我国流动儿童教育问题的制约因素和政策出路，本文主要内容关键词为：儿童教育论文,出路论文,制约因素论文,我国论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40－011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－718X(2012)05－0005－05
一、当前我国流动儿童教育政策的公正性和实效性问题
(一)户籍制度及区域经济社会发展对流动儿童教育的影响
我国流动儿童的出现是经济发展和社会变迁的产物。近年来，全国由于城镇化进程的加快，进城务工人员的增加而产生了两支队伍：一支队伍是随迁子女，即所谓的流动儿童；另一支队伍是留守儿童。据估计，目前全国大概有860多万随迁子女，有2000多万留守儿童。所以，这两类儿童的教育问题就凸显出来。流动儿童教育政策的公正性实际上是以户籍制度的公正性为基础的。我国的户籍制度将我国居民分成城市居民和农村居民，城市居民与农村居民在若干政策上都有差别或存在不够平等的地方，这一问题需要逐步解决。户籍制度在相当程度上制约着流动儿童教育政策的制定。近年来，由于流动儿童数量的不断增加和公众对户籍制度改革进程的关注，人们对流动儿童教育区别对待的公正性的质疑也在增加。
(二)大城市、特大城市流动儿童教育问题的特殊性
目前，各地流动儿童的教育政策并不完全一致，大城市和特大城市的问题是难于达到同城待遇。只要共同居住在一个城市里就应该享受同城待遇。这种待遇在部分中小城市现在已经可以实现。由于中小城市的经济发展水平和人口规模及其对进城务工人员的需求等，相对容易协调，因此，在中小城市同城待遇问题大都已经基本解决。但是，在大城市和特大城市同城待遇的实现还需要一个过程。第一步要解决义务教育阶段的同城待遇问题。国家目前采取的“两为主”政策，就是以流入地政府管理为主，以公办学校接收为主。这个政策就是试图缓解同城待遇方面的矛盾。第二步就是要解决《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出来的，在义务教育完成之后继续享受同城待遇的问题。也就是说，高中阶段教育一直到高等教育，都应该以流入地为主来解决，以最终实现更加完全的公平公正。这种公平公正，就是指对所有人，不分民族、性别、职业、财产状况等等，都要保证他们平等地接受教育的权利。
(三)我国城乡发展存在差异的教育后果
流动儿童产生的原因比较复杂。一种是父母进城务工以后子女随迁；另一种是为了让子女接受更好的教育，举家迁居进城。归根结底是由于城市地区的教育水平比农村地区的教育水平高。我国农村地区教育随着“两基”的完成已发生巨大变化，但从整体上看，农村地区的办学条件，包括学校设施、教师队伍等等的水平由于多种因素的制约都低于城市。这是造成流动儿童教育问题的根本原因。如果农村地区的教育水平很高的话，问题就不会像现在这样突出，正如从城市被派去农村工作的人很少将子女带到农村去受教育一样。加强农村地区教育事业的发展，提高农村教育的水平，缩小城乡教育的差距，同时，加强留守儿童关爱体系的建设，流动的幅度就会相对降低。因此，要用推动教育的均衡发展来缓解这种矛盾。
(四)流动儿童教育政策公正性的差异
由于各地的流动儿童教育政策不完全一致，各地所取得的教育公正效果也是有差别的，有的地区，如义乌，将所有进城务工人员称为“外来建设者”，外来建设者与本地建设者享受同城待遇，其子女也基本享受同城待遇，这个问题就解决了。但是，在大城市，包括北京这样的特大城市，这一问题的解决还有待时日。例如，由于想要进北京接受教育的人数不断增加，公办学校不能完全接收，所以，就出现了一些校舍条件差、教师水平低的民办学校。而这部分民办学校中不少学校教育质量低，办学不稳定，还常出现安全事故。这说明，在大城市和特大城市的部分地区，流动儿童入学还存在困难。
(五)要关注城市地区流浪儿童的教育问题
