中国保税区发展面临的十大难题，本文主要内容关键词为：十大论文,保税区论文,中国论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1990年5月经国务院批准在上海设立中国第一个保税区以来，我国已建成了上海外高桥、天津港、大连、青岛黄岛、张家港、宁波、厦门象屿、福州、海口、汕头、珠海、广州、深圳福田、沙头角和盐田港等15个保税区，规划开发面积累积42.39平方公里。经过近10年的开发建设，保税区已经成为外商，特别是世界大型跨国公司抢占中国市场的首选区域。截至2000年12月22日，全国15个保税区累计批准设立企业25196家，其中“三资”企业12038家（世界500强就有134家）、国内企业13158家，项目投资总额1967.86亿元人民币，合同外资139.05亿美元，实际利用外资69.29亿美元。批准设立的企业中有生产性加工企业1568家，现代物流企业138家。15个保税区累计进出口贸易额为106.5亿美元，占全国进出口贸易总额的2.34%；国内生产值348.76亿元人民币，工业生产总值442.03亿元人民币；实现工商税收收入人民币39.30亿元，全年的关税收入111.73亿人民币。保税区对我国经济发展的贡献是毋庸置疑的。
我国保税区取得的成绩表明，保税区已经成为我国发展外向型经济的新的经济增长点。但保税区在开发建设过程中，存在着许多矛盾和问题，制约了保税区的进一步发展，特别是随着中国入世的临近，将迫使保税区必须与国际通行惯例接轨。因此，研究和解决中国保税区进一步发展的难题，显得尤为紧迫而必要。
一、定性定位不明，立法严重滞后
美国、巴西等国外自由贸易区，都是先立法后设区，以完善的法律法规，保障自由贸易区的发展。最近我国设立的出口加工区，也是立法在先，设区在后。比较而言，我国在保税区立法方面明显滞后。自1990年6月我国设立第一个保税区以来，保税区建设已走过了11年历程，但至今尚无一部全国性的保税区管理条例。1997年6月，虽然国务院批准发布了《保税区海关监督管理办法》，但对保税区的定性、定位仍不明确。也未能从全国性的法律上得到确认。人们对保税区的性质、地位认识上相当模糊和肤浅。根据《保税区海关监督管理办法》规定：保税区是海关监管的特定区域，是“境内关外”，是我国境内特殊监管区域，进出口货物都得管；而外经贸部外汇管理部门则将保税区企业视为境外企业，与区外的国内有进出口经营权的企业签订贸易合同，允许保留现汇和开设外汇帐户；而税务部门又把保税区视作境内企业，流转税按国内企业征收，生产性企业和贸易所得税定为15%；财政部门目前从理论上认为可以把保税区企业视为境外企业，国内贸易公司卖产品给保税区企业，若视同出口，则应该退税，但无具体操作上的规定。而工商行政管理部门又规定，现阶段暂不允许保税区内的外商投资企业在境内保税区设立经营性分支机构及非经营性办事机构，这一规定与外商投资企业的国民待遇政策明显矛盾。
二、政出多门，矛盾百出
国家对保税区的定性定位不明确，导致海关、经贸、财政、税务等经济管理部门对保税区及区内企业性制裁认识不统一，在制定保税区企业待遇、税收、贸易、退税等政策时不协调，甚至无所适从。
国外设立自由贸易区均先制定明确的政策，并以国家立法形式来保证其实施。我国保税区设立以来，国家各部门和地方政府也制定了一系列的政策和法规，但由于不是由中国统一制定的，也不是由国家立法的形式来加以保障的，因而各部门出台的政策相互矛盾、相互抵触，落实起来相当困难，具体反映在：(1)出口退税政策。《保税区海关监督管理办法》规定，从非保税区进入保税区的货物，按照出口货物办理手续，出口退税按照国家有关规定办理。而税务部门则规定，保税区企业真正将货物卖到境外，才能给予退（免）税。并且现行出口退税是财政部门按年初计划执行，而且环节颇多，并要求跟踪出口收核销单、完税证明等等，退税周期长，不易操作，尤其是未获准在区内建立财税机构的保税区，根本就享受不到退税待遇。(2)增值税政策。保税区内企业与国内非保税区企业之间开展贸易，国税局不仅要征收国内进口商的增值税，还要征收保税区内企业的增值税。(3)贸易政策。目前，国内15个保税区所在地的法规都规定：“外商和国内企业经批准可以在保税区内设立贸易机构，从事进出口贸易、转口贸易，代理保税区内的机构和企业自用物资、生产资料的进口和产品的出口业务”。