，应积极排除影响活动，治理污染，二者缺一不可。加快我国河流生态环境保护立法，构建我国河流生态环境保护法律体系迫在眉睫，这也是我国实施可持续发展的需要，坚持科学发展观，建立起人与自然和谐发展必须实施的措施。
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