流动儿童里还有一个特殊群体，就是流浪儿童。流动儿童是随迁子女跟着父母，留守儿童是待在家乡，跟着他们的其他亲属。还有一部分儿童是流浪儿童，这部分人既没跟着父母，也没留在家乡，由于各种原因流入城市。根据测算这部分儿童数量也不少。实际上，他们也是一种特殊的流动儿童。这部分儿童的生活没有保障，基本上靠乞讨、偷窃或其他办法来生活，居无定所。他们并没有真正接受学校教育，实际上在流浪。所以，对他们来说，上学的问题仍没解决。目前我国有一个规定，在150万人口以上的城市，接收流浪儿童的社会机构应该有100个床位。而在一般人口统计中，经常统计不到流浪儿童，这也是需要解决的社会问题。
二、基于流动儿童教育问题的教育行政决策困境的成因
我国基于流动儿童教育问题的教育行政决策，面临几个制约因素，一个是观念的制约，一个是能力的制约，还有一个是政策冲突的制约。同时，区域教育发展水平差异所产生的因素也应受到关注。
(一)传统观念的制约
传统户籍观念形成了一种地域自我保护主义。地域自我保护主义本身就有些排斥外来人，尽管当地人自身的生产与生活需要外来的劳动者，但是他们不愿意让外来的人及其子女享受同城待遇，觉得应该保护户籍人口的利益，包括一部分地区的领导者也有如此想法。他们认为，当地的公共财政支出是有限的，公共财政主要应该为当地人的生产与生活服务，流动人口应该由户籍所在地财政来保障他们的生产与生活，包括基本教育公共服务。这种观念忽视了另外一点，就是当地的公共财政实际上包括流动人口在该地区参与劳动而创造的财富，他们享受同城待遇是合理的。因此，这种观念涉及公平、伦理和人权问题，强调的只是以户籍人口为本，而不是真正的以人为本。
(二)社会能力的制约
当流动人口享受同城待遇的时候，城市的负担确实会增加。如北京市有的区，户籍人口和外来人口各占一半，而且，需要接受教育的流入孩子的数量还有增加的趋势。也有一些北京以外的地区，专门有中介机构把儿童送到北京来读书，将其称为当地发展的动力，甚至变成了企业运作。所以，不能说人口流动都是合理的。所以，一部分大城市和特大城市确实有一个接纳能力的问题。这种能力固然有财政因素，也有校舍、设施和教师队伍的因素。当然，还有当地居民的观念因素。由于城市的生活条件、生活习惯、文化水平和文化积淀等与农村地区有差别，所以，城市居民往往不愿意学校接纳外来务工人员的子女，甚至会产生某种歧视。
(三)政策冲突的制约
所谓政策冲突，指的是国家制定的区域发展规划及相关政策设计，因实际人口数量增加而带来的冲突。例如北京市，中央给北京市规定了规划人口数量。人口规划的制约性与流动人口数量增加难于控制之间，会发生冲突。如果一些教育水平较高的大城市完全放开流动人口子女入学，可能会与控制大城市人口数量的政策发生冲突。因此，这两个政策之间怎样找好结合点，是决策难度较大的问题。所以，要制定阶段性目标，使热点问题得到缓解，同时，随着城市发展的进程使政策逐步趋于协调。清华大学近期的有关研究认为，我国人口有向城市、大城市和特大城市聚集的趋势，而且这种趋势会逐渐加快，如果不加以控制，估计到2050年，北京市的人口可能会达到5000万至6000万，六环以内将变成城区。因此，面对这样的人口聚集趋势，政府的决策不仅要回答现在的问题如何解决，同时还要考虑将来的问题如何解决，这就给政府的决策带来一定的困难。
(四)区域教育发展水平的差异导致教育行政决策面临道德困境
有专家认为，人口向大城市聚集的重要动因之一是区域教育发展水平不均衡。教育政策越开放，这种聚集的速度就越快。所以，这就又出现了一个决策的难题。因为，我们现在的方针一是加快城市化的步伐，一是建设社会主义新农村。而只要城市化步伐加快，新农村的建设就会遇到新的难题。县城地区将高中建在县城，将初中也建在县城，这样就在驱动着人口向县城集中。当农村地区没有较高水平的教育中心的时候，社会主义新农村的建设也是有难度的。因此，这也造成决策上的难度。所以，不能简单以公平作为唯一尺度来解决问题。我们是在历史已经形成不公平的现状之下来推进公平的，而不是“一张白纸可以画出最新最美的图画”。因此，不能用简单的办法来解决如此复杂的问题。
三、教育行政部门管理者面临的决策冲突问题
(一)教育行政部门管理者面临的决策冲突