但1997年7月国家经贸部门的外贸政策又规定：各区外经贸主管部门不得办理赋予保税区企业国内进出口权的审批手续。保税区内企业与区外的国内企业从事一切贸易活动均视为外贸业务，只能与国内有进出口经营权的企业签订合同，不能直接收购区外产品出口。虽可与境外企业从事贸易活动，搞国际转口，但一般外资企业原材料和产品流通都有自己的正常渠道，区内贸易企业难以取得代理业务。因此，根据现行的外贸政策，保税区贸易企业运作起来便无所适从。(4)外汇政策。外经贸部外汇管理部门规定，区内企业必须将基本帐户开在区内外汇指定银行，对企业束缚较大，政策并不比非保税区优惠。(5)地方性的法规授予保税区行政职权政策。有的地方政府赋予保税区行政职权，并通过市人大上升为法规。但在落实的过程中，有的职能部门执行起来总习惯用国内、区内的一般规定来取代和否定市人大和政府授予保税区的一些业务权限。由于政策法规不配套，执行起来不顺畅，落实起来十分困难。
三、重功能轻结构，保税区功能未得到充分发展
在经济生活中，一种经济形式的结构决定它特有的经济功能，能完成特定功能的经济形式才能实行特定的政策。1994年，全国保税区工作会议对保税区的功能作了较为明确的界定，即保税区有出口加工、转口贸易和保税仓储三项基本功能。转口贸易和保税仓储都是保税区的应有之义，但由于我国的保税区均不靠近国际航道，在地理位置上，与位于国际主航道上的出口加工区、自由贸易区相比，存在着先天不足。然而，我国的保税区过分强调出口加工的功能，限制了保税区其它功能的进一步发挥。从国际经验来看，保税区不宜以发展出口加工业为主导功能。我国沿海各省、市的经济发展水平不同，港口条件差异很大，由于缺乏科学的分类指导和可行性研究，导致目前有的保税区根本不可能发挥应有的作用。
四、宏观主管部门尚不明确，职能管理部门各自为政
迄今为止，全国保税区尚无一个明确的宏观主管机构。保税区各自为政，有的保税区一旦围网封关，海关、边检、公安、工商、税务、商检、动植检、卫检等职能部门都需纷纷进驻保税区，共同参与保税区的管理，机构多、管理人员庞大，行政管理成本增大，对保税区的进一步规范发展极为不利。从严格意义上来说，设立保税区是中央政府的行为，中央政府应成立专门机构，并根据我国宏观经贸战略和市场准入现状，对设立保税区的条件和功能、保税区发展的目标模式、保税区的发展战略，以及保税区的管理体制等进行研究，对保税区的发展进行宏观性指导和宏观协调。
五、是保税仓库区还是自由贸易区，发展方向不明
国外的特殊开发区和经济区的名称可以罗列如下：保税仓库区、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由贸易区和自由港区。可见，国外没有保税区的名称。保税区只是中国的专有名词。但这一专有名词概念不清，定性模糊，既不像保税仓库区，也不像自由贸易区，总体上仍然沿用保税仓库、保税工厂的那一套管理方法。
以厦门象屿保税区为例，在象屿保税区“投资指南”和“工商指南”中，中文名称为“象屿保税区”，英语名称为"Free Trade Zone"、缩写为FTZ。在厦门投资指南中，开头作为FTZ（自由贸易区）介绍，尔后又作为“保税区”介绍(Bonded Zone)。
由于保税区没有一个明确的定义，目前15个保税区在实际运作中往往各取所需，特别是在对外招商工作中，几乎所有的保税区在对外招商资料中都将保税区译为"Free Trade Zone"，对外商极易产生误导，使外商误认为我国的保税区与国外的自由贸易区是同一概念，并发生兴趣。但外商一经前来考察，就会发现中国的保税区与国外的自由贸易区相差甚远，结果是败兴而归。这样反而不利于保税区招商引资工作的开展。
随着入世的临近，贸易自由化原则将迫使我国的保税区与国际惯例接轨，并使我国的保税区完全与国外自由贸易区对接，以便在有关国民待遇、市场准入、扩大服务、贸易等方面融入国际市场。
六、是经济区域还是行政区域，定性不清