决策冲突永远是管理者必须要面对的问题，即使在一百年以后，管理者仍会面临这种决策的冲突，因为管理者最重要的工作是协调各种关系，处理好各种矛盾。对此，管理者要有充分的认识及一定的道德观念和道德准则。城市管理者要立足城市的发展，在发展过程中协调各种关系，最重要的是协调不同利益群体之间的关系。联合国教科文组织国际教育局对当今的世界教育改革进行分析发现，由于各国的政治、经济和文化背景不同，各国的教育改革指向并不一样。美国要提高教学的质量，因为学生不做作业，不好好念书；中国是学生负担过重，要减轻负担，推进素质教育。但是，各国的教育改革也有共性。国际教育局认为，第一共性就是，教育有着不同的利益相关体，诸多利益相关体对教育的不同诉求已经成为社会问题。当教育成为社会问题时，教育部门自身不可能解决全部相关问题，这就需要由政府来协调。
(二)教育管理者的伦理向度
当前世界教育发展出现一个新动向，这就是尽管各国都主张扩大学校的办学自主权，建立现代学校制度，但各国政府对于教育的干预都在加强。美国很明显，不管是布什还是奥巴马执政，全面教育改革方案都是由政府制定，英国、法国、日本也如此。从日本新颁布的中小学教学计划可以看出，日本政府对教育的干预在加强。这说明，当一个社会的不同群体的利益冲突增大时，政府的协调责任就会更大。所以，管理者必须既要以价值取向为基础，又要有协调利益关系的能力；能使价值追求变成现实，同时又能在保证社会基本稳定的前提下来推进政策的落实。这是对管理者的水平的严峻考验。
(三)道德与利益的关系不是简单的非此即彼的冲突关系
当然，现在很难说流动儿童教育问题就是管理者面临的局部利益和全局利益的冲突问题；也不能简单地将管理者的决策所面临的问题说成是局部利益与公平正义的冲突。更重要的是如何协调好两者的关系，因为将利益与道德完全隔开很难。更大的难题是既不能简单地考虑局部利益而牺牲全局利益，也不能简单地考虑全局利益而牺牲局部利益，关键是怎么权衡好这些关系。这确实要靠认识水平，也要靠管理能力，管理的复杂性就体现在这里。
四、我国教育行政决策伦理的核心价值
明确教育的核心价值是当前教育行政决策面临的最大的问题。我国教育的核心价值，应该是公平、质量和活力。就是说，教育公平是国家的基本教育政策，提高教育质量是教育工作的核心，建立一个具有活力的教育体制是重要的保障。
(一)公平与效益的动态关系
对于公平与效益的关系，在不同阶段人们的主张不同，即使在同一阶段，不同人的看法也不同。在一定程度上，这是一对矛盾。我们既要提高广大劳动者的素质，又要满足广大群众接受良好教育的需求，也就是保障公平的受教育的权利。另外一方面，又要回答钱学森之问：为什么我们培养不出世界级大师，培养不出精英人才？总体上讲，从教育体制上来看，我国教育正在实现由精英教育向大众教育的转变。但是，我们的精英人才也没培养出多少。当然，这与人才培养模式有关系。新中国成立初期及改革开放初期，社会经济发展整体水平和教育发展水平有限，当时从多出人才、快出人才、出好人才的角度，比较重视一部分优秀人才的培养，所以设立了重点学校。邓小平同志也强调，应该办重点学校。在公平与效益应该兼顾的时候，我们比较多地考虑了效益，关注了效益。但同时，也不能说我们完全忽视了教育公平，因为我们也一直在普及义务教育。1950年，全国高中学生才二十多万；现在，普通高中的学生有两千四百多万。义务教育也不是近一两年普及的，而是推行了很多年。笔者当教育局局长时，整天抓农村地区教育，搞普及。当时提出了人民教育人民办，现在讲，人民教育应该政府办。其实，人民教育人民办的时候政府也出资，而到人民教育政府办好时，似乎人民就不用拿钱了，这些都是形而上学的东西。
(二)协调好公平与效益的关系
在当前经济发展水平较高特别是义务教育普及的背景之下，我们要更多地注重教育公平，将教育公平作为基本政策，作为教育政策的核心价值取向，这是必要的。不管是从建设人力资源强国看，还是从满足人民群众个人的发展需要看，或是从构建和谐社会、促进社会稳定的角度看，我们都要更多地注重公平。这是非常重要的。但是，在以公平为准的时候，也要考虑到效益。当前，公平与效益应统一在法律上，依法执教，用法律体现公平与效益的关系协调点。法律，应该是体现人民的根本利益的。我们还是应该把法律看成现实利益与长远利益结合的一个比较集中的体现。所以，要强化依法治教，否则，我们前进的方向就会变得忽左忽右，终究要有一个稳定的目标来决定我们前进的方向。
(三)实现公平不能绝对化
现在有一种观点认为，尽管我们强调公平，牺牲了效益，但是留下了道德。这种永恒的道德标准就是人与人之间的公平。这种提法从理论上讲是对的，因为我们今天已基本解决了温饱问题，具备了基本生活条件。改革开放确实形成了阶层分化，这种阶层的分化我们必须要关注。但是，如果坚持原来所走的道路的话，会变成“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，多低水平的公平也比高水平的不公平好，不能回到那条路上去。尽管永恒的价值观是正确的，但是不能把公平绝对化，因为社会还是要不断发展，教育水平要不断提高。如果又回到满足于低水平公平的角度上，实际上不利于整个小康社会的建设，更不利于社会的现代化。公平与效益是动态的平衡。两者的关系处于一种动态发展过程中会更好一些。
五、我国教育行政决策突破伦理困境的出路选择
教育行政决策的伦理困境永远都会有，只不过表现形式不同而已。因为世界上没有一个国家的教育决策已经完全走出伦理困境，世界上没有一个国家的教育达到了所谓理想的公平，甚至都很难说在向着理想的公平前进，多数是进两步退一步。我们过去解决的是上学机会公平问题，现在解决的是上好学机会的公平问题。2000年，在塞内加尔首都达喀尔举行的世界全民教育会议，形成了《达喀尔行动纲领》，其中有这样一句话：使所有人都有受教育的机会是“胜利”，但如果不能使所有儿童接受保证质量的教育，那不过是一种空洞的胜利。在20世纪后半期，各国政府的重要追求，就是要解决所有的孩子都能够公平上学的机会问题，在那个阶段这就是最高标准。但是，到21世纪初，上学以后如果不能保证质量，就是白上学，因为教育还有负效能，弄不好可能还耽误孩子。
教育决策要走出伦理困境，有以下几个因素需要关注。
(一)划分各级政府的责任
我们的国家非常大，统一的决策很难适应不同地区的需要。在各级政府责任的划分方面，我们在“十五”计划时提出东部、中部、西部地区区别对待，即使现在推进教育公平，中国这么大的国家，也要不同地区不同对待。由于地区之间的教育发展水平不同，追求公平绝对不能意味着东部放慢发展速度，主要是中央政策向中西部倾斜。中央需要通过政策倾斜来实现推进教育公平的战略，特别是中央通过转移支付，加大中西部财政转移支付力度。中央与各级地方政府应当明确责任，中央统一的政策很难适合不同地区的情况。所以，特别要加大省级政府对于本省预算内教育经费统筹的责任。
(二)进行分层决策
目前，我们所追求的是接受有一定质量保障的教育公平，将来还会有对更高质量教育的追求，对义务教育的追求也会发展成对终身教育的追求。公平的道德观念的内涵会不断变化，因为伦理主要是解决人与人之间的关系，这种人与人之间的不协调与不公平会长期存在，只不过表现形式、严重程度不同或社会反映的强烈程度不同而已。目前需要解决的是我们面临的流动儿童教育政策的问题，这个问题需要解决和协调的机制。我们过去重视群体的人权，现在我们也要重视个体的人权，这是一个很大的进步。未来的思路是，实行分层决策，不同地区从自身的实际状况出发进行决策，中央给地方更大的自主权，然后中央通过政策倾斜，不断地协调地区间的利益冲突，发现新的问题，及时解决。
(三)开展政策实验
当前的教育决策中存在一个问题，就是比较重视通过专家论证来决策，而忽视通过实验来进行决策，这样容易造成决策的片面性甚至失误。因此，应适当通过实验来解决好统筹协调问题。要加强教育政策试点，如果简单地“头疼医头，脚疼医脚”，往往容易产生解决了这个问题，又出现另一个问题的现象。因此，要加强试点，通过局部地区的实验，来发现各种问题苗头，从而不至于把好事办坏。
(四)理顺中央与地方教育决策的关系
《教育规划纲要》提出两个放权，一个是中央向地方放权，一个是政府向学校放权。放权以后需要明确各级政府的责任。地方发展的需求与全局利益之间的博弈会永远存在。放权以后，就不至于使地方教育事业发展过程中所有的问题，都变成与中央政策之间的矛盾。一方面要放权，另一方面放权以后要保障这个权力的分层实施。现在，教育工作中有的很小的事情中央也管，其实不一定必要。当然，这与现在的体制有关系。总的来看，教育管理体制要能够保证国家的统一和稳定，同时能够充分发挥地区因地制宜改革与发展的积极性。总的来看，如果放权、分权和责权明确的话，矛盾就会少些。
(本文由谢春风根据访谈录音整理，并经过作者本人审阅)