《保税区海关监督管理办法》第3条指出：“保税区是海关监管的特定区域。海关依照本法对进出保税区的货物、运输工具、个人携带品实施监管。”这可以说是对保税区的基本定性，即保税区是特殊的经济区域，不是行政区域，不包含政权的涵义。但实际上，由于保税区所在的地区行政级别的不同，保税区也带上行政级别的色彩。如上海外高桥保税区和天津保税区，由于上海市和天津市是直辖市，外高桥保税区和天津保税区是局级单位；而珠海保税区和汕头保税区，则因为所在的珠海市和汕头市是地级市，保税区是处级单位。在保税区管理机构的设置方面，本来是地方政府派出的精简机构，但实际上这一机构目前正日益膨胀并趋于一级地方政府。目前我国保税区因所依托城市行政级别的高低而享受不同的行政级别、不同的管理权限，从而分出保税区的大小，也是欠妥的。我们应该淡化保税区的行政性，强化保税区的经济性。
七、地方政府不当干预，管委会与地方政府矛盾突出
按照现行体制，保税区管委会与政府相关部门之间存在着不可避免的矛盾。从地方政府角度看，管委会是政府的派出机构，并通过一定的程序授予各种权限。但是，各个部门的“本位”政策层出不穷，而且每个部门的上级都要求认真贯彻执行带有一定本位色彩的“部门”政策，就难免造成对保税区的不当干预。保税区管委会为了保税区的前途，往往对来自政府各职能部门的纷纷进驻持忍耐态度，导致保税区机构膨胀并增加办事的复杂程度。
八、监管手续繁琐，物流不畅
保税区在监管方式上，并未采取国际上通行的自由经济区关于“关境之外，国境之内”的海关管理办法，即放松一线，管住二线，而是一线二线都管紧。近年来，尽管在海关为支持保税区的发展也先后推出过一些监管新措施，但由于在管理方式上没有大的突破，货物报送、转关手续繁琐，监管手段滞后，效率不高，因而常常出现该放行的货物未能及时放行，该允许存放的货物没有允许存放的现象。这种监管方式，不仅加大了有关监管机构的负担，而且在一定程度上限制了保税区的发展和运作效率的提高。
九、在保税区认识上还存在着保税区盲
我国有相当一部分企业和个人，认为保税区是为境外企业设立的，对保税区的设立、功能和配套政策的认识相当模糊和肤浅，甚至是保税区盲，这也使得保税区功能政策未得到充分利用。事实上保税区不是专为境外企业设立的，设立保税区也不是哪个省、市的地方行为，而是党中央、国务院进一步扩大开放、深化改革、推动全国经济发展的重大举措。凡在保税区的投资者，都平等地受惠于国家赋予保税区的功能政策。保税区的保税仓储功能政策，我国的外向型生产企业都可以充分利用。另外，在商品展示、信息服务、代理等都可以利用。目前在外高桥保税区展示商品的外商企业有1000多家，现货期货都有，为国内企业提供了国际行情信息，本来要到国外打听行情的企业，就不必出国；本来要委托国外代理商订货的，企业在这里就可签约；有的订货批量小，出国不合算，不出国又采购不到，甚至中间商嫌量少不肯干的，在这里就可能办到；有的急需的零部件、配件，办出国费时费事，在这里很快就能解决。我国企业不能充分利用保税区功能政策的主要原因之一，是不熟悉、不了解保税区。
十、实现港区合一，操作上举步维艰
目前我国大部分保税区虽邻港而设，但并未与港口直接相连，而是港区隔开。这种格局的弊端：一是港口对保税区发展的作用并未充分发挥，削弱了两者互相促进、共同发展的作用；二是保税区不能形成一个对内地封闭，对境外开放的区域，货物从港口不能直接进入保税区，必须经过其它地区。因此，保税区的货物进出口流通都要经过港口和保税区两道海关检验手续，区内货物还要有一套登记和管理制度，造成手续繁琐，海关监管困难，物流不畅。
世界上搞得好的自由贸易区，大多与港口连在一起，一般都实行港区一体化管理，以港口为载体，增强保税区货物、资金和信息的聚集、扩散能力，使保税区的各项功能得到充分发挥。但我国保税区走“港区合一”的发展模式在实践中却遇到了难题。从理论上说，保税港区是中央政府决策的事，管理机构是中央政府的派出机构。而保税区是地方政府的派出机构，和港务局缺少谈判的对等地位。现在保税区一厢情愿地提高“港区合一”，是很难推动这一问题的解决的，需要中央政府和地方政府成立权威性领导机构，吸收交通部港务局、海关、财税等一切有关部门参加，共同来完成设计、研讨、协调、实施港区一体化的过程，这是一国利用国际资源的特殊形式，不是某一部门能够独立运作的。
保税区作为高度开放的自由贸易区域，不仅是母城经济的重要经济增长点，而且是腹地经济与国际市场接轨不可多得的通道和驱动器。目前保税区在发展过程中遇到的难题，已成为保税区进一步发展的瓶颈，要突破这一瓶颈，制定全国统一的保税区管理条例，尽早对保税区定性定位，并使之与国际通行惯例接轨，已到了刻不容缓的地步。